Jedro

Zakon za ugotovitveno tožbo v upravnem sporu zahteva le splošni pravni interes, ki je v tem, da se varuje pravni položaj tožnika, posebnega kvalificiranega pravnega interesa pa ne zahteva.

Osnovna šola poseže v ustavno pravico učencev do osnovnošolskega izobraževanja tudi, če s svojim aktom ali dejanjem onemogoči učencu udeležbo pri pouku, saj to pomeni prav poseg v bistvo te pravice.

Pooblastila toženi stranki, da lahko prepreči učencem, da se udeležijo osnovnošolskega izobraževanja v obliki pouka v osnovni šoli, če predpisani pogoji iz 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Odlok) niso izpolnjeni, ne vsebujeta niti ZNB niti sam Odlok, pa tudi ne drugi predpisi.

Ni mogoče pritrditi razlagi, da je Ustavno sodišče s svojo odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 podalo neomejeno pooblastilo izvršni oblasti, da na podlagi določb 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB sprejema kakršnekoli podzakonske predpise, ki bodo že na podlagi te odločbe vnaprej in vselej šteti za zakonite in v skladu z URS. V citirani odločbi Ustavnega sodišča opravljena presoja (protiustavnih) določb ZNB glede omejevanja javnega zbiranja ter svobode gibanja v osnovnih šolah in na drugih javnih krajih vsebinsko očitno nikakor ni zajela tudi v tej zadevi sporne presoje vprašanja ustavnosti in zakonitosti Odloka kot podzakonskega predpisa, ki je nalagal otrokom dolžnost samotestiranja z določeno obliko testov kot pogoj, da se lahko udeležujejo pouka v osnovni šoli, še toliko manj za otroke s posebnimi potrebami.

V obravnavani zadevi mora Vrhovno sodišče zato odgovoriti na sporno vprašanje, ali je 8. člen Odloka – in predvsem njegov četrti odstavek – lahko pomenil ustavno in zakonsko skladno podlago za ravnanje tožene stranke z vidika poseganja v ustavno pravico otrok do osnovnošolskega izobraževanja, varovano v 57. členu URS.

ZNB ni uredil ustavno zahtevanih pogojev za poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena URS, niti ni določil potrebnega zakonskega pooblastila za sprejetje podzakonskih predpisov. Z Odlokom kot podzakonskim predpisom pa glede na stališča Ustavnega sodišča tudi v izjemnih okoliščinah ne smejo biti določeni pogoji, ki otrokom omejujejo dostop do pouka v osnovni šoli, ki jih zakon ne pozna in ne ureja. Zato je Odlok v spornem obdobju v četrtem odstavku 8. člena (v povezavi z drugimi določbami) nedopustno brez zakonske podlage, torej izvirno določil pogoje za uresničevanje pravice do udeležbe pri pouku in posledično posameznim otrokom nedopustno omejil uresničevanje ustavne pravice.

Izrek

I.Pritožbi se ugodi. Sodba Upravnega sodišča III U 222/2022-39 z dne 4. 10. 2024 se spremeni tako, da se I. točka izreka sodbe in sklepa glasi: "Tožbi se delno ugodi tako, da se ugotovi, da je tožena stranka nedopustno posegla v pravico tožeče stranke do osnovnošolskega izobraževanja (57. člen Ustave Republike Slovenije), s tem ko je odredila tožeči stranki, da se ne sme izobraževati v prostorih šole tožene stranke od decembra 2021 do 21. 2. 2022. V preostalem se tožba zavrne."

II.Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 1.287,86 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče (v nadaljevanju sodišče prve stopnje) je z izpodbijano sodbo (I. točka izreka) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, spremenjeno 28. 2. 2024, s katero sta tožnika zahtevala ugotovitev, da je toženka s prepovedjo vstopa v njene prostore oziroma šolanja v njenih prostorih, ki je trajala od decembra 2021 do prenehanja veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok), ker nista izpolnjevala PCT pogoja oziroma nista pristajala na samotestiranje, nedopustno posegla v njuno ustavno pravico do izobraževanja iz 57. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). S sklepom (II. in III. točka izreka) je odločilo, da se postopek odločanja o zahtevi tožnikov za izdajo začasne odredbe ustavi ter da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2.V razlogih sodbe je navedlo, da je imela toženka za obvestilo staršem, da se bo učencem, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne bodo izvajali, začasno prepovedalo zbiranje v vzgojno-izobraževalnem zavodu ter da se bodo izobraževali na daljavo, podlago v četrtem odstavku 8. člena Odloka, ki je bil sprejet na podlagi tretje alineje prvega odstavka 32. člena in prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), in Sklepih MIZŠ o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21 in Uradni list RS, št. 3/22). Možnost, da se vzgojno-izobraževalno delo z učenci osnovnih šol organizira v obliki izobraževanja na daljavo, pa je določil tudi prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Pojasnilo je, da posledice ugotovitve neskladnosti določb 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ter 104. člena ZZUOOP, kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, z Ustavo, niso v njihovi razveljavitvi, temveč so te zakonske določbe ostale v veljavi, veljavnosti pa ni mogoče odreči niti podzakonskim predpisom, sprejetim na njihovi podlagi. Zato je bila toženka zavezana k spoštovanju in izvajanju Odloka in v njem določenih ukrepov, tudi pod pretnjo sankcij. Kot neutemeljen je zavrnilo argument tožnikov, da je toženka ravnala mimo Odloka in nedopustno širila njegovo vsebino, navedbe o tem, da toženka izobraževanja na daljavo sploh ni zagotavljala, pa je zavrnilo kot nedokazane. Zavrnilo je tudi očitke o diskriminaciji tožnikov in v zvezi s tem navedlo, da toženka obveznega testiranja s testi HAG za samotestiranje in predložitve predhodnih pisnih soglasij zakonitih zastopnikov v ta namen ni zahtevala zgolj od tožnikov, temveč od vseh učencev. Prav tako sta bila tožnika s predvidenimi posledicami v primeru odklonitve soglasja vnaprej seznanjena, v tožbi pa tudi nista zatrjevala, da bi toženka v primeru drugih učencev, ki soglasja niso predložili, ravnala drugače.

3.Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper navedeno sodbo (I. in III. točko sodbe in sklepa) vložila pritožbo in uveljavljata razloga bistvene kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Navajata, da se zaradi ugotovljene protiustavnosti zakonske podlage (2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB) kot neskladni z Ustavo izkažejo vsi hierarhično nižji akti, izdani na tej podlagi, in izpostavljata, da zakonodajalec ugotovljene protiustavnosti ni odpravil v postavljenem dvomesečnem roku od objave odločbe Ustavnega sodišča, zato je ravnanje toženke decembra 2021 (po izteku tega roka), toliko bolj samovoljno. Glede pritožbenega razloga bistvenih kršitev postopka uveljavljata, da se sodišče prve stopnje ni določno opredelilo do njunih navedb, da toženkino ravnanje ni pomenilo zgolj izvršitve Odloka, temveč njegovo vsebinsko razširitev na odločanje o pravici do izobraževanja. Predlagata, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, podrejeno, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi. Zahtevata povrnitev stroškov postopka.

4.Toženka je v odgovoru na pritožbo predlagala zavrnitev pritožbe kot neutemeljene. Navaja, da pritožnika nista v zadostni meri utemeljila pravnega interesa za ugotovitveno tožbo, zato bi jo sodišče moralo zavreči. V preostalem povzema razloge izpodbijane sodbe.

K I. točki izreka

5. Pritožba je utemeljena.

6. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (4. člen ZUS-1).

7. Vrhovno sodišče je že večkrat poudarilo, da morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Tudi sodni postopek zaradi nezakonitega dejanja organa se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek.

8. Za uspeh take tožbe, ki izpolnjuje procesne predpostavke, mora biti dokazano, da je očitano dejanje javne oblasti tožnika nezakonito oviralo ali omejevalo v izvrševanju njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine oziroma da je to izvrševanje pravice v celoti preprečevalo. Dokazano mora torej biti, da je navedeno dejanje storjeno, da je bilo nezakonito in da je povzročilo zatrjevano kršitev človekove pravice oziroma temeljne svoboščine tožnika.

Dosedanji postopek

9. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče že odločalo na seji 28. 9. 2022, ko je s svojim sklepom I Up 44/2022 razveljavilo sklep sodišča prve stopnje III U 248/2021-15 z dne 13. 1. 2022, s katerim je to tožbo pritožnikov tedaj zavrglo. Poudarilo je, da je toženka ravnala kot oblastven organ v smislu 4. člena ZUS-1 s tem, ko je na podlagi svojega javnopravnega položaja enostransko posegla v način uresničevanja pravice do osnovnošolskega izobraževanja pritožnikov. Če osnovna šola enostransko in s položaja moči, torej oblastveno, učencu ne dopusti (več) udeleževati se šolanja, to ni več vzgojno-izobraževalni ukrep v okviru procesa osnovnošolskega izobraževanja, temveč odločitev oziroma dejanje, ki vpliva na sam dostop do tega izobraževanja, torej posega v samo bistvo te ustavne pravice. Vrhovno sodišče je tedaj presodilo, da lahko tudi osnovna šola kot subjekt, ki je na podlagi zakona upravičena in zavezana zagotavljati uresničevanje ustavne pravice do osnovnošolskega izobraževanja, v navedeno pravico nedopustno poseže. Vprašanje, ali je bil tak poseg na zakonu utemeljen in s tem dopusten, pa je bilo tedaj šele stvar nadaljnje, meritorne presoje v tem upravnem sporu, ki ga je bilo tudi treba opraviti pred sodiščem prve stopnje.

10. Vrhovno sodišče je zato ob vrnitvi zadeve v ponovno odločanje sodišču prve stopnje poudarilo, da je treba učencem zagotoviti sodno varstvo navedene ustavne pravice, s katerim se lahko izpodbija ustavnost in zakonitost takega posega vanjo. Ker drugi odstavek 157. člena Ustave kot tudi 4. člen ZUS-1 zagotavljata prav sodno varstvo zoper dejanja organov, je moralo sodišče prve stopnje presoditi, ali je prišlo z njimi do nedopustnega posega v ustavne pravice pritožnikov. Na podlagi tega je sodišče prve stopnje z izpodbijano sodbo vsebinsko odločilo o tožbi pritožnikov.

O pravnem interesu za ugotovitveno tožbo

11. Toženkine navedbe, da je tožbo treba zavreči zaradi pomanjkanja pravnega interesa za ugotovitveno tožbo so neutemeljene. Povsem jasno je, da se v sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 s tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po tem zakonu lahko zahteva tudi ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino tožnika (druga alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1). Zakon za tako tožbo zahteva le splošni pravni interes, ki je v tem, da se varuje pravni položaj tožnika, posebnega kvalificiranega pravnega interesa pa ne zahteva. Da je tak splošni pravni interes podan, pa jasno izhaja tudi iz pravilnih ugotovitev sodišča prve stopnje (19. točka obrazložitve izpodbijane sodbe), saj pritožnika uveljavljata prav poseg v njuno pravico do osnovnošolskega izobraževanja in zahtevata ugotovitev sodišča o neustavnosti takega dejanja, poleg tega pa tudi, da sta ostala dlje časa brez možnosti do izobraževanja v šoli in sta trajno zaznamovana kot osebi s posebnimi potrebami.

Dejansko stanje v zadevi

12. Pritožnika sta bila (tudi) v času od decembra 2021 do 21. 2. 2022, ko je prenehal veljati sporni 8. člen Odloka, vpisana kot učenca v 7. oziroma 8. razred osnovne šole, torej pri toženi stranki. V tem času pritožnika nista smela vstopiti v šolo in jima ni bilo zagotovljeno izobraževanje v pedagoškem procesu v prostorih šole, pač pa jima je bilo s strani toženke (večkrat ustno) odrejeno, da morata ostati doma in se izobraževati na daljavo. Pritožnika sta imela v tem času zgolj možnost dostopa do izolirane knjižnice, kjer bi bila sama brez drugih oseb, tudi brez učiteljev, povedano pa jima je bilo tudi, da bosta lahko neocenjena. Tožena stranka torej pritožnikoma, ki sta otroka s posebnimi potrebami, proti njuni volji in volji njunih staršev ni omogočila, da bi se izobraževala v šoli (niti v ločeni skupini). Vstop v šolo in pedagoški proces v njej jima ni bil omogočen. Navedeno ravnanje tožene stranke je bilo posledica dejstva, da starši pritožnikov niso podali soglasja za samotestiranje otrok s testi HAG (v šoli, ob navzočnosti osebe, ki jo določi ravnatelj), kar je bilo z Odlokom predpisano kot obveznost, na katero se je sklicevala tudi tožena stranka.

13. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe, dejansko stanje in s tem obstoj dejanja toženke, ki naj bi poseglo v ustavne pravice pritožnikov, med strankama nista sporna (20. in 21. točka).

Ustavna pravica do osnovnošolskega izobraževanja

14. Po prvem odstavku 57. člena Ustave je izobraževanje svobodno. Skladno z drugim odstavkom 57. člena Ustave je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev. V tretjem odstavku 57. člena je določena obveznost, po kateri mora država ustvarjati možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo.

15. Obveznosti države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan pridobi ustrezno izobrazbo, stoji torej nasproti pravica do izobrazbe in šolanja. Kot je poudarilo Ustavno sodišče v svojih odločbah, pravica do šolanja in izobraževanja pomeni predvsem dolžnost države, da posamezniku omogoči nediskriminatoren dostop do obstoječih vrst in stopenj izobrazbe ter mu ponudi tudi minimalni standard kakovosti te izobrazbe, s strani države vzpostavljen izobraževalni sistem pa mora temeljiti na načelih enakovrednosti in enakopravnosti ter dostopnosti vsem upravičencem. Ustavno sodišče je tudi večkrat poudarilo, da ima v okviru pravice do šolanja in izobraževanja posebno mesto pravica do pridobitve osnovne izobrazbe, ki je bistvena za razvoj otrok.

Pravica do šolanja in izobrazbe ter na drugi strani dolžnost države, da zagotovi posameznikom možnost, da pridobijo vsaj osnovno izobrazbo, je urejena tudi v številnih mednarodnih instrumentih.

Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je tako poudarilo, da je dostop do izobraževalnih institucij, ki obstajajo v določenem trenutku, bistven del pravice iz prvega stavka 2. člena Protokola št. 1.

Da mora imeti pravica do osnovnošolskega izobraževanja zagotovljeno učinkovito sodno varstvo v smislu 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) jasno izhaja tudi iz prakse ESČP.

16.Ker gre pri dostopu do osnovnošolskega izobraževanja za človekovo pravico, je način njenega uresničevanja, pa tudi poseg vanjo, mogoče določiti samo z ustavnoskladnim zakonom (15. člen Ustave). Izjemoma je po stališču Ustavnega sodišča mogoče o takem posegu sprejeti podzakonskih predpis, vendar le v zelo jasnih okvirih in na podlagi zakona, ob upoštevanju teže tega posega pa lahko nastopijo dodatne ustavne omejitve.

17.Skladno s temi ustavnimi izhodišči se vzgoja in izobraževanje v osnovni šoli izvaja kot javna služba (prvi odstavek 10. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, ZOFVI), in sicer v okviru javne mreže, ki jo sestavljajo javne in zasebne šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo (prvi odstavek 11. člena istega zakona). To pomeni, da so osnovne šole kot izvajalke javne službe dolžne zagotavljati uresničevanje ustavne pravice posameznikov do osnovnošolskega izobraževanja.

Poleg tega se pritožnika pravilno sklicujeta na Zakon o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn), ki v prvem odstavku 50. člena jasno določa pravico učencev do obiskovanja pouka in drugih dejavnosti, ki jih organizira šola.

Poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja

18.Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo v svoji predhodni odločitvi v tem upravnem sporu (sklep I Up 44/2022), lahko tudi osnovna šola poseže v ustavno pravico učencev do osnovnošolskega izobraževanja.

To nastopi (tudi), če s svojim aktom ali dejanjem onemogoči učencu udeležbo pri pouku, saj to pomeni prav poseg v bistvo te pravice.

Nadaljnje vprašanje pa je, ali je tak poseg pravno dopusten.

19.Iz dejanskega stanja v obravnavani zadevi med strankama nadalje nesporno izhaja, da je pritožnikoma tožena stranka onemogočila obiskovanje pouka. Pri tem sicer ni izdala upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, vendar pa je v pravico pritožnikov do osnovnošolskega izobraževanja posegla s svojimi dejanji, kot je to pravilno ugotovilo tudi sodišče prve stopnje.

Navedenemu tudi tožena stranka v odgovoru na pritožbo po vsebini ne nasprotuje, temveč vztraja na tem, da je imela za tako ravnanje pravno podlago in da torej poseg ni bil nedopusten.

20.Za presojo utemeljenosti pritožbe je torej treba odgovoriti na vprašanje, ali je imela tožena stranka pravno podlago za poseg v ustavno pravico pritožnikov, kar je tudi jedro spora med strankama v obravnavani zadevi.

Zakonitost posega v ustavno pravico

21.V zadevi tožena stranka svoje ravnanje opira na določbe Odloka, ki je veljal v spornem obdobju od začetka decembra 2021 do 21. 2. 2022. Ta je tedaj v prvem do četrtem odstavku 8. člena določal:

1.(1) Učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj.

(2)Ne glede na prejšnji odstavek lahko učenci in dijaki s posebnimi potrebami, ki samotestiranja iz zdravstvenih razlogov ali ovir oziroma motenj ne morejo izvesti v vzgojno-izobraževalnem zavodu, samotestiranje izvedejo v domačem okolju.

(3)Za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje.

(4)Učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo.

Skladno s šestim odstavkom tega člena se je testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena izvajalo v času, ko je potekal vzgojno-izobraževalni program in se je izvajalo trikrat tedensko. Po devetem odstavku tega člena osebam, iz tega člena, ki so izpolnjevale pogoj PCT (prebolevnosti, cepljenja ali testiranja), ni bilo treba izvajati testiranja s testi HAG za samotestiranje (glej tudi 22. točko izpodbijane sodbe).

Pristojnost osnovne šole

22.V zvezi s tem se najprej zastavlja vprašanje, ali je navedeni člen pooblastil toženo stranko, da lahko prepreči učencem, da se udeležijo osnovnošolskega izobraževanja v obliki pouka v osnovni šoli, če predpisani pogoji iz 8. člena Odloka niso izpolnjeni. Tako pooblastilo je namreč potrebno za vsako oblastveno omejevanje pravic, še posebej tisto, s katerim se posega v ustavne pravice posameznika.

Vendar takega pooblastila ne vsebujeta niti ZNB niti sam Odlok, pa tudi ne drugi predpisi. Nasprotno, saj Odlok v četrtem odstavku 8. člena uporablja le nedoločeno obliko (v pasivu), da "se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih" učencem, ki ne izvajajo samotestiranja v skladu z določbami tega člena. Kdo je to prepoved lahko izrekel oziroma udejanjil, iz samega Odloka ni izhajalo, tako da navedeno tudi ni pooblaščalo tožene stranke za tako oblastveno ravnanje.

23.V zvezi s tem Vrhovno sodišče tudi zavrača argumente tožene stranke, da je šlo v obravnavani zadevi zgolj za neposredno učinkovanje Odloka, o katerem je sama pritožnika (oziroma njune starše) zgolj obveščala. Splošne obveznosti iz Odloka so sicer lahko učinkovale neposredno, vendar pa je bila ugotovitev, da posamezen učenec tam določenih obveznosti ni izpolnjeval, lahko sprejeta le v posamičnem in konkretnem primeru določenega učenca, enako pa tudi izvedba ukrepov v razmerju do prav tega učenca. Bistveno je, da je toženka s svojim ravnanjem dala v konkretnih primerih dejanski učinek (sicer spornim) oblastvenim predpisom.

To izhaja tudi iz ugotovljenega dejanskega stanja v obravnavani zadevi, saj sta se pritožnika želela udeleževati pouka, vendar je to toženka s svojim ravnanjem preprečila na podlagi ugotovitve, da ne izpolnjujeta pogoja samotestiranja iz 8. člena Odloka. To jasno potrjujejo tudi (sicer zgornjim kontradiktorne) navedbe tožene stranke, da je šlo pri njenem ravnanju (le) za izpolnjevanje njej predpisanih dolžnosti in to pod grožnjo sankcij, če tožena stranka ne bi zagotovila izvajanja predpisanih ukrepov.

24.Zato je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je tožena stranka s svojimi ravnanji posegla v ustavno zagotovljene pravice pritožnikov do izobraževanja, saj pritožnika v spornem obdobju nista mogla vstopiti v prostore šole in nista smela biti del tam izvajanega pedagoškega procesa, pač pa sta se morala za razliko od ostalih učencev izobraževati na daljavo (28. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

25.Vendar pa Vrhovno sodišče ne more slediti nadaljnji razlagi sodišča prve stopnje, da je njeno izvajanje odloka temeljilo na načelu zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj tožena stranka o pravicah pritožnikov ni niti vodila upravnega postopka niti ni izdala o tem upravnih odločb. Materialnopravne podlage za oblastveno odločanje pa ZUP kot procesni predpis v navedenih zadevah ni mogel podeliti, še manj pa za neposredno izvajanje oblastvenih dejanj, ki so posegala v pravni položaj drugih oseb.

Ob tem Vrhovno sodišče lahko le doda, da bi za tovrstni poseg v ustavne pravice otrok sicer morala biti izdana ustrezno obrazložena upravna odločba, izdana v zakonsko predpisanem postopku, ki bi strankam (otrokom in njihovim staršem) zagotovila pošten pravni postopek (22. člen Ustave) ter možnost učinkovitega sodnega varstva (23. in 25. člen Ustave).

V obravnavani zadevi pa je vprašanje, kateri (drug) organ je bil morda pristojen za odločanje o navedeni prepovedi v spornem obdobju (npr. inšpektor na pobudo osnovne šole), za odločitev nebistveno, saj za presojo utemeljenosti pritožbe zadošča ugotovitev, da pooblastila za svoje ravnanje tožena stranka ni imela.

Ustavnost in zakonitost Odloka

26.V pritožbenem postopku je nadalje sporno, ali je bil 8. člen Odloka skladen z Ustavo in ali je imel potrebno zakonsko podlago za to, da je vzpostavljal tam navedene obveznosti in prepovedi.

27.Na prvem mestu je treba zavrniti argument tožene stranke, ki ga je sprejelo sodišče prve stopnje, da je ustavnost in zakonitost Odloka zagotovljena z odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, kjer je ob ugotovitvi neustavnosti posameznih določb ZNB (2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena) zapisalo, da se za razveljavitev zakona ni odločilo zato, ker bi le-ta lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če bi se protiustavna ureditev za določen čas ohranila v veljavi. Po presoji Ustavnega sodišča bi namreč razveljavitev tedaj pomenila, da bi do sprejema nove zakonske ureditve izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni in zato ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Ustavno sodišče je zato v izreku navedene odločbe določilo nadaljnjo uporabo teh protiustavnih zakonskih določb do odprave te protiustavnosti s strani zakonodajalca, v obrazložitvi pa navedlo, da so te lahko še nadalje (do odprave protiustavnosti) podlaga za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe, ki so v teh zakonskih določbah vsebovani. Ob tem je tudi navedlo, da "posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave." (101. točka obrazložitve odločbe).

28.Pomen navedene odločbe Ustavnega sodišča za odločanje v tem upravnem sporu pa je treba pravilno razložiti.

29.Ustavno sodišče se pri svoji ustavnosodni presoji vselej samo omeji na tisto, kar je predmet presoje (določbe zakona, podzakonskega predpisa itd.) in na vsebino ugovorov, ki jih predlagatelj oziroma pobudnik navaja za ugotovitev neustavnosti.

30.Na to se je sklicevalo tudi v obrazložitvi navedenemu napotilu sodiščem, kot že pojasnjeno zgoraj. Zato ni mogoče pritrditi razlagi, da je Ustavno sodišče s svojo odločbo podalo neomejeno pooblastilo izvršni oblasti, da na podlagi navedenih določb ZNB sprejema kakršne koli podzakonske predpise, ki bodo že na podlagi te odločbe vnaprej in vselej šteti za zakonite in skladne z Ustavo. Poudarek Ustavnega sodišča je bil zgolj v tem, da naj sodišča na podlagi svojega pooblastila iz 125. člena Ustave, po katerem so vezana le na Ustavo in zakon, ne bi smela (ponovno) ugotoviti protiustavnosti podzakonskih predpisov in odkloniti njihove uporabe (exceptio illegalis) kot posledice že ugotovljene protiustavnosti 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB zaradi neskladja z drugim odstavkom 32. člena (svoboda gibanja) in tretjim odstavkom 42. člena Ustave (pravica do zbiranja in združevanja) iz te odločbe Ustavnega sodišča.

31.30. Navedena odločba Ustavnega sodišča torej tudi z vsebinskega vidika ni posegla v pristojnost in dolžnost sodišč, da opravijo svojo presojo glede drugih vprašanj skladnosti podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZNB, z Ustavo in zakonom.

32.Tako v citirani odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 opravljena presoja (protiustavnih) določb ZNB glede omejevanja javnega zbiranja ter svobode gibanja v osnovnih šolah in na drugih javnih krajih vsebinsko očitno nikakor ni zajela tudi v tej zadevi sporne presoje vprašanja ustavnosti in zakonitosti Odloka kot podzakonskega predpisa, ki je nalagal otrokom dolžnost samotestiranja z določeno obliko testov kot pogoj, da se lahko udeležujejo pouka v osnovni šoli, še toliko manj za otroke s posebnimi potrebami.

33.31. V obravnavani zadevi mora Vrhovno sodišče zato odgovoriti na sporno vprašanje, ali je 8. člen Odloka - in predvsem njegov četrti odstavek - lahko pomenil ustavno in zakonsko skladno podlago za ravnanje tožene stranke z vidika poseganja v ustavno pravico otrok do osnovnošolskega izobraževanja, varovano v 57. členu Ustave. To je presoja, ki jo mora Vrhovno sodišče opraviti za odločitev o utemeljenosti tožbenih in pritožbenih zahtevkov v tem postopku, ki se nanašajo na kršitev navedene ustavne pravice (125. člen Ustave). Predmet presoje tako ni zgolj vprašanje, ali je navedena določba Odloka skladna s pooblastilom iz ZNB, temveč ali je navedena določba skladna z zahtevami 57. člena Ustave. Zato mora Odlok presoditi tako z vidika vsebinskih kot tudi formalnih zahtev, ki so z Ustavo določene za poseganje v ustavno pravico do osnovnošolskega izobraževanja.

34.32. Pravica do udeležbe pri pouku v osnovni šoli pomeni bistvo pravice otrok do osnovnošolskega izobraževanja. Zato je izključitev otroka od pouka ukrep, ki ima za uresničevanje navedene pravice izjemno težo, tako v individualnem kot v socialnem smislu. Da tega ne more nadomestiti nekaj, kar je poimenovano "izobraževanje na daljavo" in ki je samo po sebi pomenilo poseg v človekovi pravici iz 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave, je jasno in prepričljivo presodilo že Ustavno sodišče, zato se na navedeno Vrhovno sodišče zgolj sklicuje.

35.Navedena izključitev pomeni posebej težak poseg za vse otroke, še posebej pa tiste z posebnimi potrebami, kar izhaja iz virov, na katere se je Ustavno sodišče sklicevalo in so bili poznani že v času veljavnosti v tej zadevi spornega ukrepa, nedvomno tudi Vladi in drugim nosilcem oblasti (ministrici za izobraževanje, znanost in šport itd).

36.33. Kot je poudarilo že Ustavno sodišče ob presoji spornemu primeru sorodnih vprašanj, izhaja iz drugega odstavka 120. člena Ustave zahteva, da je lahko predpis, s katerim se izvirno omejita določena človekova pravica in temeljna svoboščina, praviloma le zakon.

33.Kot je poudarilo Ustavno sodišče, gre v primeru sprejemanja ukrepa, ki pomeni odziv na pojav nalezljive bolezni, za poseben položaj, ko zakonodajalec odločanje o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma sme prepustiti izvršni oblasti. Vendar pa je takšno pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo pristojni organ izvršilne oblasti in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Tako težak poseg v ustavno pravico otrok do osnovnošolskega izobraževanja, kot v obravnavani zadevi, torej potrebuje izrecno zakonsko podlago in ne more biti predmet izvirnega podzakonskega urejanja.

34.Glede na navedene ustavne zahteve pooblastilo iz 3. točke 39. člena ZNB, ki je bilo uporabljeno kot podlaga za sprejetje tudi spornega 8. člena Odloka, ne daje potrebne ustavnoskladne podlage za poseg v ustavno in z ZOsn določeno pravico do udeležbe pri pouku v osnovni šoli. Navedena zakonska določba je predpisala zgolj to, da lahko Vlada med ostalimi ukrepi, ki jih lahko odredi v primeru, da ni bilo mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, odredi tudi, da se "prepove zbiranje ljudi po šolah". Glede na navedena stališča Ustavnega sodišča pa bi ta zakonska določba morala natančno urediti pogoje za poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja otrok iz 57. člena Ustave, prav tako pa tudi določiti izrecno, natančno in zakonsko zamejeno pooblastilo za izdajo potrebnih podzakonskih predpisov, ne pa da je bilo navedeno (sicer pomanjkljivo) urejeno šele z Odlokom samim. Nenazadnje ista določba 3. točke 39. člena ZNB ureja v enakem splošnem besedilu tudi prepoved zbiranja ljudi po kinodvoranah in javnih lokalih, kar seveda ne prispeva k razumevanju te določbe kot ustavno jasne in določne omejitve navedene ustavne pravice otrok. Zakonska določba, ki bi ustavnoskladno urejala poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja bi morala izhajati iz spoznanj znanosti in stroke ter jih ob javni in demokratični razpravi v postopku njenega sprejemanja jasno in prepričljivo predstaviti ter utemeljiti. Tudi če je bilo izvršni oblasti prepuščeno, da sama določa čas oziroma obseg trajanja takih omejitev, bi moral zakon izrecno določiti, pod kakšnimi pogoji je treba v posameznem obdobju poseg v ustavno pravico otrok ob tehtanju z drugimi ustavnimi vrednotami (še vedno) šteti za sorazmernega in dopustnega. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da bi ob potrebni zakonski podlagi navedeno verjetno lahko utemeljilo navedeni poseg v času začetka širjenja bolezni COVID-19 leta 2020, vprašanje pa je, ali bi enako lahko veljalo tudi za v tej zadevi sporno obdobje konec leta 2021, v katerem je bilo že splošno znano, da bolezen COVID-19 otrok ni resneje ogrožala, vpliv izvajanja osnovnošolskega izobraževanja na morebitno nadaljnje širjenje te bolezni pa je bil (ob splošni možnosti cepljenja in visokih stopenj prebolevnosti) tudi predmet splošnih razprav.

35.ZNB ni uredil ustavno zahtevanih pogojev za poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena Ustave niti ni določil potrebnega zakonskega pooblastila za sprejetje podzakonskih predpisov. Z Odlokom kot podzakonskim predpisom pa glede na stališča Ustavnega sodišča tudi v izjemnih okoliščinah ne smejo biti določeni pogoji, ki otrokom omejujejo dostop do pouka v osnovni šoli, ki jih zakon ne pozna in ne ureja. Zato je Odlok v spornem obdobju v četrtem odstavku 8. člena (v povezavi z drugimi določbami) nedopustno brez zakonske podlage, torej izvirno, določil pogoje za uresničevanje pravice do udeležbe pri pouku in posledično posameznim otrokom nedopustno omejil uresničevanje ustavne pravice. V obravnavani zadevi je še posebej sporno, da je bila z Odlokom obveznost naložena samim otrokom kot pogoj za njihovo udeležbo pri pouku (samotestiranje otrok s HAG testi), česar zahteva po predhodnem soglasju staršev ne sme zamegliti. V zvezi s tem tudi ne drži argument tožene stranke, da je Ustavno sodišče že presodilo, da je navedeno testiranje skladno z ZNB, saj v odločbi št. U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022, na katero se sklicuje toženka, ni presojalo sporne določbe 8. člena Odloka, po vsebini pa tudi ne samotestiranja otrok.

36.Glede na to, da je bila s takim podzakonskim urejanjem pogojev za poseganje v pravico do osnovnošolskega izobraževanja očitno presežena meja ustavno dopustnega pooblastila izvršni oblasti, se Vrhovnemu sodišču ni treba opredeljevati do nadaljnjih vprašanj (ne)sorazmernosti tega ukrepa ob tehtanju različnih nasproti stoječih si dobrin, med katerimi so bile tudi ustavne pravice otrok, kar bi kot navedeno moral tedaj storiti že demokratično legitimiran zakonodajalec v javni in argumentirani razpravi, ki bi izhajala iz strokovnih ugotovitev. Tega ne more nadomestiti zgolj sklicevanje na splošni namen ravnanja izvršilne oblasti, čeprav dobronamerno usmerjen v varstvo zdravja, še posebej, ker ni bilo niti zatrjevano niti sicer razvidno, da se zakonodajalec v navedenem obdobju ni mogel sestati in sprejeti za to potrebnih zakonskih podlag - nasprotno, saj so bili tedaj sprejeti različni zakoni, ki pa navedenega vprašanja niso uredili in tudi s strani Ustavnega sodišča ugotovljenih protiustavnosti niso pravočasno odpravili.

37.Glede na navedeno je 8. člen Odloka očitno nedopustno posegel v 57. člen Ustave in tam varovano pravico otrok do osnovnošolskega izobraževanja. Zato pri presoji ravnanja toženke, ki je onemogočila pritožnikoma obiskovanje pouka na navedeni pravni podlagi, tudi Vrhovno sodišče ne more opreti svoje presoje na ta protiustaven in nezakonit podzakonski predpis.

38.Navedenega ne more spremeniti sklicevanje tožene stranke na prav tako protiustaven sklep tedanje ministrice za izobraževanje, znanost in šport, ki je bil sprejet na podlagi protiustavnega 104. člena ZZUOOP. S strani toženke navedene pravne podlage so urejale splošne omejitve vzgojno-izobraževalnega dela, ne pa v obravnavani zadevi spornih omejitev udeležbe posameznih učencev pri pouku v osnovni šoli, kar je urejal 8. člen Odloka. Prav ta je bil tudi uporabljen kot podlaga za sporno ravnanje tožene stranke in poseg v ustavno pravico obeh pritožnikov.

Sklepno

39.Ker je torej toženka z navedenim ravnanjem posegla v ustavno pravico pritožnikov brez za to potrebne pravne podlage, je bil tak poseg nedopusten. Zato je treba pritožbi pritožnikov ugoditi.

40.Ob tem je treba tudi zavrniti argument toženke, da so bili navedeni ukrepi zanjo neizogibni, ker je bil zanjo tedaj veljavni Odlok (in sklepi navedene ministrice o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo) zavezujoč in bi zaradi njega lahko bila podvržena sankcijam. Po eni strani je Vrhovno sodišče že pojasnilo, da ni razvidno, na kateri pravni podlagi je bila toženka kot osnovna šola sploh upravičena izvrševati sporna oblastvena dejanja, kar pomeni, da bi morala v vsakem primeru odločanje o njih in njihovo izvrševanje prepustiti drugim, za to (morebiti) pristojnim upravnim organom. Poleg tega je tudi šola v svoji javnopravni vlogi izvajalca javne službe vezana na Ustavo in bi morala v primeru, ko se je pojavil argumentiran dvom v dopustnost njenega ravnanja - torej preprečevanja udeležbe posameznih otrok pri osnovnošolskem pouku -, na to ustrezno opozoriti pristojne institucije.

41.Ob tem je v zvezi z ugovori pritožnika tudi po presoji Vrhovnega sodišča pravilno stališče sodišča prve stopnje, da zgolj potek roka za odpravo ugotovljenih protiustavnosti iz ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča ne vpliva na formalno veljavo zakona oziroma podzakonskih predpisov. Če zakonodajalec ne izpolni obveznosti, naložene z odločbo Ustavnega sodišča, ravna v nasprotju z drugim odstavkom 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču in krši načela pravne države (2. člen Ustave) ter načelo delitve oblasti (3. člen Ustave), a posledica te kršitve ni v takojšnjem prenehanju veljavnosti zakona. Enako je v danem primeru glede na citirane odločbe Ustavnega sodišča veljalo za podzakonske predpise, ki so bili neustavni iz enakih razlogov, ki jih je glede neustavnosti zakonov v citiranih ugotovitvenih odločbah prepoznalo Ustavno sodišče.

42.Ob navedenem bi se lahko postavilo tudi vprašanje, ali je mogoče priznati nadaljnjo veljavo podzakonskim predpisom, če se izkaže, da so sprejeti na podlagi zlorabe oblasti. Ta se lahko pojavi, če je mogoče ugotoviti, da se je oblast načrtno izogibala uresničitvi odločbe Ustavnega sodišča in odprave neustavnosti zakonske ureditve zato, da je dosegala cilje, ki so z zahtevami pravne države nezdružljivi, npr. da je ohranjala nedopustno in neomejeno možnost urejanja pravnih razmerij s podzakonskimi predpisi, sprejetimi na neustavni pravni podlagi. Ker pa je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je bilo v zadevi sporno podzakonsko urejanje protiustavno že iz drugih, zgoraj navedenih razlogov, se mu do tega vprašanja ni bilo treba opredeljevati.

43.Glede na obrazloženo je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo, zato je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbi ugodilo (80. člen ZUS-1 v povezavi s 66. členom ZUS-1).

44.Pritožnika sta v svojem ugotovitvenem zahtevku predlagala, da sodišče razsodi, da se ugotovi, da je "tožena stranka posegla v pravico do zagotavljanja osnovno šolskega izobraževanja in v pravne koristi tožeče stranke, povezane s pridobivanjem izobrazbe pod enakimi pogoji kot to velja za ostale učence, s tem ko je, po izdaji Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo covid-19, odredila tožeči stranki, da mora ostati doma in se ne sme izobraževati v prostorih šole tožene stranke, pri čemer ni poskrbela za vključitev tožeče stranke v pedagoški proces tožene stranke v prostorih šole, vse navedeno pa je tožena stranka storila s tem, ko je podala nedopustna navodila, iz katerih je izhajalo, da mora tožeča stranka, zato da ji je zagotovljena pravica do izobraževanja v prostorih tožene stranke, predložiti s strani staršev podpisano soglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje na podlagi tretjega odstavka 8. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, brez navedenega soglasja pa tožeča stranka ni smela vstopiti v prostore šole in ni imela zagotovoljenega pedagoškega procesa od decembra 2021 do prenehanja veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih za Preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19."

45.Navedena tožba presega to, kar je glede na ugotovljeno dejansko stanje zadeve sodišče pristojno ugotoviti na podlagi 66. člena ZUS-1, poleg tega navedeni tožbeni zahtevek vsebuje tudi razloge za tako sodno presojo, ki pa so navedeni v obrazložitvi te sodbe. Zato je Vrhovno sodišče ob ugoditvi pritožbi tožbi ugodilo tako, da je ugotovilo kršitev pravice do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena Ustave s strani tožene stranke, kot je navedeno v izreku tega sklepa, v preostalem pa je tožbeni zahtevek zavrnilo. S tem je v bistvenem ugodilo navedeni tožbi in njenim razlogom v celoti.

K II. točki izreka

46.Ker sta tožnika s pritožbo uspela, je Vrhovno sodišče odločilo o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in stroških pritožbenega postopka, upoštevaje prvi odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in drugim odstavkom 165. člena ZPP. Stroške je odmerilo po priglašenih stroških, v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) in Zakonom o sodnih taksah.

47.Potrebni stroški tožnikov na prvi stopnji obsegajo nagrado za tožbo v neocenljivih zadevah v višini priglašenih 300 točk (druga alineja 1. točke tar. št. 30 OT, sedaj tar. št. 34) in za prvo obrazloženo vlogo z dne 10. 1. 2022 v višini priglašenih 300 točk (prva alineja 2. točke tar. št. 30 OT, sedaj tar. št. 34) ter za drugo obrazloženo vlogo z dne 23. 2. 2023 250 od priglašenih 300 točk (druga alineja 2. točke tar. št. 30, sedaj tar. št. 34), kar ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR skupaj znaša 510,00 EUR, pavšalni znesek za materialne stroške v višini 10,2 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (114,44 EUR), skupaj torej 634,64 EUR.

48.Vrhovno sodišče tožnikoma ni priznalo nagrade za predlog za izdajo začasne odredbe. Ta predlog sta namreč v vlogi z dne 23. 2. 2023 iz razloga pomanjkanja pravnega interesa umaknila, zato morata sama kriti svoje stroške postopka.

49.V tem upravnem sporu je Vrhovno sodišče predhodno že odločalo o pritožbi tožnikov zoper sklep sodišča prve stopnje III U 248/2021-15 z dne 13. 1. 2022. Pritožbi je ugodilo, odločitev o stroških pa pridržalo za končno odločitev (II. točka izreka). Tožnikoma je zato sedaj priznalo tudi nagrado za pritožbo v višini priglašenih 375 točk (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT), kar znaša 225,00 EUR, pavšalni znesek za materialne stroške v višini 4,5 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (50,49 EUR), skupaj 279,9 EUR.

50.Stroški tega pritožbenega postopka obsegajo nagrado za pravno sredstvo v neocenljivih zadevah (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT), ki se prizna v višini priglašenih 500 točk, kar znaša 300,00 EUR, pavšalni znesek za materialne stroške v višini 6,00 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (67,32 EUR), skupaj torej 373,32 EUR.

51.Skupaj znašajo priznani stroški tožnikov 1.287,86 EUR. Toženka jih je tožnikoma dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

52.Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi določbo točke c opombe 6.1. taksne tarife izvršilo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

Glasovanje

53.Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je naveden v uvodu te sodbe. Odločitev je bila sprejeta z večino glasov. Proti je glasovala vrhovna sodnica Brigita Domjan Pavlin (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

3Delna odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021.

4Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 23/2023 z dne 22. 3. 2023.

5Glej npr. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča I Up 168/2017 z dne 5. 3. 2019.

6Glej J. Zobec v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 486.

7Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01, in OdlUS X, 192), 14. točka obrazložitve.

8Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-45/16, Up-321/18, Up-1140/18, Up-1244/18 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 173/21, in OdlUS XXVI, 27), 90. točka obrazložitve.

9Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-191/19 z dne 18. 5. 2023, 32. in 33. točka obrazložitve in tam citirano sodno prakso.

10Primerjaj s sodbo ESČP v zadevi Timishev proti Rusiji z dne 13. 12. 2005, 64. točka obrazložitve.

11Glej 26. člen Splošne deklaracije človekovih pravic; 14. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92); Konvencijo proti diskriminaciji v izobraževanju (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/64, in Uradni list RS, št. 57/92, MP, št. 15/92); 28. člen Konvencije o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92); 2. člen Prvega protokola k EKČP in 14. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016).

12Ta določa: "Nikomur ne sme biti odvzeta pravica do izobraževanja. Pri izvajanju nalog, ki so v zvezi z vzgojo in izobraževanjem, mora država spoštovati pravico staršev, da zagotovijo svojim otrokom takšno vzgojo in izobraževanje, ki sta v skladu z njihovim verskim in filozofskim prepričanjem." Glej npr. sodbo velikega senata v zadevi Sahin Leyla Şahin proti Turčiji z dne 10. novembra 2005, 152. točka obrazložitve.

13Glej npr. sodbo velikega senata v zadevi Oršuš in drugi proti Hrvaški z dne 16. marca 2010, 104. točka obrazložitve.

14Tako v odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-79/20 z dne 31. 5. 2021, 72. točka obrazložitve, v kateri je poudarilo, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Vsekakor pa mora biti dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Glej tudi 76. točko obrazložitve te odločbe.

15Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 149/2022 z dne 28. 9. 2022 in I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023.

16Ta določa: "Učenec ima pravico obiskovati pouk oziroma se udeleževati drugih dejavnosti, ki jih organizira šola. Učencu šola lahko občasno zagotovi doseganje ciljev izobraževanja tudi v drugih oblikah organiziranega dela z učenci z namenom, da se učencem zagotovi varnost ali nemoten pouk."

17Kot navaja tudi pritožnica, je bilo izobraževanje na domu v času spornih dejanj tožene stranke urejeno kot pravica staršev (88. člen in nasl. ZOsn).

18Tako tudi v citirani zadevi Oršus, kjer je ESČP med drugim ugotavljalo tudi dopustnost posega v pravico iz 2. člena 1. Protokola k EKČP s strani osnovne šole.

19Glej tudi delno odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, 22. točka obrazložitve.

20Tako četrti odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

21Da je bilo v času takih ukrepov treba spoštovati načelo zakonitosti in v primeru poseganja v ustavne pravice z dejanskim uresničevanjem (nezakonitih) podzakonskih prepisov zagotoviti sodno varstvo prizadetim osebam, izhaja tudi iz sodne prakse drugih držav članic Evropske unije, glej npr. sodbo Vrhovnega upravnega sodišča Finske, št. 21505/2020 z dne 6. 1. 2021 (KHO:2021:1).

22Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-79/20 z dne 31. 5. 2021, 72. točka obrazložitve.

23Državnemu zboru je naložilo, da mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Državni zbor te obveznosti ni izpolnil.

24Ker pa so bila med vprašanji, ki bi jih morala izpodbijana ureditev obravnavati, kompleksna strokovna vprašanja, Ustavno sodišče po svojem stališču tudi ni moglo z načinom izvršitve odločbe določiti ustavnoskladne prehodne ureditve.

25Tako nadaljnjo presojo je opravilo tudi samo Ustavno sodišče, npr. v delni odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, ki se nanaša na t.i. "izobraževanje na daljavo", 22. točka obrazložitve.

26Ta omejitev pa naj bi veljala le do odprave navedenega neskladja ZNB z Ustavo, torej skladno s to odločbo kratek čas dveh mesecev.

27Tako presojo je opravilo Vrhovno sodišče že v zadevi IV Ips 10/2021 z dne 21. 9. 2021, ki se je nanašala na vprašanje prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB.

28Glej delno odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, 22. in 23. točka obrazložitve.

29Tako se je na ugotovitve Združenih narodov glede vpliva Covid-19 na otroke sklicevalo tudi Ustavno sodišče v svoji delni odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, (opomba 16): https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-04/160420_Covid_Children_Policy_Brief.pdf.

30Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako nadaljnje urejanje določi dovolj določna merila. Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-79/20, 82. točka obrazložitve, na katero se sklicuje tudi delna odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34, 24. točka obrazložitve.

31Glej 18. in 25. točko obrazložitve delne odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34.

32Ta določba se glasi: "3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni".

33Glej npr. tedaj izdano odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-210/21 dne 29. 11. 2021.

34Tudi ESČP je poudarilo, da pravice do omejitve zbiranja ni mogoče omejevati zgolj na podlagi splošnih pravnih norm, temveč da je treba ugotoviti, da je bilo to potrebno v konkretnih okoliščinah primera. Tudi kršitev splošne prepovedi javnega zbiranja in tako posledična nezakonitost dejanja, pa ne daje prostih rok (carte blanche) oblastem za ukrepanje, temveč morajo v vsakem primeru upoštevati načelo sorazmernosti iz 11. člena EKČP, glej sodbo v zadevi Elvira Dmitriyeva proti Rusiji z dne 30. 4. 2019, 84. točka obrazložitve.

35Tako izrecno Ustavno sodišče v opombi št. 20. Tudi sicer iz presoje izhaja, da je Ustavno sodišče kot skladno z zakonom v tej odločbi prepoznalo (le) testiranje v ustreznih institucijah s strani za to usposobljenega osebja kot "usmerjen zdravstveni pregled" v smislu ZNB, glej odločbo, 55. točka obrazložitve in nasl. Ne glede na to Vrhovno sodišče drugače v sodbi I Up 93/2024 z dne 24. 10. 2024, ki pa ni bila sprejeta s strani senata, temveč po sodniku posamezniku.

36Glej tudi delno odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021, 24. točka obrazložitve in nasl.

37Glej navedeno delno odločbo Ustavnega sodišča.

38Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-39/10 z dne 11. 3. 2010, 4. točka obrazložitve.

39Gl. npr. že odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-111/95 z dne 7. 12. 1995. Glej tudi odločbo, št. U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022, 17. in 18. točka obrazložitve.

Tožnika v nobeni od vlog nista priglasila dvojne nagrade ali povečanja zaradi zastopanja več strank.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 57 Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 4, 33, 33/2, 66 Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB - člen 39, 39/1, 39/1-1, 39/1-2 Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (2020) - ZZUOOP - člen 104

Konvencije, Deklaracije Resolucije

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 6, 6/1 Protokol 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - člen 2

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (11.11.2021) - člen 8, 8/4

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.