15. 11. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družbe Vzajemna, d. v. z., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Kirm Perpar, o. p., d. o. o., Ljubljana, ter gospodarskih družb Generali zavarovalnica, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Jadek & Pensa, o. p., d. o. o., Ljubljana, in Triglav, zdravstvena zavarovalnica, d. d., Koper, ki jo zastopa Marko Rogl, odvetnik iz Ljubljane, na seji 15. novembra 2023

sklenilo:

1.Pobuda družbe Vzajemna, d. v z., Ljubljana, za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 44/23) in štiriindvajsete alineje 2. člena Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen (Uradni list RS, št. 80/00, 17/04 in 43/23), ter za oceno ustavnosti Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

2.Pobuda družbe Generali zavarovalnica, d. d., Ljubljana, za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 8. člena Zakona o kontroli cen se zavrže.

3.Pobuda družbe Triglav, zdravstvena zavarovalnica, d. d., Koper, za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter za oceno ustavnosti tretjega odstavka 14. člena Zakona o kontroli cen se zavrže.

4.Družba Generali zavarovalnica, d. d., Ljubljana, sama nosi svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnice[1] vlagajo vsaka svojo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti oziroma za oceno ustavnosti v izreku tega sklepa navedenih pravnih aktov, to je Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC), Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Uredba o ceni premije) in Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen (v nadaljevanju Uredba o listi). Pobude vlagajo zaradi domnevnega neskladja ZKC z vrsto določb Ustave in zaradi domnevnega neskladja obeh uredb z vrsto določb Ustave, ZKC, Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 102/20 in 48/23 – ZZavar-1), Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU), Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (prenovitev) (UL L 335, 17. 12. 2009 in nasl.) ter Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

Pobudnice, ki navajajo, da se ukvarjajo z dejavnostjo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju DZZ), so po lastnih navedbah v letu 2023 sprejele sklepe, da se premija DZZ zviša.[2] Trdijo, da jim je uveljavitev te uskladitve preprečil izpodbijani ukrep kontrole cen iz Uredbe o ceni premije, ki naj bi tako neposredno posegal v njihove pravice oziroma pravni položaj.

Ustavno sodišče je poslalo pobude v odgovor Državnemu zboru in Vladi. Vlada je poslala Ustavnemu sodišču: (a) eno vlogo, s katero je podala svoje stališče glede pobude prve pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti vseh treh izpodbijanih pravnih aktov, (b) odgovor na pobudo druge pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije in mnenje glede pobude druge pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC ter (c) odgovor na pobudo tretje pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije. Ustavno sodišče je navedene vloge vročilo pobudnicam, in sicer vsaki tisto vlogo Vlade, ki se nanaša na njeno pobudo. Na stališča Vlade sta se odzvali prva in druga pobudnica. Državni zbor je odgovoril na pobudi prve in druge pobudnice za začetek postopka za oceno ustavnosti ZKC oziroma 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC. Ustavno sodišče je ustrezna odgovora vročilo prvi in drugi pobudnici, ki sta se nanju odzvali.

B. – I.

Zavrženje pobude glede Uredbe o ceni premije

4.Vlada je Uredbo o ceni premije sprejela na podlagi 8. člena,[3] 1. točke 9. člena[4] in 14. člena[5] ZKC v zvezi z 2. členom Uredbe o listi.[6] V svojih odzivih na pobude Vlada podrobneje pojasnjuje, da je Uredbo o ceni premije sprejela na podlagi 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC, ki določa, da lahko Vlada z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen tudi tedaj, ko gre za dejavnosti, v katerih ima posamezno podjetje ali enota, ki samostojno opravlja dejavnost, ali nekaj podjetij monopolni ali obvladujoč položaj, pa so te dejavnosti nujne za zadovoljevanje potreb ljudi in organizacij.

5.Uredba o ceni premije je bila uveljavljena 15. 4. 2023. V njenem 1. členu je navedeno, da določa najvišjo dovoljeno ceno mesečne premije DZZ in da velja za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo DZZ v skladu z 61. in 62.b členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 159/21, 15/22 in 43/22 – ZZVZZ). Člen 2 Uredbe o ceni premije določa, da najvišja dovoljena mesečna premija DZZ znaša 35,67 EUR. S 3. členom Uredbe o ceni premije je Vlada zavarovalnicam prepovedala, da bi zaradi ukrepa iz te uredbe prenehale izvajati DZZ oziroma odklanjale sprejeme v DZZ in sklepanje pogodb o DZZ z novimi zavarovanci (pri čemer pa zavarovanci ne izgubijo pravice do menjave zavarovalnice). Končna določba 4. člena Uredbe o ceni premije se glasi: "Ta uredba začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in velja do 31. decembra 2023".

6.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

7.Uredba o ceni premije v času odločanja Ustavnega sodišča še velja. Kot že navedeno v 5. točki obrazložitve tega sklepa, Uredba o ceni premije zamejuje svobodo pobudnic za določanje mesečne premije DZZ navzgor (z nominalnim zneskom določa najvišjo dovoljeno mesečno premijo). Poleg tega pobudnicam prepoveduje opustitev dejavnosti DZZ in odklanjanje sprejema novih zavarovancev. Uredba o ceni premije ne določa finančnega nadomestila pobudnicam kot odmeno zaradi prepovedi prenehanja izvajanja DZZ (možnost v takem primeru določiti "primerno nadomestilo podjetjem, ki bi jim ta ukrep povzročil občutno škodo", je urejena v tretjem odstavku 14. člena ZKC).

8.Za oceno obstoja pravnega interesa pobudnic za vložitev pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije je odločilno, ali ta uredba neposredno učinkuje na njihov pravni položaj. V sklepu št. U-I-47/23 z dne 17. 4. 2023 je Ustavno sodišče pojasnilo, da ni nujno odločilno, da na podlagi nekega predpisa ni treba izdati še nadaljnjega izvedbenega predpisa ali posamičnega akta.[7] V navedenem sklepu je Ustavno sodišče zavrglo pobudo zoper še veljavno uredbo, ki je urejala oblikovanje cen določenih naftnih derivatov (in je bila sprejeta na podlagi ZKC), zaradi odsotnosti neposrednega učinkovanja uredbe zoper pobudnico. Ustavno sodišče je poudarilo, da lahko pobudnica zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih določb, ki omejujejo trgovsko maržo. Pri tem je ugotovilo, da tak postopek pobudnice ne bi izpostavil nesprejemljivemu tveganju, zlasti tveganju nastanka insolventnosti zaradi učinkovanja ukrepa kontrole cen.[8]

9.Tudi v obravnavanem primeru velja, da Ustavno sodišče od naslovnikov pravnih norm pričakuje, da poskusijo odpraviti domnevne kršitve človekovih pravic, ki temeljijo na predpisu, ki naj bi bil v neskladju z Ustavo, že pred pristojnimi sodišči.[9] Pobudnice, ki izvajajo DZZ, lahko zoper državo sprožijo odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila zaradi prepovedi prenehanja izvajanja DZZ, v teh postopkih pa lahko pobudnice izčrpajo svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Uredbe o ceni premije.[10] Če z zahtevki zoper državo ne bodo uspele, bodo imele neposredni pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije, ki sicer na pobudnice ne učinkuje neposredno.

10.Tudi v tem primeru Ustavno sodišče ni ugotovilo, da bi napotovanje na izčrpanje dosegljivih pravnih sredstev pobudnice izpostavljalo nesprejemljivemu tveganju. Ne gre za primer, ko bi pobudnice izdajo posamičnega akta lahko dosegle le tako, da bi izpolnile znake prekrška, in bi bilo zato treba šteti, da je pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa podan.[11] Prva pobudnica opozarja na morebiten potek roka iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Vendar navedeni rok velja le za podzakonske predpise in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, ki učinkujejo neposredno. Pobudnice z navedbami v pobudah in priloženimi dokazili tudi niso izkazale za verjetno, da jim prav zaradi sporne "kapice" na mesečno premijo DZZ[12] grozi insolventnost in s tem začetek postopkov, ki bi imeli za posledico prenehanje obstoja pobudnic kot pravnih oseb.[13]

11.Ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, in sicer hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (to stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Pobudnice niso tako ravnale, zato je Ustavno sodišče zavrglo njihove pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije (1. do 3. točka izreka).

B. – II.

Zavrženje pobude glede štiriindvajsete alineje 2. člena Uredbe o listi in glede ZKC

12.Prva pobudnica izpodbija ZKC zaradi domnevne protiustavne pravne praznine (ker naj ne bi vseboval nobenih procesnih varovalk pred sprejetjem ukrepa kontrole cen in ustreznega sodnega varstva). Druga pobudnica izpodbija 2. točko prvega odstavka 8. člena ZKC, na katero se je Vlada pri sprejemanju Uredbe o ceni premije oprla kot na pravno podlago. Tretja pobudnica izpodbija tretji odstavek 14. člena ZKC, ki določa, da lahko Vlada, ko naloži podjetjem, da zaradi ukrepa ne smejo prenehati prodajati blaga, na katerega se ukrep nanaša, določi tudi primerno nadomestilo podjetjem, ki bi jim ta ukrep povzročil občutno škodo (tretja pobudnica meni, da ni v skladu z Ustavo, ker navedena določba določa le možnost države določiti gospodarskemu subjektu nadomestilo za škodo, ker niso opredeljeni kriteriji za tako nadomestilo in ker se nadomestilo določa le za občutno škodo). V Uredbi o ceni premije nadomestilo zavarovalnicam ni določeno. Prva pobudnica izpodbija tudi štiriindvajseto alinejo 2. člena Uredbe o listi, ki zgolj uvršča storitev DZZ med storitve, za katere je mogoče določiti ukrep kontrole cen iz razlogov, navedenih v 1. in 2. točki prvega odstavka 8. člena ZKC.

13.ZKC in Uredba o listi sta predpisa. Izpodbijane določbe ZKC in Uredbe o listi posegajo v pravni položaj pobudnic, ki jih izpodbijajo.[14] Pobudnice so zavarovalnice, ki se ukvarjajo z dejavnostjo DZZ in ki zaradi Uredbe o ceni premije (ki je bila sprejeta na podlagi ZKC in Uredbe o listi) ne smejo zvišati mesečne premije.

14.ZKC in štiriindvajseta alineja 2. člena Uredbe o listi ne učinkujeta neposredno, saj mora Vlada za njuno učinkovanje sprejeti še posebno uredbo, s katero dejansko uveljavi ukrep kontrole cen. Vlada je tako uredbo sprejela (tj. Uredba o ceni premije). Vendar za priznanje pravnega interesa pobudnicam v konkretnem primeru to ne zadošča. Ustavno sodišče pobudnicam namreč ni priznalo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o ceni premije, pač pa jih je napotilo na sprožitev ustreznih postopkov, v katerem bodo dosegle izdajo posamičnega akta, ki temelji na tej uredbi, ki ga bodo lahko izpodbijale z ustavno pritožbo, skupaj s katero bo vložena tudi ustrezna pobuda. Ko bodo pobudnice zadostile merilom za priznanje pravnega interesa za vložitev pobude zoper Uredbo o ceni premije, bodo imele pravni interes tudi za vložitev pobude zoper ZKC in štiriindvajseto alinejo 2. člena Uredbe o listi.

15.Ker pobudnice niso izpolnile zahtev, podrobneje obrazloženih v sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82) in št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2), torej niso vložile pobud po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izvedbenega predpisa (tj. Uredbe o ceni premije), hkrati z ustavnimi pritožbami, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS, je Ustavno sodišče zavrglo tudi pobude pobudnic za začetek postopka za oceno ustavnosti ZKC oziroma za oceno ustavnosti in zakonitosti štiriindvajsete alineje 2. člena Uredbe o listi (1. do 3. točka izreka).

16.Glede na končno odločitev o pobudi Ustavnemu sodišču ni bilo treba odločiti o predlogih pobudnic za zadržanje izvrševanja Uredbe o ceni premije in štiriindvajsete alineje 2. člena Uredbe o listi.

17.V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, kot izhaja iz 4. točke izreka.

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnica dr. Neža Kogovšek Šalamon je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Ustavno sodišče je 1., 2. in 3. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Knez in Svetlič. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje. Ustavno sodišče je 4. točko izreka sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]V tem sklepu se družba Vzajemna, d. v. z., Ljubljana, označuje tudi kot "prva pobudnica", družba Generali zavarovalnica, d. d, Ljubljana, tudi kot "druga pobudnica", in družba Triglav, zdravstvena zavarovalnica, d. d., Koper, tudi kot "tretja pobudnica" (ali vse tri pobudnice skupaj kot "pobudnice").

[2]Pri prvi pobudnici na 44,78 EUR mesečno od 1. 7. 2023 dalje; pri drugi pobudnici na 44,89 EUR od 1. 5. 2023 dalje; pri tretji pobudnici na 45,52 EUR od 1. 6. 2023 dalje.

[3]Člen 8 ZKC določa, v katerih primerih lahko Vlada z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen in koliko časa lahko ukrepi trajajo ter v katerih primerih se lahko obnovijo. Opredeljuje tudi, kaj mora Vlada upoštevati pri določanju z uredbo liste blaga, za katero se smejo uporabiti ukrepi kontrole cen.

[4]Ta točka ZKC opredeljuje kot ukrep kontrole cen določitev najvišje cene, pri čemer podjetja ne smejo prodajati blago nad to ceno, lahko pa jo prodajajo pod njo.

[5]Člen 14 ZKC nalaga podjetjem obveznost, da ob uvedbi ukrepa kontrole cen ali kadarkoli v času, ko ukrep traja, ne smejo prenehati prodajati blaga, na katerega se ukrep nanaša.

[6]Uredba o listi je bila sprejeta na podlagi četrtega odstavka 8. člena ZKC, ki določa, da Vlada z uredbo določi listo blaga, za katero se smejo uporabiti ukrepi kontrole cen zaradi razlogov iz 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena ZKC. Člen 2 Uredbe o listi opredeljuje vrste blaga in storitev, za katere se smejo uporabiti ukrepi kontrole cen iz navedenih zakonskih razlogov. V štiriindvajseti alineji 2. člena Uredbe o listi je kot taka storitev določena tudi storitev DZZ.

[7]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-47/23, 10. točka obrazložitve.

[8]Prav tam, 12. točka obrazložitve.

[9]Prav tam, 11. točka obrazložitve. To seveda velja, ko ne gre za spodbujanje pobudnikov k temu, da izzovejo uvedbo sodnih postopkov, ki bi jih tako ali drugače izpostavili nesprejemljivemu pravnemu tveganju.

[10]Pa tudi očitke o protiustavnosti ZKC, kolikor (kot izhaja iz pobud) se nekateri njihovi očitki o protiustavnosti Uredbe o ceni premije navezujejo na očitke o protiustavnosti ZKC.

[11]Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-83/21, U-I-84/21, U-I-86/21 z dne 9. 5. 2022, 13. točka obrazložitve.

[12]Ni nepomembno, da bo zadevni ukrep trajal le še kratek čas. Uredba o ceni premije bo veljala le do 31. 12. 2023. S 1. 1. 2024 pa se po sili zakona v Republiki Sloveniji preneha izvajati dejavnost DZZ (glej Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Uradni list RS, št. 78/23 – ZZVZZ-T).

[13]Tretja pobudnica je izkazala obstoj določenih postopkov pred pristojnim regulatorjem (Agencija za zavarovalni nadzor – v nadaljevanju AZN) v zvezi s poslabšanjem finančnega stanja, pri čemer gre za postopka, ki ju je sprožila sama. Iz prilog njene pobude izhaja, da je AZN 27. 6. 2023 odobrila kratkoročni realni finančni načrt tretje pobudnice za odpravo neskladja med primernimi osnovnimi lastnimi viri sredstev in zahtevanim minimalnim kapitalom (tretja pobudnica je med drugim zagotovila izjavo edine družbenice o zavezi k dokapitalizaciji z namenom zagotovitve zahtevanega minimalnega kapitala). Iz prilog pobude tretje pobudnice izhaja tudi, da je vložila zahtevo za odobritev t. i. dolgoročnega sanacijskega načrta (za zagotovitev zahtevanega solventnostnega kapitala), ki je priložila izjavo edine družbenice o zavezi k nadaljnji (večji) dokapitalizaciji. Tretja pobudnica ni obvestila Ustavnega sodišča o morebitnem negativnem izidu postopka pred AZN glede te zahteve.

[14]To smiselno velja tudi za pobudnici (prva in deloma tretja pobudnica), ki dejansko "izpodbijata pravno praznino" v ZKC oziroma v posameznih njegovih določbah. Zoper pobudnici je bil namreč uveljavljen izvedbeni predpis (Uredba o ceni premije), ki posega v njuno podjetniško svobodo, na podlagi zakona, ki ne vsebuje varovalk in omilitvenih določb za katere pobudnici trdita, da jih Ustava zahteva.

23. 11. 2023

ODKLONILNO LOČENO MNENJE SODNIKA DR. RAJKA KNEZA K SKLEPU ŠT. U-I-108/23, U-I-110/23, U-I-146/23 Z DNE 15. 11. 2023

1.Nisem se strinjal z odločitvijo, da se pobude treh zavarovalnic (Vzajemne, d. v. z., Generali zavarovalnice, d. d., in Triglav zdravstvene zavarovalnice, d. d.) za začetek postopka za oceno ustavnosti treh predpisov oziroma njihovih določb, predvsem pa Uredbe o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (DZZ), zavržejo iz razloga, ker ne dokazujejo obstoja pravnega interesa in da se od njih pričakuje, da poskusijo odpraviti domnevne kršitve ustavnih pravic pred pristojnimi sodišči tako, da sprožijo odškodninski spor ali postopek za plačilo nadomestila zaradi prepovedi prenehanja izvajanja DZZ. Le če zavarovalnice z zahtevki zoper državo ne bodo uspele, bi izkazovale neposredni pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišje cene premije DZZ.

2.Ustavno sodišče se v sklepu sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-47/23, kjer smo pred pol leta odločili o zavrženju pobude glede Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov. Odločili smo, da je treba pred tem izčrpati sodno varstvo v odškodninskem sporu. Možnost odškodnine torej prepreči neposredno učinkovanje nekega pravila podzakonskega akta. Menim, da to sledenje v tem primeru ni ustrezno. Namreč, ZKC res omogoča (pod določenimi strogimi pogoji) nadzor in omejitev cen določenih izdelkov ali storitev na trgu (pri tem je treba nujno uporabiti ali neposredno ali pa posredno s sistemom skladne razlage tudi (predvsem primarno) pravo Evropske unije (EU), ker je Slovenija del notranjega trga). ZKC pri tem tudi omogoča odmeno tistim, ki jih je ukrep prizadel, če morajo po ukazu Vlade blago in storitve prodajati še naprej. Torej, drugače kot pri drugih ukrepih oblasti je pri ZKC – v omenjenem primeru – zakonodajalec že vnaprej predvidel možnost nadomestila. Sicer pa bi odškodnina bila mogoča le, če ukrep nadzora cene ni skladen z ZKC in pravom EU (pod pogoji, ki jih je za odškodninsko odgovornost države, ki temelji na 26. členu Ustave izoblikovala (ustavno)sodna presoja). Ker po naravi stvari restitution in integrum ni mogoča (kar se je npr. zaradi ukrepa nadzora cen prodalo po nižji ceni, je passé), je z učinkom za nazaj mogoče le še sekundarno varstvo, odškodnina. Vendar ta ni samoumevna. Drugače je kadar Vlada skladno s tretjim odstavkom 14. člena ZKC ne določi primernega nadomestila (ne odškodnine) ob omejitvi ukrepa.

3.Obravnavani primer težko uvrstim v ratione materiae ZKC. Smisel možnosti kontrole (omejitve) cen je reakcija v različnih tržnih deviacijah, neobičajnih okoliščinah (razlogi, ki omogočajo ukrepe nadzora cen in jih določa 8. člen ZKC, naštevajo: posledice elementarnih in drugih množičnih nesreč, obveznosti iz mednarodnih pogodb, prodaja iz blagovnih rezerv, hude motnje pri gibanju cen, nujni ukrepi državne gospodarske politike, itd). Iz tega izhaja izjemnost oblastnega poseganja na trg. Praviloma država z nadzorom in omejevanjem cen ne bo posegala na trg. Tudi pravo EU vidi to možnost le pod izjemnimi pogoji. Izjemnost je tisti prevladujoči element, ki zahteva zato resne in utemeljene pogoje oblasti, če se za ukrep odloči. Presojani primer pa je poseben z več vidikov in v opisane ozke namene ZKC ne sodi. Predvsem je poseben zato, ker ne gre za klasičen ukrep nadzora cen oziroma njihovo omejitev, ampak je del širše slike; to je napovedane ukinitve DZZ in ukrepa nove dajatve – obvezni zdravstveni prispevek (OZP), ki DZZ nadomesti (in nato tudi za zdaj še morebitne "posledice" ukinitve družbe Vzajemne). To so trije koraki, predvsem drugi korak, ki je že realnost (v potencialno bodočega tretjega se ne smem spuščati), kajti zakonodajalec ga je napovedal v zakonu, je pomemben.

4.Te okoliščine namreč omejitev cene DZZ postavijo v drugačno luč. Je to sploh še "tržni" ukrep oblasti ali je začetek (dolgo pričakovanega) projekta ukinitve DZZ? Ali (ne)gre za de similibus idem est iudicandum? Zanimajo me razlogi za takšen ukrep. Vlada v odgovoru na pobude izpostavlja predvsem, da bodo ob zvišanju za več kot 30 % zavarovanci opuščali DZZ, da gre za oligopolne razmere na trgu (skoraj identična višina premij treh zavarovalnic) in da so napovedani dvigi že znaki kartelnega dogovarjanja. Meni tudi, da je omejitev sorazmerna. Predvidevanja o ravnanju zavarovancev so utemeljena z odstotki. Nominalna predstavitev ne daje tako drastične slike (dvig za 37,6 odstotkov ali dvig za 10 EUR; velika razlika, kako se prikaže). V katero točko 8. člena ZKC Vlada uvrsti izpodbijano uredbo, ne zapiše. V 8. členu ZKC je osem možnosti in ogrožanje redne preskrbe, kamor odgovor Vlade uvršča strah pred posledicami dviga cen, je povezan z elementarnimi in drugimi nesrečami. Za kršitev konkurenčnega prava (kartelni dogovori) pa imajo oblasti na voljo postopke konkurenčnega prava in visoko zagroženo kazen 10 % letnega prometa (ki lahko polni proračun). Zakaj je ukinitev DZZ povezana s pred tem omejenimi cenami premij, nam sicer drugače pojasnjujejo mediji oziroma se pri tem sklicujejo na poslanko Mojco Šetinc Pašek. To je sklicevanje na intervju z omenjeno v Dnevniku 4. 11. 2023 in kot kasneje povzame Delo 22. 11. 2023: "Konec lanskega leta je javnomnenjska podpora gibanju svoboda presegla 34 %, nato je začela padati in aprila pristala pri 23 odstotkih. Izključena poslanka Mojca Šetinc Pašek je […] dejala, da se je ob napovedi zvišanja premij zavarovalnic za dopolnilno zdravstveno zavarovanje takrat nekdo čez noč spomnil, da bi javnomnenjsko podporo stranki lahko rešili s poslanskim zakonom, ki predvideva ukinitev tega zavarovanja. Soočeni smo bili s tem, da bo vložen zakon, poslanci pa smo morali prispevati bianco podpise. Zakon je bil v parlamentarno proceduro vložen pozno popoldne. Zvečer sem prosila strokovnega sodelavca, ki se je ukvarjal s tem zakonom, naj nam ga pošlje, da si ga preberemo in vidimo, kaj smo sploh predlagali." Ta citat, ob katerem lahko od začudenja usta ostanejo odprta, seveda, nima takšne teže kot (ustavnopravni) razlogi, ki bi jih našel zapisane v pripravljalnem gradivu za kakšen zakon. Gre za podzakonski predpis Vlade, kjer ta demokratični in transparentni element umanjka. Razloge je Vlada pojasnila v odgovoru na pobude (zgoraj) in kot sodnika me zanimajo (ustavno)pravni razlogi za sprejetje izpodbijanega akta, saj to vpliva na razumevanje in uporabo ZKC (namen kontrole cen je osrednji element, ki lahko opraviči nadzor). V obravnavanem primeru, ko je nesporno, da bo DZZ ukinjeno, je vprašanje, zakaj je treba pred tem omejiti tudi višino premije, osrednje za razumevanje. Kolikor pa zgoraj citirane informacije držijo, se namreč slika le sestavi. Se k tej sliki v nadaljevanju mnenja še vrnem.

5.Pravno upoštevna dejstva torej so, da bo DZZ po tem, ko bo za pol leta višina premije tega zavarovanja omejena, ukinjeno. Ne dopusti se dvig premij DZZ, ki so ga izračunali zavarovalniški aktuarji. DZZ se torej ne ukine kar tako; pred tem se torej omeji zavarovalna premija na raven novega prispevka OZP. Na trg se še torej zadnjič poseže, preden zakonodajalec "vzame stvari v svoje roke" in DZZ postane OZP. Ali z uvajanjem OZP še vzdržijo napovedi Vlade o odstopanjih od zavarovalnih pogodb? Do te mere, da je treba poseči (ne vemo po kateri točki) 8. člena ZKC?

6.Višina premije je bila sporna oziroma sporno je bilo njeno povišanje. Ali te težave pri OZP ni? Ne opredeljujem se do ustrezne višina OZP, kajti ta ni nujno odvisna od višine zavarovalne premije ukinjenega DZZ, je pa lahko v veliko pomoč, saj so zavarovalniški aktuarji (enako tudi pri ZZZS) že opravili nalogo in povedali, kaj je finančno vzdržno. Bolj od trenutno določene višine OZP in odnosa te do višine omejene cene premije DZZ je, da lahko pristojni oblastni organi določijo možnost črpanja iz proračuna v primeru, da OZP ne bo zadosten. In to se je napovedalo tudi že ob sami omejitvi zavarovalne premije. Kako le ne, saj se izgube merijo v stotinah milijonov. Oblastem torej ni treba slediti zavarovalniškim ugotovitvam o potrebi po zvišanju cen, če bo za varstvo (torej: za izgubo) uporabljen proračunski vir. Ali z drugimi besedami: podražitvam premij DZZ rdeča luč, dodatnemu črpanju iz proračuna zelena luč. Ali bi ne bilo prav enako, če bi res (za 6 mesecev, tj. do 1. 1. 2024) bilo manj vplačanih premij DZZ in bi proračun moral kriti stroške javnih zdravstvenih ustanov (kot vedno)? Slika, h kateri sem obljubil, da se vrnem, se torej sestavi, tudi če se sploh ne bi ozirali na medije.

7.Vsled vseh teh okoliščin to zadevo presojam drugače od zadeve št. U-I-47/23. Tem okoliščinam nasprotni argument, da bodo zavarovalnice tako lahko prej prišle do odškodnine, pa menim, ni na mestu. Najprej, ne vemo, ali bodo sodišča, če bo odškodninski spor sprožen, presodila, da so pogoji za odškodninsko odgovornost sploh izpolnjeni. Predvsem pa me zmoti naslednje: pri DZZ so stroški individualizirani in ta strošek imamo sklenitelji zavarovalne pogodbe. Odškodnina, ki se bo morebiti plačala, pa bo iz proračuna. To je tako imenovani "socializirani" strošek; to pomeni, da je strošek celotne družbe. To je sicer, glede na to, da gre za plačila izvajanja storitev javnega zdravstvenega sistema, v cilju ukinitve DZZ in tega ne polemiziram na prvem mestu. Bolj pomembno je dejstvo, da bomo v primeru, da bi odškodnina bila dosojena in plačana, plačali večkrat – najprej DZZ v omejeni višini, potrebna doplačila izvajalcem zdravstvenih storitev se bodo ob tem doplačevala iz proračuna (torej individualizirani in socializirani strošek) in nato še (morebitno) odškodnino za nazaj, ki pa ne bo uporabljena za zdravstvene storitve, ampak bo šla (in ostala) izključno zavarovalnicam. Izide se torej tako, da bomo, na koncu hkrati zavarovanci in davkoplačevalci plačevali za zdravstvene storitve in davkoplačevalci še za (morebitno) odškodnino, ki pa ne bo uporabljena za zdravstvene storitve (ne bo te možnosti, kajti DZZ bo ukinjena), in proračun bo tisti, ki bo plačal razliko, kasneje pa OZP. Tudi to je drugače kot pri citiranem vzročnem primeru.

8.Torej, ker, upoštevajoč vse okoliščine, ne gre za klasičen ukrep kontrole oziroma omejevanja cene, bolj predkorak ukinitve DZZ (in – ločena "vroča tema" morda celo zavarovalnice Vzajemna, d. v. z.), nisem sledil nosilnemu stališču odločitve in primerjavi z odločitvijo pretekle ustavnosodne presoje, ki je bila sprejeta v drugačnih okoliščinah.

dr. Rajko Knez

[1]Uradni list RS, št. 44/2023. Predlagali so še presojo ustavnosti in zakonitosti štiriindvajsete alineje 2. člena Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen (Uradni list RS, št. 80/2000, 17/04 in 43/23), ter presojo ustavnosti Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZKC).

[2]Glej 8. in 9. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča, h kateremu dajem odklonilno ločeno mnenje.

[3]V presoji Ustavnega sodišča so sicer še druge odločitve, kjer je prihajalo do zavrženja pobud glede presoje cen ali metodologije za oblikovanje cen. Prim. zadeve št. Up-1137/10, Up-1138/10 in Up-1139/10 U-I-202/10 glede cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008; št. U-I-96/02 glede višine cestnine, št. U-I-300/94 glede tarifnih postavk za vodo, št. U-I-164/93 glede cen ogrevne toplote in plina; št. U-I-3/00 glede luških pristojbin. Pri nekaterih zadevah se je Ustavno sodišče ukvarjalo tudi z vprašanjem, ali gre za akte poslovanja, za katere ni pristojno, ali za individualne ali splošne akte. Je pa prav slednje v tej obravnavani zadevi bilo razrešeno, kajti Vrhovno sodišče je 18. 10. 2023 odločilo, da gre pri izpodbijani Uredbi o določitvi najvišje premije DZZ za splošni in ne individualni akt. Ustavno sodišče je v situaciji dveh visečih (pendentnih) postopkov počakalo na to odločitev Vrhovnega sodišča, kajti če bi odločilo samo, bi ga prehitelo. V skladu z načelom subsidiarne pristojnosti Ustavnega sodišča pa je pravilno, da so o tem prej odločila redna sodišča, vključno z Vrhovnim sodiščem. Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 220/2023 in št. I Up 212/2023.

[4]Prim. predvsem 8. člen ZKC.

[5]Tretji odstavek 14. člena ZKC. Če ob uvedbi ukrepa kontrole cen ali kadarkoli v času, ko ukrep traja, Vlada naloži podjetjem, da zaradi ukrepa ne smejo prenehati prodajati blaga, na katerega se ukrep nanaša. Pri tem lahko Vlada določi tudi primerno nadomestilo podjetjem, ki bi jim ta ukrep povzročil občutno škodo. V 3. členu izpodbijane Uredbe je določeno, da zavarovalnice zaradi ukrepa iz te uredbe zavarovancem ne smejo prenehati izvajati DZZ ter odkloniti sprejema v DZZ in sklenitve pogodbe o DZZ z novimi zavarovanci. Nadomestila, ki ga določa tretji odstavek 14. člena ZKC, pa ni določil.

[6]Več o tem glej pri D. Možina v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 255 (komentar k 26. členu Ustave) in nasl., ter D. Jadek Pensa v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 294 in nasl. (komentar k 26. členu Ustave).

Ne postavlja se mi sicer vprašanje, ali bi odškodnina oziroma sekundarno varstvo (kot ultima ratio pravne države) v prav vsakem primeru onemogočalo neposredni učinek izpodbijanih določb. Torej, ali bi Ustavno sodišče lahko v prav vsakem oblastnem pravilu videlo možnost odsotnosti neposrednega učinkovanja, ker je mogoč odškodninski spor. Takšen zaključek bi bil močno preuranjen. Ne gre za ab uno disce omnes.

Napotitev na odškodninsko tožbo (javnopravne odškodninske odgovornosti, glej odločitev Ustavnega sodišča št. Up-679/12), ne sme biti tako razumljena. Razlogov za to je več. S časovno oddaljenostjo in ne odločitvijo Ustavnega sodišča glede zakonitosti oziroma morebitne protiustavnosti akta se veča znesek morebitne odškodnine, ki jo »plačamo« davkoplačevalci. Sodišča, ki presojajo odškodninski spor, se, skladno s presojo Ustavnega sodišča (št. U-I-205/10, 5. točka obrazložitve) z morebitno zahtevo za oceno ustavnosti, ne morejo obrniti na Ustavno sodišče v tistih primerih, ko imajo možnosti exceptio illegalis. Edino možnost bodo stranke imele z ustavno pritožbo. Nadalje, pravica do odškodnine je zapleteno strokovno vprašanje. Ti zneski so lahko tudi zelo visoki (na primer, trenutno je takšen primer odločitve o 68 milijonski odškodnini elektrodistribucijskih podjetij). Predvsem s sekundarnim varstvom se osredotočanje na vprašanje iz pobude umakne drugim vprašanjem, to je pogojem odškodninske odgovornosti, in le eno od štirih pogojev je protipravnost. Zato sekundarnost pravnega varstva ne bi smela biti v okvirih pogojev neposrednega učinka kot pravilo, temveč zgolj izjemoma (kot pišem zgoraj). Sekundarnost namreč ni več tisto odločanje o ukrepu vlade, ki naj prepreči obstoj nezakonitega ali protiustavnega akta. Glavni namen (ratio pravne države), torej izločitev takšnega akta iz pravnega reda, se ne zasleduje več. Akt bo, tudi če bo nezakonit, veljal naprej tudi v primeru dosojene odškodnine. Ostal bo del pravnega reda, čeprav ne bi smel. Odškodnina ga namreč ne razveljavi. Zadeva št. U-I-47/23 prima facie ni bila fumus non boni iuris glede na takratne okoliščine trga električne energije in v tem pogledu, kot pišem v nadaljevanju, drugačna o tukaj obravnavane.

[8]"Price controls, acknowledged as ‘one of the most intrusive forms of intervention in the market,’ are among the most ‘extreme’ derogations from this objective". Tako N. Dunne, Price Regulation in the Social Market Economy, LSE Law, Society and Economy Working Papers 3 (2017), str. 2 in tam citirana sodna praksa Sodišča EU.

[9]1. 1. 2024 se začne uporabljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 78/23), ki prenaša DZZ v obvezno tako, da ga nadomesti z OZP, s čimer je financiranje zdravstvenih storitev v celoti zagotovljeno iz OZP, ki se financira iz zdravstvene blagajne. Glej tudi op. 12 v nadaljevanju.

[10]V podobnih zadevah je treba enako soditi.

[11]Še posebej ne, če ga primerjamo z zapisom z dne 30. 6. 2023 na uradni strani največje koalicijske stranke Gibanja Svoboda: Vse bliže preoblikovanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja - Gibanje Svoboda (26. 11. 2023).

Tam se – prav obratno – polemizira predvsem s kovanjem dobičkov in varstvom ljudi pred nedopustnimi podražitvami. Glede dobičkov prim. op. 13 v nadaljevanju, kjer so podatki o transfernih prihodkih za zdravstvo iz proračuna.

[12]Glej spremenjeni prvi in drugi odstavek 48. člena ZZVZZ-T (Uradni list RS, št. 78/23). OZP bomo plačevali tako rekoč vsi. OZP se bo pričel plačevati 1. 1. 2024. Člen 20 tega zakona je v prehodnih in končnih določbah določil, da so z dnem začetka uporabe tega zakona, to pa je skladno z 29. členom 1. 1. 2024, ex lege razvezane vse zavarovalne pogodbe DZZ. Ta zakon je bil objavljen v Uradnem listu RS 19. 7. 2023 in Ustavno sodišče je torej vedelo, da bo ukrep omejitve cene na 35 EUR veljal le do 1. 1. 2024, potem pa bo DZZ ukinjeno in pričel se bo obračunavati OZP. Nedvomno tako Ustavnemu sodišču sporoča tudi DZ v odgovoru na pobude, o katerih je presojalo Ustavno sodišče.

[13]Skupščina ZZZS se je na seji 12. 10. 2023 seznanila s finančno projekcijo poslovanja v obdobju od 2023 do 2025. Samo zaradi preoblikovanja DZZ v OZP, ki ga bodo državljani s prihodnjim letom plačevali zdravstveni blagajni, na ZZZS za leto 2024 napovedujejo primanjkljaj v višini skoraj 140 milijonov EUR. Generalna direktorica ZZZS ocenjuje, da je trenutna višina premije 35 EUR za obvezni zdravstveni prispevek prenizka glede na medicinsko inflacijo in bi se morala povečati vsaj za 10 EUR. ZZZS je letos prejel skupno 372 milijonov EUR transfernih prihodkov iz državnega proračuna. Za kritje omenjenega primanjkljaja prihodkov nad odhodki zaradi ukinitve DZZ pa je predviden enkraten transfer iz državnega proračuna v višini 136 milijonov EUR (tako je poročala STA 16. 10. 2023). Zato težko razumem argumente, da se je z omejitvijo višine premije DZZ paciente ščitilo pred nedopustnimi podražitvami, če se v isti sapi pojasni tudi, da OZP ne bo zadostoval. Naj spomnim na zapis iz op. 11 zgoraj.

[14]Ne gre le za protipravnost in v takšnih primerih so tudi drugi pogoji za odškodninsko odgovornost lahko težka strokovna vprašanja.

[15]Poleg tega: vsak socializirani strošek praviloma pomeni odsotnost racionalne in skrbne rabe. To je sicer že druga tema, v katero v ločenem mnenju ne smem naprej. Ostati moram pri razlogih za nestrinjanje z zavrženjem.