Jedro

Vstopa v postopek za izdajo potrdila po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 ni mogoče izposlovati zgolj z navedbo morebitnih vplivov predmetnega objekta, temveč je treba navesti tudi katero od okoliščin, ki po prvem ali drugem odstavku tega člena lahko vpliva na odločitev v zadevi, kot npr. čas gradnje.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Novo mesto, št. 351-277/2013-4 z dne 28. 5. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel predlog tožnikov za obnovo postopka za izdajo potrdila št. 351-1056/2012-5 z dne 4. 10. 2012, da imajo stavbe na zemljišču parc. št. 427/10 k.o. ... uporabno dovoljenje po zakonu. V obrazložitvi navaja, da je mogoče v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, torej tudi z obnovo postopka, izpodbijati le upravne akta, kar pa potrdilo praviloma ni. Ker gre v obravnavani zadevi za potrdilo, izdano na podlagi 197. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), pred izdajo katerega je izveden posebni ugotovitveni postopek in ki v zakonsko določenih primerih nadomešča uporabno dovoljenje, torej upravni akt, prvostopenjski organ meni, da bi predlog za obnovo postopka sicer izjemoma lahko bil dovoljen, vendar pa predloga ni podala upravičena oseba, saj tožnika kot lastnika sosednjega zemljišča v tem postopku ne moreta uveljavljati svojih pravnih koristi oziroma ne izkazujeta pravnega interesa.

Namen postopka za izdajo potrdila o uporabnem dovoljenju je ugotoviti, ali so izpolnjeni pogoji, predpisani iz 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1, upravni organ pa v tem postopku ni dolžan upoštevati določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerih mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko upoštevala odločba. K temu ga namreč ne zavezuje materialni predpis, iz določb ZGO-1 pa ne izhaja, da izdaja potrdila sama po sebi predstavlja poseganje v pravice ali pravne koristi drugih oseb, zato po mnenju prvostopenjskega organa druge osebe v postopku izdaje potrdila o uporabnem dovoljenju praviloma ne morejo sodelovati, razen če izkažejo, da se z izdajo potrdila posega v njihove pravice oziroma pravne koristi. Česa takega tožnika ne zatrjujeta, temveč celo izrecno navajata, da so predmetne stavbe postavljene tik ob meji z njuno parcelo.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožnikov zavrnil, iz obrazložitve pa izhaja njegovo stališče, da se s potrdilom zgolj potrjuje določeno dejstvo in se ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, in to ne glede na to, ali je vsebina potrdila za stranko ugodna ali ne. Ker potrdilo ni upravni akt, zoper njega tudi ni mogoče vlagati pravnih sredstev. Poleg tega se drugostopenjski organ sklicuje na četrti odstavek 197. člena ZGO-1, po katerem je stranka v postopku za izdajo obravnavanega potrdila le lastnik oziroma investitor, kar pomeni, da izdaja potrdila sama po sebi ne predstavlja poseganja v pravice ali pravne koristi drugih oseb, tožnika pa po njegovem mnenju tudi sicer nista uspela izkazati kakršnega koli posega v svoje pravice ali pravne koristi, zato tudi v tem pogledu nista upravičena do vložitve predloga za obnovo postopka.

Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da so objekti, ki so predmet potrdila, postavljeni na njuno mejo oziroma celo posegajo v njuno parcelo. Ti objekti v resnici niso bili zgrajeni pred 31. 12. 1967, temveč šele v letu 1974, kar pomeni, da zakonski pogoji za izdajo potrdila niso bili izpolnjeni. Tožnika si že več let prizadevata, da bi lastnik predmetnih objektov „črno gradnjo odmaknil z meje njune parcele“, vendar je lastnik na podlagi navedenega potrdila dosegel, da je gradbena inšpekcija postopke proti njemu ustavila. S potrdilom je bilo poseženo v pravice in pravne koristi obeh tožnikov, tožnika pa v postopku za izdajo potrdila nista mogla uveljaviti okoliščin in dejstev, pomembnih za ugotavljanje teh koristi in pravnega interesa, zato sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, poleg tega pa toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora v 15-ih dneh od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

A.A., lastnik objekta, na katerega se nanaša navedeno potrdilo, se kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo pridružuje razlogom izpodbijanega sklepa in dodaja, da navedbe tožnikov o času nastanka objektov niso točne. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in zahteva povračilo stroškov upravnega spora.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali tožnika zoper potrdilo po 197. členu ZGO-1 lahko vložita predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP, torej zato, ker bi morala biti udeležena v postopku, pa jima ta možnost ni bila dana. Kot pravilno ugotavlja že drugostopenjski upravni organ, sta za odločitev bistvenega pomena dve vprašanji: ali potrdilo iz četrtega odstavka 197. člena ZGO-1 predstavlja upravni akt in je zato zoper njega sploh mogoče vlagati pravna sredstva, in če da, ali potrdilo, obravnavano v tej zadevi, posega v pravne interese tožnikov.

ZUP v prvem odstavku 179. člena določa, da državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil izdajajo potrdila (…) o dejstvih, o katerih vodijo uradno evidenco, po 180. členu ZUP pa tudi o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa. V tem primeru se dejstva ugotavljajo v posebnem ugotovitvenem postopku.

Po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 lahko pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda potrdilo, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, če so zahtevi za izdajo takega potrdila priložena dokazila, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji iz prvega oziroma drugega odstavka tega člena, za takšna dokazila pa se štejejo potrdila in druge listine pristojnih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, izjave izvedencev, prič in ogledi objektov oziroma prostorov v njih, v skladu s predpisi, ki urejajo splošni upravni postopek.

Obe potrdili – tako iz 180. člena ZUP kot iz četrtega odstavka 197. člena ZGO-1 – se torej izdata na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka, vendar pa se med seboj bistveno razlikujeta po vsebini. Prvo se po izrecnem zakonskem besedilu nanaša zgolj na obstoj dejstev, drugo pa na podlagi vsebinske presoje izpolnitve zakonskih pogojev iz prvega in drugega odstavka 197. člena ZGO-1 priznava oziroma ugotavlja pravno posledico. S tem pomeni odločanje o izdaji potrdila po četrtem odstavku 197. člena ZUP meritorno odločanje o upravnopravnem razmerju, saj stranka s tem aktom kot ugotovitveno odločbo dobi pravico do uporabe objekta. To pravico sicer res daje zakon, vendar mora organ v posamezni in konkretni zadevi – enako kot v vseh postopkih za izdajo upravnega akta – preveriti dejansko stanje in pozitivni akt izdati le, če je to skladno s pravnim stanjem, ob tem pa upoštevati morebitno kolizijo javnega in zasebnih interesov. Pri tem ZGO-1 nedvoumno vzpostavlja pravne posledice tega potrdila, ki najmanj potrjuje obstoj pravno priznanega uporabnega dovoljenja, zato je tako potrdilo ne glede na zakonsko poimenovanje treba šteti najmanj za ugotovitveno upravno odločbo (prim. tudi stališča v: Polonca Kovač (ur), Upravno-procesne dileme o rabi ZUP 2, Uradni list RS, Ljubljana 2012, str. 102, o razlikovanju med potrdili in ugotovitvenimi odločbami pa Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 356 in 387).

Uporabno dovoljenje je mogoče izdati le za objekt, za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje (1. točka prvega odstavka 96. člena ZGO-1). Izdaja potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, torej smiselno pomeni tudi pravno presumpcijo obstoja gradbenega dovoljenja in s tem legalnost predmetnega objekta (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Izdaja potrdila iz četrtega odstavka iz 197. člena ZGO-1 torej pomeni, da je objekt, na katerega se potrdilo nanaša, treba šteti za legalen, in to brez gradbenega dovoljenja, ki bi bilo izdano v postopku, v katerem bi lahko osebe, v katerih pravne koristi posega gradnja oziroma obstoj predmetnega objekta, te pravne koristi lahko ustrezno zaščitile.

Izdaja potrdila iz četrtega odstavka 197. člena ZGO-1 torej lahko poseže v pravne koristi teh oseb, kar pomeni, da te osebe načeloma lahko izkažejo pravni interes za vstop v postopek za izdajo potrdila. Njihovo sodelovanje v tem postopku pa je očitno omejeno z obsegom pravno relevantnih dejstev, ki se v njem ugotavljajo: kdaj je bila stavba zgrajena, ali je bila z dnem uveljavitve ZGO-1 v uporabi, ali se ji namembnost po zakonsko določenem datumu ni bistveno spremenila in ali je zemljišče, na katerem je zgrajena, z dnem uveljavitve ZGO-1 na predpisani način evidentirano v zemljiškem katastru (1. točka prvega odstavka 197. člena ZGO-1). To pomeni, da morebiten vpliv predmetnega objekta na njihove nepremičnine sicer pomeni okoliščino, ki je pomembna za izkazovanje njihovega pravnega interesa za vstop v postopek, ne pa tudi okoliščine, ki bi jo lahko v tem postopku uveljavljale.

Vstopa v postopek za izdajo potrdila po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 zato ni mogoče izposlovati zgolj z navedbo morebitnih vplivov predmetnega objekta, temveč je treba navesti tudi katero od okoliščin, ki po prvem ali drugem odstavku tega člena lahko vpliva na odločitev v zadevi, kot npr. čas gradnje. V tem okviru je treba razumeti tudi stališče sodišča v sodbi I U 524/2010, ki jo navajata tako prvostopenjski upravni organ kot tožnika.

V obravnavani zadevi sta tožnika z navedbami, da so objekti, na katere se nanaša potrdilo, nelegalne gradnje, zgrajene po 31. decembru 1967, ki nezakonito posegajo v njuno nepremičnino, po presoji sodišča izkazala pravni interes za udeležbo v postopku za izdajo tega potrdila. Z izdajo potrdila – ki po povedanem pomeni ugotovitev legalnosti predmetnih objektov – jima je bilo namreč onemogočeno, da bi svoje pravne koristi zavarovala v drugih postopkih, ki bi se nanašali na legalnost oziroma legalizacijo teh objektov.

Toženka je po povedanem nepravilno uporabila materialni predpis (četrti odstavek 197. člena ZGO-1), zato je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je upravni organ pri izdaji novega akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Če sodišče tožbi ugodi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se jima priznajo stroški do višine 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Povračilo sodnih stroškov je zahtevala tudi prizadeta stranka, vendar pa njena pravica do takega povračila ne izhaja ne iz 25. člena ZUS-1, ki ureja povračilo stroškov v upravnem sporu, ne iz določb Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki s tem zakonom niso urejena. ZUS-1 namreč pravice prizadete stranke do povračila stroškov ne ureja, ZPP pa to pravico veže na uspeh v postopku (prvi odstavek 154. člena). Prizadeta stranka je sodišču predlagala zavrnitev tožbe, kar pomeni, da s svojim predlogom ni uspela.