Jedro

Zakonski razlogi za ničnost odločbe odražajo naravo instituta ničnosti kot izrednega pravnega sredstva, ki je namenjeno sanaciji najtežjih pomanjkljivostih odločbe – torej pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče sanirati z drugimi pravnimi sredstvi oziroma pomanjkljivosti. Na zunaj ima lahko nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti. To pa ne pomeni, da je institut ničnosti namenjen sanaciji pomanjkljivosti odločbe, ki bi jo lahko stranka dosegla z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila, temveč nasprotno: ker institut ničnosti izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil predlog tožnice in A.A. za izrek inšpekcijske odločbe št. 06122-61/2009/5 z dne 9. 2. 2009 za nično. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica uveljavljala ničnost navedene odločbe zato, ker je ni mogoče izvršiti, vendar se organ s tem ne strinja, ker je v odločbi natančno določeno, za katero gradnjo gre. Ustavitev te gradnje, odrejena s prvo točko odločbe, je v vsakem primeru mogoča, druga točka pa tožnico napotuje, da mora zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, kar lahko stori vsak investitor, ki mu je bilo gradbeno dovoljenje izdano. Ostale točke izreka tožnici ne nalagajo obveznosti, ki bi jih bila dolžna izvršiti.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve pa izhaja, da tožnica zatrjuje, da je prej navedena odločba nična zato, ker je ni mogoče izvršiti. Organ ugotavlja, da se tožničino sklicevanje na ničnost nanaša na tako imenovano dejansko neizvršljivost, ker naj bi objekt, na katerega se odločba nanaša, sploh ne obstajal. Organ poudarja, da odločbe ni mogoče izreči za nično zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega predpisa ali kršitve pravil postopka. Iz tožničinih navedb izhaja le njeno nestrinjanje z ugotovljenim dejanskim stanjem oziroma stališčem inšpektorja, da gre za neskladno gradnjo. Tovrstne ugovore bi tožnica lahko uveljavljala le z rednimi pravnimi sredstvi, ne pa v okviru ničnosti. Glede navedb, da naj bi bila odločba nična zato, ker je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja, drugostopenjski organ ugotavlja, da gre za pritožbeno novoto, ki je ne more upoštevati, poleg tega pa mora biti morebitno nedovoljeno dejanje usmerjeno proti organu, ki je odločal, česar tožnica ne zatrjuje.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v obsežni tožbi med drugim navaja, da obveznosti na objektu, ki v naravi dejansko ne obstoji oziroma ni dovolj konkretno opredeljen, ni možno izpolniti. Odločba, na katero se nanaša njena zahteva, ne vsebuje konkretno opredeljenih neskladnosti, zato iz nje ne izhaja nobena konkretna obveznost, kar pomeni, da je ni mogoče izvršiti in jo je treba spoznati za nično. Zoper odločbo je vložila večje število različnih pravnih sredstev, na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da neskladnosti ni oziroma da se objekt gradi skladno, izrek ničnosti pa ostaja edina možnost, da se popravi posledice izredno hudih kršitev pravil procesnega in materialnega prava. Neskladna gradnja, navedena v izreku predmetne odločbe, v naravi ne obstoji, temveč le objekt, ki je skladen z gradbenim dovoljenjem. Svoje stališče ponazarja z več hipotetičnimi primeri in poudarja, da je ves čas ravnala odgovorno in spoštovala vse odločbe.

4. Opozarja na sodbe naslovnega sodišča v zvezi s predmetno odločbo, iz katerih izhaja, da iz te odločbe ne izhaja tožničina konkretna obveznost, zato taka odločba materialno ne postane pravnomočna, poleg tega pa še, da je bilo ravnanje prvostopenjskega organa protizakonito in da gre pri gradnji terase na zemljišču za dela v zvezi z zunanjo ureditvijo objekta, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Sklicuje se tudi na to, da je Upravna enota Izola ustavila postopek odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, da je bila zadeva v okviru inšpektorata predodeljena drugemu inšpektorju, da je gradbeni inšpektor zahteval izbris prepovedi iz zemljiške knjige, ker ni bilo več razlogov za nadaljevanje inšpekcijskega postopka, in na vrsto drugih ugotovljenih kršitev in nepravilnosti v inšpekcijskem postopku. Izrek ničnosti je edino pravno sredstvo, ki je tožnici še na razpolago, saj uporaba drugih rednih in izrednih pravnih sredstev v zvezi s predmetno odločbo ni več možna zaradi hudo malomarnega ravnanja gradbenega inšpektorja. Tudi morebitna obnova postopka na neizvršljivost in posledično ničnost odločbe ne bi imela nobenega vpliva, bi pa gradbeni inšpektor neizvršljivost odločbe lahko upošteval pri svoji odločitvi. Gradbeni inšpektor je vse roke za začetek obnove upravnega postopka po uradni dolžnosti namenoma zamudil, tožničine pobude pa je ignoriral. Posebej poudarja, da je treba ločiti med izdajo protizakonite odločbe in protizakonitim ravnanjem upravnega organa oziroma uradne osebe.

5. Poleg že navedenega razloga za neizvršljivost navaja še, da je tako v izreku kot v obrazložitvi predmetne odločbe navedena parcelna številka zemljišča, na kateri objekt ne stoji in ni v tožničini lasti, na tem zemljišču pa stoji novogradnja z elementi, ki ustrezajo opisu neskladij v predmetni odločbi. Da gre za zelo dvoumno zadevo se je izkazalo tudi v postopku izbrisa prepovedi iz zemlijške knjige.

6. Druga točka izreka predmetne odločbe, ki se nanaša na tožničino dolžnost, zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, je neizvršljiva zato, ker tožnica ne more zaprositi za spremembo nečesa, česar ni treba spremeniti glede na namen odločbe. Formalno bi bilo sicer mogoče vložiti nekakšno fiktivno vlogo, možno bi bilo tudi, da si inšpekcijski zavezanec v takem primeru izmisli spremembo, ki je dejansko ne želi izvesti, vendar bi bile vse take vloge fiktivne, neveljavne oziroma nične. Poleg tega ne more zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja za nekaj, kar v izreku odločbe sploh ni konkretno opredeljeno.

7. Meni še, da je bila predmetna odločba izdana pod pritiskom, ker gradbeni inšpektor ni odločal neodvisno, nepristransko ter objektivno. Pri tej trditvi ne gre za pritožbeno novoto, saj je tožnica na to ves čas opozarjala v svojih pritožbah, ni pa jih mogla „predložiti v postopku na prvi stopnji oziroma navesti na obravnavi, saj vloge za ničnost sploh ni vložila neposredno“. Šlo je za interpretacijo tožničinih dopisov, gradbeni inšpektor pa tožnice ni obvestil o svojem odločanju oziroma je pred izdajo odločbe ni seznanil z ugotovitvami. Na tožnico je več tretjih oseb pritiskalo, naj proda svoji parceli, posredno se ji je ves čas grozilo, da ne bo gradnje nikdar dokončala. Šlo je za sovpadanje sosedskih in političnih interesov, po vsej Izoli pa so viseli veliki plakati v zvezi z rušitvijo objekta. Inšpektor je bil izpostavljen medijskim pritiskom, za opravljanje dela inšpektorja naj ne bi bil primeren, zaradi svojih težav pa naj bi bil tudi dlje časa na zdravljenju. Da je bila odločba izdana pod pritiskom, posredno potrjuje tudi odločitev glavne inšpektorice o predodelitvi drugemu inšpektorju zaradi objektivnega, neodvisnega in nepristranskega odločanja. Na gradbenega inšpektorja je brez dvoma pritiskala lokalna politika oziroma skupnost, kar se kaže tako v medijskih objavah kot v izobešenih plakatih.

8. Zaradi specialnih znanj, ki so potrebna pri presoji skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem, ni mogoče pričakovati, da bi inšpekcijski zavezanec lahko inšpektorjeve strokovne napake ugotovil že med osemdnevnim pritožbenim rokom. Zato inšpekcijski zavezanec ne more odgovarjati za inšpektorjeve napake, niti nositi njihovih posledic. To pomeni, da ni moč zavzeti stališča, da če se inšpekcijski zavezanec ne pritoži v pritožbenem roku, naj bi bilo od tedaj naprej pravnomočno ugotovljeno, da gre za neskladno gradnjo. Inšpekcijski zavezanec ima namreč kadarkoli med postopkom ali po njem možnost posredovati utemeljen ugovor, gradbeni inšpektor pa je dolžan na to vlogo v predpisanem roku argumentirano odgovoriti. Da je predmetna odločba neizvršljiva, se je lahko prepričal tudi gradbeni inšpektor sam, saj je skušal na njeni podlagi izdati odločbo o odstranitvi neskladnosti, pri čemer je tudi sam ugotovil, da v naravi takih neskladnosti ni.

9. Iz vseh navedenih razlogov tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter o zadevi samo odloči tako, da prej navedeno odločbo spozna za nično, oziroma podrejeno, naj to odločbo odpravi in vrne v ponovno odločanje organu, ki jo je izdal, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Toženka na tožbo ni odgovorila.

11. Tožba ni utemeljena.

12. Po prvem odstavku 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, če (med drugim) je sploh ni mogoče izvršiti (tretja točka prvega odstavka 279. člena ZUP) oziroma odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega ravnanja (peta točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

13. Zakonski razlogi za ničnost odločbe odražajo naravo instituta ničnosti kot izrednega pravnega sredstva, ki je namenjeno sanaciji najtežjih pomanjkljivostih odločbe – torej pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče sanirati z drugimi pravnimi sredstvi oziroma pomanjkljivosti. Na zunaj ima lahko nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti (prim: Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 464). Posledica take narave instituta ničnosti je med drugim, da izrek odločbe za nično ni vezan na rok, kot ostala pravna sredstva. To pa ne pomeni, da je institut ničnosti namenjen sanaciji pomanjkljivosti odločbe, ki bi jo lahko stranka dosegla z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila, temveč nasprotno: ker institut ničnosti izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov.

14. Prvi od razlogov, ki jih uveljavlja tožnica je, da predmetne odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Že iz zakonske opredelitve tega razloga oziroma uporabe besede „sploh“ izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nemožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve). Sodišče se strinja s stališčem toženke, da obveznosti, naložene tožnici s prvo in drugo točko prej navedene inšpekcijske odločbe, ne pomenijo ne ene ne druge oblike nemožnosti izvršitve.

15. Tožničine navedbe, da se odločba v tem pogledu nanaša na neobstoječo gradnjo, saj njena gradnja ni bila neskladna, smiselno pomenijo, da se tožnica ne strinja z dejanskimi ugotovitvami o fizičnih lastnostih gradnje oziroma z načinom, kako je organ na podlagi teh ugotovitev uporabil materialno pravo. Tako pravilnost ugotovitve dejanskega stanja, kot pravilnost uporabe materialnega prava pa po povedanem nista predmet postopka za izrek odločbe za nično, temveč drugih, predvsem pravnih sredstev. Kolikor pa tožbene navedbe pomenijo, da tožnica meni, da predmet (gradnja), na katerega se nanaša navedena inšpekcijska odločba, ni bil opredeljen do take mere, da bi ga bilo mogoče ustrezno identificirati, sodišče najprej opozarja, da iz tožbenih navedb v nobenem pogledu ne izhaja, da bi med tožnico in toženko prišlo do nejasnosti ali nesporazuma, na kateri objekt se ta odločba nanaša; nenazadnje tudi tožnica sama navaja, da je vse izdane odločbe v celoti spoštovala, kar ne bi bilo mogoče, če objekt v predmetni odločbi ne bi bil dovolj jasno opredeljen.

16. Sodišče k temu dodaja še, da tudi iz povsem enotne in ustaljene upravnosodne prakse izhaja, da so posamezne lastnosti objekta, navedene v izreku inšpekcijske odločbe, kot npr. parcelna številka zemljišča, na katerem je objekt zgrajen ali njegove posamezne fizične značilnosti, le posamični elementi opisa objekta, ki je namenjen njegovi identifikaciji. Če je objekt na podlagi tega opisa mogoče identificirati, odločba v tem pogledu ni nezakonita, še toliko manj pa nična. Kot že rečeno, so morebitna odstopanja posameznih elementov, kot so navedeni v odločbi, od dejanskega stanja objekta, katerega identiteta sicer ni sporna, lahko kvečjemu vprašanje pravilnosti odločbe v dejanskem ali v pravnem smislu in s tem predmet drugih pravnih sredstev, ne pa odločanja o izreku odločbe za nično. Povedano drugače: če se tožnica ne strinja z ugotovitvami in stališči organa o fizičnih in pravnih lastnostih objekta, to še ne pomeni, da obstaja kakršenkoli nesporazum, za kateri objekt gre oziroma o samem obstoju tega objekta.

17. Podobno velja tudi glede možnosti izvršitve druge točke izreka predmetne odločbe, s katero je bilo tožnici naloženo, da mora v določenem roku vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Ker gre pri tem za procesno dejanje, bi lahko tožničine navedbe, da to ni mogoče, smiselno pomenile zatrjevanje pravne nemožnosti izvršitve. Vendar pa se sodišče tudi v tem pogledu strinja s stališčem toženke – to procesno dejanje je v okviru pravnega sistema možno, njegova vsebinska pravilnost oziroma celo smiselnost pa zato ni vprašanje, ki bi ga bilo mogoče presojati v okviru predloga za izrek ničnosti. Tudi v tem primeru gre namreč za tožničino nestrinjanje s stališči in ugotovitvami inšpektorja glede neskladnosti obravnavane gradnje, torej z ugotovljenim dejanskim stanjem in uporabo materialnega prava, ne pa za vprašanje obstoja oziroma identitete obravnavanega objekta. Zato so tudi v tem pogledu tožničine navedbe o ničnosti inšpekcijske odločbe neutemeljene.

18. Ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali oziroma katere tožničine navedbe bi lahko pomenile tožbeno novoto, se sodišče strinja tudi z obrazložitvijo toženke, da v obravnavani zadevi ne gre za ničnost, ker bi bila odločba izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega ravnanja, ker mora biti tako ravnanje naperjeno neposredno proti uradni osebi.

19. Tako ravnanje mora pripeljati do izdaje odločbe, ki ne odraža volje organa, temveč je njena vsebina posledica navedenega ravnanja. Zgolj medijski pritisk in splošno vzdušje v okolju, na katere se sklicuje tožnica, teh kriterijev ne izpolnjujejo, saj izražanje mnenja o zadevi (npr. v medijih ali na plakatih) samo po sebi še ne pomeni nedovoljenega ravnanja oziroma nedovoljenega pritiska na inšpektorja, prav tako pa taka ravnanja niso naperjena zoper inšpektorja osebno ali v izdajo odločbe z določeno vsebino. Na to ne more v ničemer vplivati niti morebitna inšpektorjeva osebnostna neprimernost za opravljanje njegove funkcije, ki jo zatrjuje tožnica. Tudi če s tem meni, da je bil inšpektor pretirano dovzeten za zatrjevane pritiske, morajo namreč ti pritiski izpolnjevati prej navedene kriterije, kar pomeni, da morajo biti nedovoljeni in naperjeni neposredno (osebno) zoper uradno osebo, izdaja nične odločbe pa mora biti njihova neposredna posledica, česar tožnica niti ne zatrjuje.

20. Kot že rečeno, se institut ničnosti nanaša na najtežje pomanjkljivosti upravne odločbe, ki jih ni mogoče sanirati z drugimi pravnimi sredstvi. V tem smislu, torej ozko, je zato treba razlagati tudi zakonsko določene razloge za ničnost. Kateremu od teh razlogov naj bi ustrezale tožbene navedbe o nezakonitem ravnanju inšpektorja, s katerim naj bi ji bila povzročena škoda, oziroma z upoštevanjem zakonsko določenega roka za dokončnost in pravnomočnost predmetne odločbe, tožnica ne navaja, niti kaj takega iz njenih navedb ne izhaja smiselno oziroma očitno. Kolikor tožnica s slednjimi navedbami opozarja na razmerje med ničnostjo in izpodbojnostjo odločbe, sodišče ponovno povzema, da iz doslejšnje obrazložitve izhajajo razlogi, iz katerih meni, da pri nobeni od zatrjevanih pomanjkljivosti predmetne odločbe ne gre za pomanjkljivost, ki je ne bi bilo mogoče odpraviti z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, kar pomeni, da je tožnica z njimi zatrjevala zgolj izpodbojnost, ne pa tudi ničnosti odločbe.

21. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnica je sicer v tožbi predlagala izvedbo vrste dokazov, vendar se ti dokazi deloma nanašajo na listine v upravnem spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni, za preostale dokaze pa tožnica ne pojasni, katera dejstva želi z njimi dokazati; k temu sodišče dodaja še, da mnenja posameznih oseb in institucij o primernosti oziroma zakonitosti vodenja upravnega postopka ne morejo vplivati na to, ali je s svojimi tožbenimi navedbami sploh zatrjevala okoliščine, ki lahko smiselno pomenijo ničnost odločbe. Sodišče je zato v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

22. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.