Jedro

Pravilnik, ki je bil sprejet po izdaji izpodbijane odločbe, ne more biti podlaga za izdajo te odločbe.

Izrek

Pritožbi se ugodi in se razveljavi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 1163/95-7 z dne 20.12.2000 ter se zadeva vrne temu sodišču v nov postopek.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 29.6.1995, s katero je tožena stranka imenovala tožnika za svetovalca direktorice Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij - vodjo oddelka za vzgojo in svetovanje v Kazensko poboljševalnem domu D. pri M. Svojo odločitev je tožena stranka utemeljila s 1. odstavkom 15. člena Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93, 18/94-odl.US in 41/94-odl US, v nadaljevanju ZDDO), po katerem je svetovalec predstojnika višji upravni delavec in s 1. odstavkom 19. člena ZDDO, ki določa, da višje upravne delavce imenuje Vlada RS, na predlog predstojnika. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje sklicuje na določbe 22. in 26. člena Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev (ZODPM - Uradni list RS, št. 71/94), po katerih naj bi bili kazensko poboljševalni zavodi ukinjeni kot državni organi v sestavi Ministrstva za pravosodje in so nadaljevali z delom kot notranje organizacijske enote Uprave Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij, delavcem, ki so opravljali naloge v tem ukinjenem upravnem organu, pa je bilo zagotovljeno, da te naloge še naprej opravljajo v novem upravnem organu. Določba 26. člena ZODPM torej omogoča delavcem, ki so opravljali naloge v ukinjenem upravnem organu, le, da sklenejo delovno razmerje v novem upravnem organu brez ponovnega ugotavljanja, ali izpolnjujejo splošne in posebne pogoje, ki sicer veljajo za sklenitev delovnega razmerja v upravnem organu. To po mnenju sodišča prve stopnje izhaja tudi iz določbe 1. odstavka 55. člena ZDDO, ki določa, da prevzame državni organ, v katerega delovno področje preidejo naloge odpravljenega državnega organa, tudi delavce, ki so opravljali ta dela.

Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe citira tudi določbo 2. odstavka 3. člena ZUS, po kateri se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi posamični akti o imenovanjih delavcev v državnih organih. Sodišče prve stopnje v zvezi s tem citira tudi določbe 1. odstavka 5. člena, 14., 15. in 19. člena ZDDO o imenovanju višjih upravnih delavcev. Po določbi 19. člena ZDDO namreč višje upravne delavce imenuje vlada na predlog predstojnika. Tako je, po presoji sodišča prve stopnje, glede na postopek, ki je predviden za imenovanje, odločba o imenovanju sicer posamični akt, toda ni upravni akt, za katerega bi veljale določbe 3. odstavka 206. člena oziroma 3. odstavka 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86-prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP/86) o obrazložitvi kot obveznem sestavnem delu odločbe. Zato z vidika postopka odločba tožene stranke o imenovanju ni nezakonita, ker vsebuje le obrazložitev, da je izdana na predlog direktorice Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij, saj ZDDO toženi stranki ne nalaga, da imenovanje višjega upravnega delavca obrazloži. V skladu s Pravilnikom o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij pa spada delo, ki ga v novem državnem organu opravlja tožnik, med dela, ki jih opravljajo svetovalci direktorice.

Tožnik v pritožbi uveljavlja pritožbene razloge iz 2. in 3. točke 1. odstavka 72. člena ZUS in predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne prvostopnemu sodišču v nov postopek. Sklicuje se na identični primer, obravnavan v sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. 1156/95-6. Glede Pravilnika o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi za izvrševanje kazenskih sankcij z dne 22.3.1996 pa meni, da ne more imeti retroaktivne veljave in da zato tožena stranka ni imela pravne podlage za razporeditev tožnika za svetovalca direktorice dne 25.7.1995. Izpodbijana sodba se v svojih razlogih omejuje zgolj na formalnopravne elemente tega upravnega spora, zanemarja pa bistvene elemente, kot na primer, da je ostal na istem delovnem mestu, da po vsebini in obsegu opravlja enako delo, da svoje delo opravlja v istem kraju in v istem delovnem okolju. Tudi po vključitvi Kazensko poboljševalnega doma D. v sestavo Uprave za izvrševanje kazenskih sankcij RS, se vsebina in način dela tega doma, kot tudi njega, v ničemer nista spremenila. Spremenilo se je le plačilo za njegovo enako delo, in sicer na slabše. V konkretnem sporu, kot tudi v ostalih istovetnih sporih, gre za organizacijske spremembe celotnega sistema instituta izvrševanja kazenskih sankcij v Republiki Sloveniji. Zato tudi iz tega razloga ni mogoče trditi, da so kazensko poboljševalni domovi ukinjeni in da je zaposlenim prenehalo delovno razmerje in podobno. Gre namreč za poseben ukrep zakonodajalca, ki v bistvu ohranja sedanje stanje, le da so v zvezi z novo ureditvijo vsi ti domovi v državi administrativno podrejeni novemu upravnemu organu. Glede na nedosledno oziroma protizakonito ravnanje tožene stranke je bil oškodovan pri plači, saj je za popolnoma enako delo in popolnoma enako odgovornost v času od 1.7.1995 do 31.6.1996 prejemal bistveno nižjo plačo. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba je utemeljena.

Po mnenju pritožbenega sodišča se je sodišče prve stopnje sicer pravilno oprlo na določbo 2. odstavka 3. člena ZUS in pravilno štelo izpodbijano odločbo tožene stranke za posamični akt, ki pa ni upravni akt. Po presoji pritožbenega sodišča pa je sodišče prve stopnje nepravilno sklepalo, da je podlaga izpodbijane odločbe tožene stranke Pravilnik o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Upravi Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij, ker naj bi delo, ki ga v novem državnem organu opravlja tožnik, spadalo med dela, ki jih opravljajo svetovalci direktorice. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da se je tožena stranka pri njeni izdaji oprla le na določbe 1. odstavka 15. člena in 1. odstavka 19. člena ZDDO, ne pa tudi na določbe tega Pravilnika. Sicer pa tudi iz dokumentacije v upravnih spisih izhaja, da je direktorica Uprave Republike Slovenije za izvrševanje kazenskih sankcij izdala ta pravilnik dne 25.7.1996, to je po izdaji izpodbijane odločbe z dne 29.6.1995, tako da ta pravilnik ni mogel biti podlaga izpodbijani odločbi o imenovanju tožnika za svetovalca direktorice navedene uprave.

Tožnik je bil namreč z odločbo takratnega Republiškega sekretariata za pravosodje in upravo z dne 15.2.1989 imenovan z dnem 20.1.1989 za pomočnika upravnika v KPD D. pri M. in je ta status imel vse do imenovanja po izpodbijani odločbi. Čeprav je izpodbijana odločba posamični akt, pa je, po presoji pritožbenega sodišča, pomanjkljiva, saj iz nje ni razvidno, zakaj je tožena stranka navedeno odločbo sploh izdala oziroma kot to upravičeno trdi tožnik v tožbi zoper izpodbijano odločbo in v pritožbi zoper izpodbijano sodbo, da iz te odločbe ni razvidno, zakaj ga je tožena stranka ponovno imenovala in to v drugačen naziv, kot je bil tožnik pred tem že imenovan, saj se vsebina njegovega dela, ki ga je prej in ga še vedno opravlja, ni v ničemer spremenila. Izdana odločba tožene stranke torej nima razlogov o dejanskem stanju in je zato, po presoji pritožbenega sodišča, tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Tako pomanjkljivo obrazložena odločba pa onemogoča sodišču kontrolo, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis.

Zato tudi sodišče prve stopnje ni imelo podlage za zavrnitev tožbe na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS. S tem je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, pa je to vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe (2. odstavek 72. člena ZUS).

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 74. člena ZUS razveljavilo izpodbijano sodbo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.