5. 7. 2007

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Jureta Čeha iz Maribora, ki ga zastopa zakonita zastopnica Erika Čeh, Mihe Lombarda iz Ljubljane, ki ga po pooblastilu zakonite zastopnice Maje Lombardo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. n. o., Grosuplje, Maje Lombardo iz Ljubljane in drugih, ki jih zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. n. o., Grosuplje ter Marije Gorjup iz Postojne, Ane Potočnik s Prevorja in Romana Hrena iz Ljubljane na seji 5. julija 2007

sklenilo:

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 18.a in 18.i člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – ur. p. b.) se zavrnejo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik Jure Čeh (v nadaljevanju prvi pobudnik) navaja, da je mati zaradi njegove invalidnosti prejemala delno plačilo za izgubljeni dohodek po Zakonu o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 110/03 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZSDP), sam pa je prejemal dodatek za tujo nego in pomoč. Ko je bil materi priznan status družinskega pomočnika, mu je pravica do navedenega dodatka začela mirovati. Meni, da je zaradi ureditve izplačevanja dodatka v izpodbijanem 18.a členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) prikrajšan za pravico, ki mu pripada, saj naj ne bi bilo dopustno, da se ob enakih potrebah pravica priznava otrokom, odraslim pa ne. Ureditev naj bi bila v neskladju s 14. členom Ustave.

2.Pobudnik Miha Lombardo v vlogi z dne 17. 7. 2006 izpodbija tretji odstavek 18.a člena, ker določa, da pravica do dodatka za pomoč in postrežbo miruje v času, ko mu pomoč nudi družinski pomočnik. Meni, da je dodatek pravica invalida in ne pravica družinskega pomočnika in naj zato prejemek družinskega pomočnika ne bi smel biti razlog za poseg v pravico invalida do dodatka. V vlogi z dne 6. 11. 2006, ki jo je vložil po objavi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju ZSV-D), navaja, da je zakonodajalec spremenil zgolj način financiranja družinskega pomočnika, še vedno pa je obdržal v veljavi nezakonito stanje, ki naj bi bilo v tem, da invalidna oseba dodatek izplačuje občini.

3.Z vlogo z dne 3. 1. 2007 se pobudi Mihe Lombarda pridruži več pobudnikov, pobudo pa razširijo na cel člen 18.a. Menijo, da ureditev, po kateri se pravice družinskega pomočnika financirajo s sredstvi invalidne osebe do višine njene plačilne sposobnosti in po kateri se zaradi izbire družinskega pomočnika lahko prepove odtujiti ali obremeniti nepremičnino v lasti invalidne osebe, ni v skladu s 50. in z 52. členom Ustave. V vlogi z dne 9. 1. 2007 izpodbijani ureditvi očitajo tudi neskladnost s 155. členom Ustave.

4.Z isto vlogo z dne 3. 1. 2007 dajejo Maja Lombardo in družinski pomočniki pobudnikov pobudo za presojo 18.i člena. Ureditvi pravic družinskega pomočnika očitajo neskladnost s 14. členom, z 49. členom in s 50. členom Ustave, ker družinski pomočniki niso v delovnem razmerju in ker plačilo prejemajo le v višini minimalne plače. Menijo, da bi jim ureditev statusa morala zagotavljati varstvo ustavnih pravic, med njimi tudi pravice do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave).

5.Pobudnica Ana Potočnik meni, da ji kot stoodstotnemu invalidu ni težko vzeti pomoči, do katere je bila upravičena do uveljavitve ZSV-D, saj si ne more nič pomagati, niti se nima s čim preživljati – otrok pa ne želi obremenjevati. Želi, da se izpodbijani Zakon ne bi obdržal v veljavi.

6.Iz pobude Marije Gorjup, ki je družinska pomočnica invalidnemu očetu, je mogoče izluščiti, da meni, da določba, po kateri mora invalidna oseba, ki ji je priznana pravica do družinskega pomočnika, s pisno izjavo dovoliti, da izplačevalec dodatek za pomoč in postrežbo izplačuje občini, pomeni izsiljevanje žensk in povzroča družinske spore. Zaradi spoštovanja moškega ponosa bi moral biti dodatek pripisan k pokojnini. Grozi ji prenehanje teka pokojninske dobe in prekinitev zdravstvenega zavarovanja.

7.Pobudnik Roman Hren (družinski pomočnik invalidni ženi) meni, da je ZSV-D njegov položaj poslabšal za nazaj. Zaradi spremenjenega načina financiranja družinskega pomočnika naj bi breme zagotavljanja življenjskih razmer invalida nalagal invalidu in njegovim družinskim članom v tolikšni meri, da je ogrožena njihova "osnovna lastnina". Zavezanci za plačilo naj bi bili celo tisti z najnižjimi dohodki. Pobudnik na novo zaposlitev ne more računati. Informativni izračun centra za socialno delo naj bi pokazal nesocialnost in nečloveškost Zakona, saj naj bi invalidni ženi zaradi financiranja družinskega pomočnika od njene pokojnine za preživljanje ostalo približno 200 EUR, sin bi prispeval tretjino svoje plače, država pa nekaj evrov. Trditev, da gre za izenačevanje z institucionalnim varstvom naj bi bila zavajajoča, saj naj bi v institucionalnem varstvu za normalno življenje invalida zaračunali najmanj 700 EUR. Pobudnik meni, da družinski pomočniki skrbijo za ljudi, ki bi bili sicer zaprti na oddelkih ustanov, ki se financirajo iz zdravstvene blagajne. Družinski pomočniki naj bi bili žrtve dveh ministrstev, ki se ne moreta dogovoriti o financiranju dela, ki ga družinski pomočniki opravljajo. Z vlogo z dne 29. 5. 2007 pobudnik opozarja tudi na napake pri določanju finančnih obveznosti.

8.Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve med drugim pojasnjuje, da imajo starši do polnoletnosti otroka po ZSDP pravico do delnega plačila za izgubljeni dohodek v višini neto minimalne plače (z določenim socialnim zavarovanjem), po polnoletnosti otroka pa od leta 2004 dalje možnost po ZSV, da eden od roditeljev še naprej skrbi zanj in ima enake pravice, kot jih je imel pred otrokovo polnoletnostjo. Ker gre za polnoletno osebo, je pravica do izbire družinskega pomočnika uzakonjena kot pravica invalidne osebe in ne kot avtomatična pravica enega od staršev. Pravica pa je dana tudi drugim invalidnim osebam. Po ureditvi iz leta 2004 je dodatek za pomoč in postrežbo v času, ko za invalidno osebo skrbi družinski pomočnik, miroval. Kot poudarja Ministrstvo, je dodatek dodeljen z namenom, da si oseba "plača" pomoč druge osebe pri opravljanju osnovnih življenjskih potreb. Zato bi v primeru izbire družinskega pomočnika, ki to pomoč zagotavlja, in hkratnega prejemanja dodatka za pomoč in postrežbo, prišlo do podvajanja pravice invalidne osebe. Za preživetje je invalidu namenjena druga pravica, to je nadomestilo za invalidnost po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Uradni list RS, št. 41/83 in nasl. – v nadaljevanju ZDVDTP), ki mu ostane. Z vidika osebe, ki doma skrbi za invalidno osebo, je ureditev prinesla izboljšanje v smislu zagotovljenih materialnih pravic in socialnega zavarovanja. Delno plačilo za izgubljeni dohodek, ki ga prejme družinski pomočnik, je praviloma višje od dodatka za pomoč in postrežbo invalidne osebe, ki v tem času miruje. Po uveljavitvi ZSV-D pa se (izhajajoč iz odločbe Ustavnega sodišča z dne 7. 7. 2005 ter zaradi upoštevanja načela enake dostopnosti in proste izbire oblike pravic do storitev za vse upravičence pod pogoji, ki jih določa zakon) uvajajo spremembe pri izvajanju pravice do družinskega pomočnika, konkretno tudi ravnanje z dodatkom za tujo nego in pomoč. Z drugačno ureditvijo je urejena bolj namenska poraba sredstev dodatka, in sicer za financiranje pravic družinskega pomočnika. Ker je dodatek osebna pravica invalidne osebe, je potrebna njena privolitev, da izplačevalec dodatka tak dodatek lahko izplačuje občini – plačnici družinskega pomočnika. Zaradi upoštevanja navedenega načela enake dostopnosti in proste izbire oblik pravic do storitev je urejeno, da so invalidna oseba in njeni zavezanci dolžni občini povrniti sredstva, ki jih namenja za pravice družinskega pomočnika, na podoben način, kakor je to določeno za storitvi institucionalno varstvo in pomoč družini na domu. Z uvedeno možnostjo prepovedi odtujitve in obremenitve na nepremičninah invalidne osebe v primeru, da občina financira družinskega pomočnika, se samo izenačuje način zavarovanja plačil občine, kot je to že urejeno pri storitvi pomoč družini na domu.

B.

9.Socialnovarstvena dejavnost, ki pomeni eno od oblik zagotavljanja socialne varnosti iz 50. člena Ustave, obsega preprečevanje in reševanje socialne problematike posameznikov, družin in skupin prebivalstva. Pravice do storitev in denarnih socialnih pomoči, ki jih ureja ZSV, upravičenci uveljavljajo po načelih enake dostopnosti in proste izbire. Pravico do družinskega pomočnika upravičenec lahko uveljavlja od leta 2004 dalje oziroma po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04 – v nadaljevanju ZSV-C), s katerim je bila prvič urejena. Pravica do družinskega pomočnika zasleduje podoben cilj kot pravici do institucionalnega varstva in pomoči družini na domu (ki ju ureja ZSV) ter pravica do dodatka za pomoč in postrežbo, ki jo omogočajo različni zakoni. Družinski pomočnik nudi pomoč, ki jo potrebuje polnoletna oseba s težko motnjo v duševnem razvoju ali polnoletna težko gibalno ovirana oseba, ki potrebuje pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb (v nadaljevanju invalidna oseba). Družinski pomočnik lahko postane oseba, ki se je z namenom, da bi postala družinski pomočnik, odjavila iz evidence brezposelnih oseb, ali zapustila trg dela ali je v delovnem razmerju s krajšim delovnim časom od polnega delovnega časa. Družinski pomočnik je lahko oseba, ki ima isto stalno prebivališče kot invalidna oseba, oziroma eden od družinskih članov invalidne osebe, ki jih s tem v zvezi določa ZSV.

10.Prvi pobudnik meni, da različno obravnavanje otroka oziroma mladoletne osebe in polnoletne osebe z vidika izplačevanja dodatka za pomoč in postrežbo ni v skladu z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Treba je poudariti, da se z dopolnitvijo 18 let starosti pravni položaj osebe spremeni. Po dopolnjeni polnoletnosti osebam pripadajo drugačne pravice in dolžnosti kot v času otroštva. Nekatere pravice jim prenehajo (na primer pravice po ZSDP), nekatere pa pridobijo (na primer pravice po ZDVDTP). Ker se pravni položaj otroka razlikuje od pravnega položaja polnoletne osebe, različno urejanje njunih pravic ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

11.Dodatek za tujo nego in pomoč je namenjen za plačilo osebe, ki invalidu nudi potrebno pomoč. Ko polnoletna invalidna oseba uveljavi pravico do družinskega pomočnika po 18.a členu ZSV, zaradi priznanja te pravice nastopi mirovanje pravice do dodatka za tujo nego in pomoč oziroma obveznost invalidne osebe, da dovoli izplačevanje tega dodatka pristojni občini, ne glede na to, po katerem predpisu je pridobila pravico do dodatka za pomoč in postrežbo. Pravica do dodatka za tujo nego in pomoč je po svojem namenu primerljiva s pravico do družinskega pomočnika. Če bi se dodatek za tujo nego in pomoč izplačeval tudi v primeru, ko invalidni osebi nudi pomoč družinski pomočnik, bi to pomenilo podvajanje pravic invalidni osebi oziroma postavljanje te osebe v ugodnejši položaj v primerjavi z invalidnimi osebami, ki pravice do družinskega pomočnika ne morejo uveljaviti. Zato so navedbe pobudnikov o neskladnosti 18.a člena ZSV s prvim odstavkom 50. člena in z 52. členom Ustave neutemeljene.

12.Pobudniki tudi menijo, da ureditev, uveljavljena z ZSV-D, po kateri so invalidna oseba in njeni zavezanci za preživljanje dolžni občini, ki financira pravice družinskega pomočnika, povrniti sredstva oziroma del sredstev, ki jih občina namenja za pravice družinskega pomočnika, ni v skladu s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Iz te ustavne določbe izhaja dolžnost države, da z zakonom določi pogoje za uresničevanje pravice do socialne varnosti, pri čemer pa ureditev načina uresničevanja te pravice ni omejena le na določen zakon. ZSV je le eden od zakonov, ki na različnih področjih urejajo način uresničevanja pravice do socialne varnosti, in pravica do izbire družinskega pomočnika le ena od takšnih pravic. Z dopolnitvijo ZSV z določbami o prispevku invalidne osebe in njenih zavezancev za preživljanje ter o prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, katere lastnica je invalidna oseba (zaradi zavarovanja plačila), je bil spremenjen po prejšnji ureditvi izrazito ugoden položaj zlasti tistih uživalcev pravice do družinskega pomočnika, ki prejemajo invalidsko pokojnino, ko je pravica do dodatka za pomoč in postrežbo sicer mirovala, vendar je sredstva za financiranje pravic družinskega pomočnika v celoti zagotavljala občina. Prejšnja ureditev je namreč odstopala od načela plačljivosti storitev, ki je eno od načel ZSV (100. člen). Spremenjena ureditev načina plačevanja odpravlja navedeno stanje, vendar s tem v invalidovo pravico do družinskega pomočnika (in s tem v pravico do socialne varnosti) ne posega. Spreminja le način njenega uresničevanja. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice (tretji odstavek 15. člena Ustave), temveč le določitev načina njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), je nujno zadržana. Ustavno sodišče v primeru zakonskega urejanja načina uresničevanja človekovih pravic preizkuša le, ali je zakonodajalec za tako ureditev imel razumne razloge. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 33/06) izhaja, da je bil namen drugačne ureditve financiranja družinskega pomočnika bolj namenska poraba sredstev dodatka za pomoč in postrežbo in izenačevanje z ureditvijo plačevanja storitev institucionalnega varstva in pomoči družini na domu. Tudi uvedena možnost prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine naj bi samo izenačevala način zavarovanja plačil občine, kot je to že urejeno pri storitvi pomoč družini na domu. Zakonodajalec je glede na navedeno imel razumne razloge za takšno zakonsko ureditev. Zato očitek pobudnikov o neskladnosti 18.a člena ZSV s prvim odstavkom 50. člena Ustave ni utemeljen. Napake v postopku pri centru za socialno delo v zvezi z določanjem konkretnih finančnih obveznosti invalidne osebe, njenih zavezancev za preživljanje in občine pa ne morejo biti predmet presoje v postopku za oceno ustavnosti predpisa. Pobudnik, ki jih navaja, jih lahko uveljavlja s pravnimi sredstvi, ki so na voljo v posamičnih postopkih.

13.Ker spreminja način financiranja družinskega pomočnika, pobudniki ureditvi očitajo poseg v pridobljene pravice. Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z učinkom za nazaj (drugi odstavek 155. člena Ustave), varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za čas po uveljavitvi zakona (t. i. neprava retroaktivnost) pa je zagotovljeno v okviru načela zaupanja v pravo, ki je kot element pravne varnosti eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo zagotavlja, da zakonodajalec položaja posameznika ne bo poslabšal arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ta stvarni razlog je razviden iz zakonodajnega gradiva, navedenega v prejšnji točki. Zato so navedbe pobudnikov o neustavnem posegu zakonodajalca neutemeljene.

14.Nekateri pobudniki menijo tudi, da delo družinskega pomočnika ni primerno vrednoteno, saj ga zakon ne opredeljuje kot delovno razmerje, pa tudi višina plačila naj ne bi bila primerna, zaradi česar naj bi bila ureditev izpodbijanega 18.i člena v neskladju z 49. členom Ustave. Pravica do družinskega pomočnika je izšla iz potrebe, da starši skrbijo za otroka s težko motnjo v duševnem razvoju ali težko gibalno oviranega otroka tudi po njegovi polnoletnosti. Zato ZSV daje družinskemu pomočniku podobne pravice kot ZSDP. Pravice družinskega pomočnika, kot jih ureja ZSV, po vsebini pomenijo pomoč osebi, ki je izbrana za družinskega pomočnika, da lahko nudi svojo pomoč polnoletnemu otroku ali drugemu invalidnemu sorodniku. Položaj, ko družinski pomočnik uresničuje pravice, ki jih daje ZSV, zato po naravi stvari ne posega v pravice do svobode dela po 49. členu Ustave (svoboda dela, prosta izbira zaposlitve, dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in prepoved prisilnega dela). Določanje višine delnega plačila za izgubljeni dohodek in vrsta socialnih zavarovanj, ki jih je deležen družinski pomočnik (44. člen ZSV-C), so vprašanja primernosti ureditve socialne varnosti družinskega pomočnika, kar pa ne more biti predmet ustavnosodne presoje.

15.Ker pobudniki ne navajajo, zakaj naj bi bil 18.i člen v neskladju s 34. členom Ustave, po katerem ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, Ustavno sodišče tega očitka ni moglo preizkusiti.

16.Ker so pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 18.a in 18.i člena neutemeljene, jih je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj