Jedro

Institut predkupne pravice je namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. S tem je uresničen namen posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena URS.) Odločba o priznanju statusa kmeta je ugotovitvenega oziroma deklarativnega značaja. S tem soglaša tudi pravna teorija. Ugotovitvena (deklarativna) odločba namreč ugotavlja določeno pravno razmerje, pravico ali obveznost, ki že obstaja po zakonu samem. Kot taka (praviloma) učinkuje od nastanka pravno pomembnih dejstev (ex tunc). Njen retroaktivni učinek izhaja iz narave stvari; gre za ugotovitev pravnega razmerja, ki je nastalo pred njeno izdajo. Še drugače, posameznik je kmet, ima status kmeta, po samem zakonu; odločba vsebuje le ugotovitev o tem.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Uvodno o upravnem postopku**

1. Upravna enota Brežice (v nadaljevanju: Upravna enota ali tožena stranka) je zavrnila zahtevo tožeče stranke za odobritev pravnega posla pridobitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih A. A. Sklenila je, da sta B. B. in C. C. kot druga kmeta prednostna upravičenca za nakup teh zemljišč po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ1). Tožeča stranka ni izkazala svoje prednostne pravice, zato je Upravna enota njeno zahtevo za odobritev pravnega posla zavrnila, zahtevo B. B. in C. C. pa odobrila. Temu je pritrdilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije.

**Navedbe strank v upravnem sporu**

2. Z opisanimi odločitvami se tožeča stranka ni strinjala. Poudarila je, da tožena stranka ni pravilno uporabila materialnega prava. B. B. in C. C. v času, ko sta dala izjavo o sprejemu ponudbe, nista imela statusa kmeta. Slednjega je dosegel le B. B. in sicer po poteku roka za vložitev zahtev za odobritev pravnih poslov. V tistem postopku pa tožeča stranka ni sodelovala. Tako tožena stranka ne bi smela izvesti ustne obravnave in upoštevati prepozno dokazilo o statusu kmeta B. B. Iz zakona tudi ne izhaja, da ima ta odločba deklarativni značaj. Tožeča stranka je predlagala, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne Upravni enoti v ponovni postopek.

3. Tožena stranka je vztrajala, da odločba o priznanju statusa kmeta nima konstitutivnega učinka. Upravna enota je upoštevala vrednost kmetijske proizvodnje v letu 2020, to je preden je B. B. dal izjavo sprejemu objavljene ponudbe. Za odobritev nakupa kmetijskega zemljišča pa je zadoščalo, da eden od njiju izpolnjuje pogoje za predkupnega upravičenca.

4. Na tožbo so se odzvale tudi stranke z interesom. A. A. je pojasnil, da pri nakupu daje prednost tožeči stranki, B. B. in C. C. pa sta se strinjala z izpodbijano odločbo. Pojasnila sta, da sta ves čas postopka prodaje izpolnjevala pogoje za uveljavljanje predkupne pravice. B. B. je od 28. 11. 2000 nosilec kmetijskega gospodarstva in je v letu 2020 ustvaril 50.285,41 EUR dohodka iz kmetijske dejavnosti. Ker zakonca ustvarjata skupno premoženje, je dovolj, da ima status kmeta le eden od njiju.

**O sojenju po sodnici posameznici**

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-12). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je bistveno, ali so bili izpolnjeni pogoji za uveljavljanje predkupne pravice po 23. členu ZKZ. V tej luči gre za vprašanje uporabe materialnega prava. S tem se ne odpirajo pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 18. 8. 2022).

**O dokaznem postopku**

7. Sodišče je prebralo vse listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A4, C1 do C7 in upravni spis številka 330-200/2021).

8. Predlog, da zasliši zakonitega zastopnika tožeče stranke je zavrnilo. Z njegovim pričanjem je tožeča stranka želela podkrepiti svoje navedbe o najemni pogodbi, odkupu premičnin ter uporabi nepremičnin. Kot je že pojasnilo na glavni obravnavi, našteta dejstva niso pravno pomembna (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 287. člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP3). Uporaba nepremičnin in prodaja premičnin ne sodita med kriterije za uveljavljanje predkupne pravice; tožbenih trditev o najemni pogodbi pa sodišče ni zasledilo. Ker so te navedbe izostale, ni smelo izvajati dokazov v tej smeri.4 Sodišče ugotavlja dejstva, ki so bila (najprej) zatrjevana; z dokazi pa se prepriča o njihovi verjetnosti. Dokazi tako niso sredstvo, ki stranki omogoči, da izve, kakšne trditve naj postavi oziroma jih kar nadomesti.5 S tega vidika izpoved zakonitega zastopnika tožeče stranke ne bi pripomogla k rešitvi tega upravnega spora.

**K I. točki izreka**

9. Tožba ni utemeljena.

10. Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način določen z ZKZ, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ). Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

11. Pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: (1) solastnik, (2) kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, (3) zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, (4) drug kmet, (5) kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti in (6) Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo (prvi odstavek 23. člena ZKZ). Če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z ZKZ, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota (četrti odstavek 23. člena ZKZ).

12. Po ZKZ je kmet lastnik, zakupnik oziroma drugačen uporabnik kmetijskega zemljišča, ki to zemljišče obdeluje sam ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljen in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (prva alineja prvega odstavka 24. člena ZKZ). Pri tem se šteje, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če je starejši od 30 let in ima od 15. leta starosti dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti (drugi odstavek 111. člena ZKZ).

13. A. A. (lastnik) je 24. 12. 2020 dal ponudbo za prodajo petih kmetijskih zemljišč s stavbo za 162.000,00 EUR. Ta je bila objavljena na oglasni deski Upravne enote in enotnem državnem portalu E-uprave od 28. 12. 2020 do 27. 1. 2021. 14. Dne 25. 2. 201 sta tožeča stranka in A. A. sklenila prodajno pogodbo za vinogradniško turistično posest D. D. Ta je vključevala tako poslovno stanovanjski objekt, kakor kmetijska zemljišča (vinograde in pašnike). Istega dne je tožeča stranka zahtevala odobritev tega pravnega posla.

15. Na ponudbo lastnika pa sta se odzvala tudi B. B. in C. C. Dne 18. 1. 2021 sta oddala izjavo o sprejemu ponudbe in uveljavljala predkupno pravico kot drug kmet. O sprejemih ponudbe je Upravna enota obvestila vse udeležene.

16. Nato je 17. 3. 2021 izdala odločbo, s katero je B. B. štela za kmeta. Ugotovila je, da je nosilec kmetijskega gospodarstva od 28. 11. 2000 dalje ter da ima v rabi 14,6250 ha kmetijskih zemljišč. V letu 2020 je ustvaril 50.285,41 EUR dohodka iz kmetijske dejavnosti.

17. Po opravljeni ustni obravnavi dne 23. 3. 2021 je Upravna enota sklenila, da sta B. B. in C. C. predkupna upravičenca po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, medtem ko tožeča stranka ni imela predkupne pravice za nakup. Ni bila registrirana za kmetijske dejavnosti, niti ni imela položaj zakupnice po ZKZ. Upravna enota je zato odobrila pravni posel na osnovi izjave o sprejemu ponudbe B. B. in C. C.; nakup po prodajni pogodbi med tožečo stranko in lastnikom pa je zavrnila.

18. Tožbene navedbe je mogoče strniti v dva osrednja očitka. Prvi se nanaša na status kmeta. Tožeča stranka je vztrajala, da ga B. B. ni imel v času sprejema ponudbe. S tem v zvezi so bila dokazila prepozna in jih Upravna enota ne bi smela vzeti v obzir. Drugi očitek se nanaša na pravno naravo odločbe o priznanju pogojev za kmeta; tožeča stranka je oporekala stališču, da gre za ugotovitveno (deklarativno) odločbo.

19. Sodišče je v nadaljevanju pretehtalo oba ugovora; razlogi se namreč prepletajo. Na tem mestu je le na kratko opisalo zakonska izhodišča. Ob sprejemu ZKZ je zakonodajalec zapisal, da je cilj predkupne pravice smiselno zaokroževanje in povečevanje kmetij.6 Prednost pri nakupu kmetijskih zemljišč je dal tistim, ki so kmetje: gospodarsko in socialno odvisnim od kmetijskih zemljišč, ki zagotavljajo njihovo ohranjanje in izboljšavo, ohranitev poseljenosti, razvoj slovenskega podeželja in prehransko varnost prebivalstva.7 Institut predkupne pravice je tako namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije.8 S tem je uresničen namen posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave Republike Slovenije9).

20. Drži, da mora kupec izpolnjevati pogoje za uveljavljanje predkupne pravice po 23. členu ZKZ v času sprejema ponudbe. S tem vprašanjem so se sodišča že večkrat ubadala. Tako je Vrhovno sodišče Republike Slovenije naglasilo, da so lahko predkupni upravičenci le tiste osebe, za katere so podane predpostavke za priznanje predkupne pravice v roku za sprejem ponudbe.10

21. B. B. in C. C. sta v izjavi o sprejemu ponudbe zapisala, da uveljavljata predkupno pravico kot drug kmet. Dokaz za to trditev pa je bila poznejša odločba Upravne enote, številka 330-291/2021/3 z dne 17. 3. 2021. 22. Ni dvoma, da je bila omenjena odločba izdana po sprejemu ponudbe s strani B. B. in C. C. Ključno pa je, ali je bil B. B. kmet ob njenem sprejemu. Z drugimi besedami, relevantna je pravna narava te odločbe.

23. Naslovno sodišče je že večkrat razložilo, da je odločba o priznanju statusa kmeta ugotovitvenega oziroma deklarativnega značaja.11 S tem soglaša tudi pravna teorija.12 Ugotovitvena (deklarativna) odločba namreč ugotavlja določeno pravno razmerje, pravico ali obveznost, ki že obstaja po zakonu samem. Kot taka (praviloma) učinkuje od nastanka pravno pomembnih dejstev (ex tunc). Njen retroaktivni učinek izhaja iz narave stvari; gre za ugotovitev pravnega razmerja, ki je nastalo pred njeno izdajo. Še drugače, posameznik je kmet, ima status kmeta, po samem zakonu; odločba vsebuje le ugotovitev o tem. V pričujoči zadevi je Upravna enota preverila ali je B. B. izpolnil pogoje za status kmeta po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ za leto 2020. To je tudi smiselno in razumno, saj je to počela v mesecu marcu leta 2021, v prvi četrtini leta. Sicer pa tožeča stranka nikoli ni trdila, da zakonske predpostavke za kmeta pri B. B. niso bile podane ob sprejemu ponudbe; vztrajala je le, da je bila odločba o tem izdana kasneje. To pa po povedanem ni pravno odločilno dejstvo.

24. B. B. je svoj status kmeta utemeljil po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Dokazal je, da je uporabnik kmetijskih zemljišč, da jih obdeluje, da je za to ustrezno usposobljen (da je starejši od 30. let in ima od 15. leta dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji; drugi odstavek 111. člena ZKZ)13 in da iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (v letu 2020 50.285,41 EUR).

25. Tožeča stranka res ni sodelovala v postopku izdaje odločbe o statusa kmeta. Toda to ne pomeni, da ni smela oziroma ni imela možnosti ovreči dejstev, na katerih je slonela ta ugotovitev v postopku odobritve pravnega posla (šesti odstavek 24. člena ZKZ). To bi lahko storila na ustni obravnavi 23. 3. 2021. 26. Nenazadnje pa sodišče pripominja, da je dovolj, da ima eden od zakoncev status kmeta. Zakonca lahko podata ponudbo za nakup kmetijskega zemljišča skupaj in skupaj uveljavljata prednostno upravičenje po 23. členu ZKZ. Pozneje tudi skupaj skleneta prodajno pogodbo kot kupca in postaneta solastnika pridobljenih zemljišč. Z nakupom v času trajanja zakonske zveze namreč ustvarita skupno premoženje.14 Stranke pa so obstoj zakonske zveze med B. B. in C. C. priznale (prvi odstavek 214. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

27. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

28. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 59/1996 z dne 25. 10. 1996, 67/2002 z dne 26. 7. 2002, 36/2003 z dne 16. 4. 2003, 43/2011 z dne 3. 6. 2011, 58/2012 z dne 31. 7. 2012, 27/2016 z dne 11. 4. 2016, 79/2017 z dne 28. 12. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, U-I-26/97-8 z dne 13. 7. 2000, U-I-266/98-72 z dne 28. 2. 2002. 2 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009. 3 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017. 4 Primerjaj sodbe in sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, II Ips 80/2021 z dne 15. 9. 2021, 9. točka, II Ips 103/2018 z dne 8. 8. 2019, 11. točka in II Ips 159/2016 z dne 13. 10. 2016, 9. točka. 5 Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, II Ips 197/2013 z dne 6. 2. 2014, 12. in 13. točka; II Ips 815/2009 z dne 21. 3. 2013, 8. točka; III Ips 50/2003 z dne 13. 1. 2004 in nadaljnje. 6 Poročevalec Državnega zbora 34/1996 z dne 20. 9. 1996, stran 44; 18/2000 z dne 17. 3. 2000, stran 4; 8/2003 z dne 11. 2. 2003, strani 3 in 6. 7 Poročevalec Državnega zbora 8/2003 z dne 11. 2. 2003, stran 6. 8 Načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z občne seje 6. 4. 2012, sedmi odstavek. 9 Uradni listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013. 10 Sodba X Ips 97 /2016 z dne 24. 5. 2018, 17. točka. Vrhovno sodišče je nato zaključilo, da mora potencialni kupec pogoje za predkupno pravico izpolnjevati tudi v trenutku sklenitve pravnega posla in najpozneje do poteka roka za sprejem ponudbe (18. do 21. točka te obrazložitve). Primerjaj še sodbo X 737/2008 z dne 24. 11. 2010, 10. točka. 11 Primerjaj sodbe I U 1340/2016 z dne 11. 7. 2017, 10. točka in tam naštete sodne odločbe; I U 478/2017 z dne 19. 4. 2018, 12. točka; I U 639/2014 z dne 9. 12. 2014, osmi odstavek; I U 812/2015 z dne 5. 7. 2016, 11. točka; I U 650/2012 z dne 27. 8. 2013, 9. točka. 12 dr. Erik Kerševan in dr. Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 310. 13 Vse izhaja iz dejstva, da je registriran nosilec kmetijskega gospodarstva od 28. 11. 2000; je tudi registriran pridelovalec grozdja in vina. Zabeležena je dejanska raba 14,6250 ha kmetijskih zemljišč. 14 Tako sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 737/2008 z dne 24. 11. 2010, 10., 11. in 12. točka.