Jedro

Prostorski red kot podzakonski akt, ki v skladu z ZPNačrt določa pravila prostorskega načrtovanja tudi na lokalni ravni, daje pojmu gradbene meje (v nadaljevanju GM) vsebino, ki se izrecno nanaša na oblikovanje podobe naselja, kar smiselno izključuje vpliv te regulacijske črte na podzemske etaže objektov. Poleg tega jo uvršča med horizontalne regulacijske črte, torej črte, ki se praviloma uporabljajo za določevanje meja javnega prostora, do katerega se lahko načrtujejo in gradijo objekti, ne pa za določanje urbanističnih oblikovnih elementov zazidave (za kar uporablja vertikalne regulacijske črte, med katere uvršča tudi GMn). GM, kot jo opredeljuje Uredba o prostorskem redu, se torej očitno ne nanaša na podzemske etaže objekta, ki ne vplivajo ne na oblikovanje prostora, ne na razmejitev med javnim in zasebnim prostorom, in to kljub temu, da je v opredelitvi uporabljen izraz „objekt“, kar bi samo zase, izven opisanega konteksta, načeloma pomenilo objekt v celoti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 351-2340/2012-41 z dne 6. 11. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za rušitev obstoječega objekta in novogradnjo poslovno-stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. *79/2 k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da se načrtovani poseg nahaja na območju urejanja EUP TR-409, ki ga ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju OPN). OPN za navedeno območje urejanja določa podrobne prostorske izvedbene in urbanistične pogoje (v nadaljevanju PPIP), v okviru katerih za novogradnjo (nadomestno gradnjo) na zemljišču parc. št. *79/2 k.o. ... predpisuje, da je gradnja dopustna znotraj določene gradbene meje (v nadaljevanju GM) pod več nadaljnjimi pogoji, med katerimi je tudi prepoved odstopanja horizontalnega gabarita od GM. Prvostopenjski organ meni, da GM velja po vsej višini objekta, torej tudi za njegov podzemni del. Ker podzemni del nameravane gradnje presega GM, projektna dokumentacija ni pripravljena v skladu s prostorskim aktom, zaradi česar niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve pa med drugim izhaja, da se strinja s stališčem prvostopenjskega organa, da glede na opredelitev GM v 23. členu OPN noben del stavbe ne sme presegati te meje. To velja tudi za podzemni del objekta, PPIP, ki v obravnavani zadevi določajo uporabo GM, pa veljajo pred splošnimi pogoji, zato ni mogoče upoštevati splošne določbe 8. točke 24. člena OPN, ki določa, da mora biti odmik podzemnih etaž od meje sosednjih parcel najmanj 3 m, čemur je sicer zadoščeno. Sprememba OPN, ki je pričela veljati 31. 1. 2013, izrecno določa, da se postopki, ki so se začeli pred njeno uveljavitvijo, končajo po določbah prostorskih aktov, veljavnih v času vložitve popolne vloge. Popolna vloga v obravnavani zadevi je bila vložena 17. 12. 2012, zaradi česar se tožnik ne more sklicevati na navedeno spremembo.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da GM kot je opredeljena v OPN ne določa meje, ki je stavbe ne smejo presegati, temveč to ureja le za pritličja stavb. Za kletne prostore in nadstropja namreč OPN predvideva druge gradbene črte, in sicer gradbeno mejo v nadstropjih (GMn) in gradbeno mejo pod zemljo (GMz). Ni določbe, na podlage katere bi GM veljala tudi za nadstropja in podzemne prostore, če GMn in GMz nista posebej določeni. Upoštevati je treba tudi določbo osmega odstavka 24. člena OPN, ki določa odmik podzemnih etaž do meje sosednjih parcel, ki se uporablja, kadar GMz ni posebej določena. Zato tudi v primeru stališča, da GM velja po vsej višini objekta, to lahko velja le za nadzemni del objekta.

Tožnik se sklicuje tudi na Uredbo o prostorskem redu, ki regulacijske črte opredeljuje kot urbanistične elemente za reguliranje in oblikovanje podobe naselja ob upoštevanju ustvarjenih in naravnih danosti v prostoru naselja. Iz določbe prvega odstavka 23. člena OPN izhaja, da so GM, GMn in GMz regulacijske črte, torej je njihov temeljni namen urbanističen in je namenjen reguliranju in oblikovanju zunanje podobe naselja. Sklicuje se še na strokovna pravila urbanistične stroke, v katerih je GM pojem, ki „obravnava v splošni praksi predvsem obliko objekta v nadzemnem pritličnem delu v cilju, da se zagotovijo geometrijske lastnosti objekta...“. Meni, da iz takega pojmovanja izhaja tudi določba v PPIP TR-409, da horizontalni gabariti ne smejo odstopati od GM, kar lahko velja le za nadzemni del objekta.

Meni, da je ob „pravilni uporabi urbanistične stroke“ OPN mogoče razumeti tako, da se v 23. členu opredeljene gradbene črte delijo na podkategorije, ki poleg GM vsebujejo tudi GMn in GMz. OPN v grafičnem delu prikazuje samo GM, ne pa tudi GMz ali GMn, zato te ureditve ni mogoče razlagati tako, da je z GM določena tudi gradbena meja v podzemnem delu objekta, da torej GM predstavlja tudi GMz. Da bi bilo tako, bi moral OPN to posebej določati, česar ne stori. Pravilnost navedenih stališč potrjuje tudi sprememba OPN, ki je pričela veljati z 31. 1. 2013, in bi jo bilo treba v skladu z načelom varstva pravic strank upoštevati tudi v obravnavani zadevi.

Tožnik se sklicuje še na „urbanistično mnenje“ Ljubljanskega urbanističnega zavoda, po katerem je treba GM razlagati tako, da se nanaša zgolj na dele objekta nad terenom, ker je GMz opredeljena posebej, in zaradi opredelitve minimalnih odmikov v prvem in drugem odstavku 24. člena OPN. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, zadevo vrne toženki v ponovno odločanje in ji naloži povračilo stroškov upravnega spora v roku 8 dni, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Za odločitev v zadevi je bistveno vprašanje, ali oziroma na kakšen način se določbe OPN o GM na nanašajo tudi na kletne etaže objektov. OPN vsebino pojma GM opredeljuje v 23. členu, med regulacijskimi črtami, ki določajo urbanistične razmejitve ali razmejitve površin javnega in zasebnega interesa (prvi odstavek). Po tem členu je GM črta, ki je načrtovane stavbe ne smejo presegati, lahko pa se je dotikajo ali pa so od nje odmaknjene v notranjost parcele, namenjene gradnje (druga alinea točke b) prvega odstavka). Navedena določba na enak način opredeljuje tudi GMn, ki se nanaša na nadstropja nad pritličjem, in GMz, ki se nanaša na etaže pod pritličjem.

Ker se opredelitev GM nanaša na „objekt“, torej na objekt (kamor spadajo tudi stavbe) v celoti, se prvi pogled, ob upoštevanju zgolj jezikovne razlage, GM nanaša na vse etaže stavbe, torej tudi tiste pod zemljo. Videti je, da tako interpretacijo podpirata tudi posebni opredelitvi GMn in GMz, ki v tem kontekstu pomenita, da je normodajalec v primerih, ko je želel, da za etaže nad oziroma pod pritličjem velja drugačna regulacijska črta, to tudi posebej določil. Izključno na tako razumevanje navedenih določb PUP je izpodbijano odločbo oprla toženka.

Vendar pa se sodišče strinja s tožnikom, da je tudi pri najosnovnejši, torej jezikovni interpretaciji navedenih določb PUP, treba upoštevati vsebino, ki jo izrazu „gradbena meja“ daje ne le urbanistična stroka, temveč tudi veljavna pravna ureditev prostorskega načrtovanja. Ob upoštevanju te vsebine se namreč izkaže, da besedilo navedenih določb PUP ni tako jasno, kot meni toženka, temveč iz njega vsaj enako prepričljivo izhaja tudi pomen, za katerega se zavzema tožnik.

Po Zakonu o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) je država med drugim pristojna tudi za določanje izhodišč, usmeritev in pravil za načrtovanje prostorskih ureditev na vseh ravneh (2. točka prvega odstavka 11. člena). Za zagotavljanje poenotenja pravil prostorskega načrtovanja ter upoštevanja strokovnih dognanj na področju prostora in prostorskega načrtovanja izdaja pravila za urejanje prostora, ki tvorijo državni prostorski red (prvi odstavek 37. a člena), ki v skladu z državnim strateškim prostorskim aktom določa pravila za urejanja prostora na državni, regionalni in lokalni ravni, med drugim tudi splošna pravila prostorskega načrtovanja in pravila za načrtovanje in graditev objektov (drugi odstavek istega člena).

Uredba o prostorskem redu Slovenije v 11. točki 5. člena opredeljuje regulacijske črte kot urbanistične elemente za reguliranje in oblikovanje podobe naselja, ob upoštevanju ustvarjenih in naravnih danosti v prostoru naselja. Med te črte spada tudi gradbena meja, ki je uvrščena med horizontalne regulacijske črte. Te se praviloma uporabljajo za določevanje meja javnega prostora, do katerega se lahko načrtujejo in gradijo objekti (prvi odstavek 89. člena), za razliko od vertikalnih regulacijskih črt, med katere spada gradbena meja v nadstropjih, in ki se uporabljajo za določanje urbanističnih oblikovnih elementov zazidave (drugi odstavek istega člena). Tudi v nadaljevanju prostorski red za razliko od OPN opredeljuje zgolj GM in GMn, ne pa tudi GMz (četrti in peti odstavek istega člena).

Prostorski red torej kot podzakonski akt, ki v skladu z ZPNačrt določa pravila prostorskega načrtovanja tudi na lokalni ravni, daje pojmu GM vsebino, ki se izrecno nanaša na oblikovanje podobe naselja, kar smiselno izključuje vpliv te regulacijske črte na podzemske etaže objektov. Poleg tega jo uvršča med horizontalne regulacijske črte, torej črte, ki se praviloma uporabljajo za določevanje meja javnega prostora, do katerega se lahko načrtujejo in gradijo objekti, ne pa za določanje urbanističnih oblikovnih elementov zazidave (za kar uporablja vertikalne regulacijske črte, med katere uvršča tudi GMn). GM, kot jo opredeljuje Uredba o prostorskem redu, se torej očitno ne nanaša na podzemske etaže objekta, ki ne vplivajo ne na oblikovanje prostora, ne na razmejitev med javnim in zasebnim prostorom, in to kljub temu, da je v opredelitvi uporabljen izraz „objekt“, kar bi samo zase, izven opisanega konteksta, načeloma pomenilo objekt v celoti.

Opredelitev pojma GM v drugi alineji točke b) prvega odstavka 23. člena OPN je po vsebini praktično enaka zgoraj opisani opredelitvi tega pojma iz četrtega odstavka 89. člena Uredbe o prostorskem redu, predvsem pa OPN temu pojmu ne daje nobene dodatne vsebine, iz katere bi bilo mogoče sklepati, da ne gre zgolj za horizontalno regulacijsko črto, namenjeno določitvi meje javnih površin (kar nenazadnje izhaja tudi iz prvega odstavka 23. člena OPN), in s tem oblikovanju prostora, kar smiselno pomeni, da se ne nanaša na podzemske etaže objektov. Sodišče se že iz teh razlogov strinja s stališčem tožnika, da normodajalec zgolj z določitvijo GM ni določil regulacijske črte, ki bi se nanašala tudi na podzemske etaže objekta, temveč bi moral, če bi to želel, to storiti izrecno z določitvijo GMz.

Tudi po novejši, jasnejši in določnejši ureditvi, ki izhaja iz Odloka o spremembi OPN, ki je pričel veljati 31. 1. 2013, je vpliv GM na podzemske etaže praviloma izključen (dvanajsti odstavek 24. člena). Sodišče se sicer strinja s toženko, da glede na prehodno določbo iz 69. člena te spremembe ni mogoče neposredno uporabiti pri odločanju v obravnavani zadevi, vendar pa sprememba ob pretežno nespremenjeni vsebini obsežne in kompleksne prostorske ureditve, ki jo določa OPN, spreminja in predvsem dopolnjuje opredelitve pojmov, pomembne za odločitev v tej zadevi. Zato jo je po mnenju sodišča mogoče uporabiti kot interpretacijski pripomoček, na podlagi katerega je mogoče sklepati, da je bil namen normodajalca že po prejšnji ureditvi enak.

Toženka je po povedanem nepravilno uporabila OPN kot materialni predpis, zato je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je upravni organ pri izdaji novega akta vezan na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Če sodišče tožbi ugodi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 20 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Rok za izpolnitev obveznosti povračila stroškov postopka je 15 dni (drugi odstavek 313. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).