Jedro

Odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti, je dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru jasno izraženega namena tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, če tega ni, pa v primeru izpolnitve vnaprej določenih objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj nevarnosti pobega, morajo biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-2280/2020/5 (1312-14) z dne 11. 9. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, in sicer od 10. 9. 2020 od 10.15 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 10. 12. 2020 do 10.15 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika 9. 9. 2020 prijela italijanska policija v desetkilometrskem mejnem pasu pri Gorici in ga vrnila Republiki Sloveniji. Tožena stranka se sklicuje na policijsko depešo, iz katere izhaja, da so italijanski varnostni organi tožnika prijeli že 8. 8. 2020 in ga prav tako vrnili slovenskim policistom. Tožnik je za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji zaprosil 3. 9. 2020. Ob tej priložnosti je povedal, da je Bangladeš zapustil januarja 2017 ter preko Turčije in ostalih držav prišel do Italije, ki ga je vrnila Sloveniji. Njegova ciljna država je Francija. Izvorno državo je zapustil, ker se je med igranjem kriketa skregal s prijatelji, ki so mu grozili in mu leta 2016 porezali roko.

3. Iz zapisnika z dne 10. 9. 2020 v zvezi z nezakonitim odhodom v Italijo je razvidno, da je tožnik 8. 9. 2020 kupil vozovnico za Novo Gorico. Ko je zapustil avtobus, je bil po dveh minutah hoje ujet s strani italijanskih policistov. Ni vedel, da je v Italiji in tja ni imel namena oditi. V Novo Gorico je odšel, da bi si jo ogledal kot turist. 4. Zato je tožena stranka presodila, da so podani pogoji za omejitev tožnikovega gibanja po navedeni zakonski določbi. Dvomila je namreč v tožnikove navedbe, da ni vedel, da je v Italiji in da ni imel namena zapustiti Slovenije, saj tega ni storil prvič. Po prihodu v Slovenijo se je večinoma zadrževal v gozdu in čakal kombi za prevoz v Italijo. Šele ko so ga italijanski policisti vrnili v Slovenijo, je podal namero, da želi tu zaprositi za mednarodno zaščito. Nato je bil prepeljan v azilni dom, ki ga je po manj kot tednu dni zapustil in ponovno odšel v Italijo. Tožena stranka je presodila, da je neverjetno, da si je tožnik za izlet izbral ravno Novo Gorico, ki je ob italijanski meji, saj je v Sloveniji več turističnih krajev bližje Ljubljani, kjer je tožnik nastanjen. Da se tožnik ni nameraval vrniti v azilni dom v Ljubljani, je razvidno tudi iz dejstva, da je kupil enosmerno vozovnico za avtobus. Tožena stranka je prepričana, da se tožnik ne bi vrnil v Slovenijo, če ga v Italiji ne bi prijela policija.

5. Tožena stranka je ugotovila, da je tožnik kar dvakrat zapustil Slovenijo in da ga pri tem ni ovirala vložena prošnja za mednarodno zaščito. Zato je presodila, da bo ponovno odšel v Italijo, če mu ne bo omejeno gibanje. Ocenila je, da sicer ne bo mogla ugotoviti določenih dejstev, na katerih temelji tožnikova prošnja za mednarodno zaščito. Z njim mora namreč opraviti osebni razgovor, brez katerega v obravnavani zadevi ne bo možno vsebinsko odločiti o prošnji.

6. Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma, saj njegove navedbe in dejanja kažejo na utemeljen sum, da bi ga samovoljno zapustil in s tem onemogočil izvedbo postopka mednarodne zaščite (enkrat je že prečkal Slovenijo in za mednarodno zaščito ni zaprosil, ampak je odšel v Italijo). Ocenila je namreč, da zmožnosti za varovanje oseb, ki jim je odrejen ukrep zadrževanja na območju azilnega doma kot nastanitve odprtega tipa, niso ustrezne. Pojasnila je, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal kot neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

7. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ob sklicevanju na sodno prakso upravnega sodišča meni, da za pridržanje po navedeni določbi ZMZ-1 ni zakonske podlage, saj nevarnost pobega ni ustrezno opredeljena. Trdi, da iz zapisnika z dne 10. 9. 2020 ne izhajajo razlogi za odvzem prostosti in da mu tožena stranka ob ustni naznanitvi ukrepa ni pojasnila, katera dejstva, na katerih temelji tožnikova prošnja, želi ugotavljati in zakaj obstaja utemeljena nevarnost njegovega pobega, pri čemer mu vsebine tega standarda ni razložila. Zato naj bi bila kršeni njegova pravica do hitre in natančne seznanitve z razlogi za odvzem prostosti ter pravice do izjave. Opozarja na nezakonito prakso tožene stranke v zvezi s postavljanjem vprašanj in se s tem v zvezi sklicuje na vprašanja tožene stranke, razvidna iz druge strani zapisnika z dne 10. 9. 2020. Meni, da gre za nedovoljena vprašanja, in pojasnjuje, da je dolžnost uradne osebe, da prosilca sooči z dejstvi, ki pomenijo izpolnitev meril iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Opozarja, da je nelogično in nezakonito spraševati prosilce, če razumejo, zakaj jim je bila odvzeta prostost, saj ni jasno, kako bi lahko to razumeli, če pred tem niso bili soočeni z dejstvi, ki utemeljujejo takšen zaključek. Poleg tega po mnenju tožnika iz zapisnika jasno izhaja njegova izpovedba, da v Italijo ni hotel oditi, da ni vedel, da je tam in da je v Novo Gorico odšel kot turist. Tožnik meni, da je iz tega razvidno, da ne razume, zakaj mu je bilo omejeno gibanje.

8. V nadaljnjih tožbenih navedbah tožnik nasprotuje ugotovitvam tožene stranke, temelječih na policijski depeši z dne 9. 8. 2020. S tem v zvezi se ne strinja, da je bila njegova ciljna država Italija. Prav tako naj ne bi bilo res, da je dvakrat zapustil Slovenijo in odšel v Italijo, saj je Slovenijo prvič le prečkal in plačal vodiču, da ga pelje v Italijo. Tožena stranka naj bi spregledala, da je takoj naslednjega dne po prijetju (10. 9. 2020) podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, kar nakazuje na to, da želi ostati v Sloveniji. Nikoli naj ne bi rekel, da bo pobegnil in da ne bo počakal na izid postopka za mednarodno zaščito. Prav tako naj ne bi bilo res, da si je vozovnico za Novo Gorico kupil 8. 9. 2020, saj je iz zapisnika z dne 10. 9. 2020 razvidno, da je to storil 9. 9. 2020. Opozarja, da bi si kupil karto do italijanskega mesta, če bi res želel pobegniti v Italijo.

9. Tožnik se ne strinja niti z obrazložitvijo, da v obravnavani zadevi ne pridejo v poštev manj prisilni ukrepi. Meni, da domnevni neobstoj zakonske podlage za pridržanje na območje azilnega doma ni njegov problem.

10. Iz tožbenih navedb je še razvidno, da je z izpodbijanim sklepom podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, saj naj se ga na več mestih ne bi dalo preizkusiti. Tožnik meni, da ustna naznanitev obravnavanega ukrepa ne vsebuje razlogov za pridržanje, ki morajo biti kumulativno podani. Poudarja, da ni bil vprašan o tem, kakšno avtobusno vozovnico si je kupil, kar prav tako predstavlja navedeno kršitev določb postopka in njegove pravice do izjave.

11. Tožnik v nadaljevanju poudarja, da mu je z načinom izvrševanja sklepa z dne 11. 9. 2020 odvzeta osebna svoboda. Navaja, da sploh ni nastanjen v Centru za tujce, ampak v stari razpadajoči vojašnici brez oken in vrat. Opisuje slabe razmere in meni, da Pravilnik o bivanju v Centru za tujce ne omogoča takšne namestitve. V nadaljevanju opisuje svoje slabo psihično in fizično počutje ter strah, da bi se nalezel virusa Covid-19. 12. V okviru predloga za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga odložitev izvršitve izpodbijanega upravnega akta, tožnik navaja, da mu bo nastala težko popravljiva škoda. V Centru za tujce se namreč ne počuti dobro, od 10. 9. 2020 je brez osebne svobode, česar mu ne bo mogel povrniti nihče. Prav tako trenutne razmere v Centru za tujce posegajo v tožnikovo dostojanstvo in so zanj nečloveške.

Povzetek odgovora na tožbo

13. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa. Ne strinja se s tožbeno navedbo, da tožnik ni bil soočen z razlogi za odvzem prostosti. Iz zapisnika z dne 10. 9. 2020 je namreč razvidno, da mu je bilo gibanje omejeno, ker je samovoljno zapustil azilni dom po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito, odšel v Italijo, bil prijet s strani italijanske policije in vrnjen v Slovenijo, iz česar izhaja, da ni počakal na odločitev tožene stranke o njegovi prošnji. Ravno zato mu je bilo treba omejiti gibanje, da se lahko ugotovijo dejstva, na katerih temelji njegova prošnja. Ne drži, da mu ni bila dana možnost izjasniti se o razlogih omejitve, saj je kljub več vprašanjem, zakaj je odšel v Italijo, vztrajal, da ni vedel, da je v Italiji. Že iz tožbenih navedb je razvidno, da je tožnik dvakrat zapustil Slovenijo in ob vsaki priložnosti odšel v Italijo. Kljub temu, da je tožnik na vprašanje, ali bo v Sloveniji počakal na zaključek postopka, odgovoril, da bo, je že po nekaj dneh Slovenijo zapustil in ponovno odšel v Italijo.

14. V zvezi s tožbenimi navedbami o nehumanih bivalnih razmerah tožena stranka pojasnjuje, da so kontejnerji enakovredni sobam v mobilnih hiškah oz. Kontejnerjem, v kakršnih so nastanjeni vojaki na misijah. Zato razmere za bivanje niso nehumane.

Presoja sodišča

15. Dne 23. 9. 2020 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V okviru dokaznega postopka je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo in zaslišalo tožnika. Ostale dokazne predloge je zavrnilo, saj iz tožnikove izpovedbe ni razviden njegov jasno izražen namen glede zapustitve Republike Slovenije. Zato je, ob upoštevanju v nadaljevanju predstavljenega mnenja sodišča glede uporabe materialnega prava, odpadla presoja bivalnih razmer v Centru za tujce in s tem izvedba na to nanašajočih se dokazov (dokazni predlogi so našteti na 13. strani tožbe).

K prvi točki izreka:

16. Tožba je utemeljena.

17. Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. 18. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)1, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.2 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije3, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.4

19. Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil. 20. Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. 21. Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep po presoji sodišča mogoče izreči le v primeru jasno izraženega namena tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, če tega ni, pa v primeru izpolnitve vnaprej določenih objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.5

22. Glede na navedeno izhodišče je sodišče najprej presojalo, ali je tožnik jasno izrazil namen, da bo zapustil Republiko Slovenijo. Izhajalo je iz njegove izpovedbe, iz nje pa je razvidno, da je v septembra letos kupil povratno karto in v Novo Gorico odpotoval z avtobusom kot turist. Zanikal je, da bi s tem dejanjem zapustil azilni dom in izrecno poudaril, da namerava v Sloveniji počakati na konec postopka o mednarodni zaščiti.

23. Ob takem stanju stvari po presoji sodišča ni mogoče sklepati, da je tožnik jasno, torej tako, da se ne da dvomiti o tem, kaj izraža, z besedami posredoval svoj namen, da bo pobegnil. Presoja vseh okoliščin, iz katerih je po stališču tožene stranke razvidno, da je tožnik begosumen, pa po naravi stvari ne more nadomestiti tožnikovega jasno izraženega namena glede zapustitve Republike Slovenije.

24. Zato je bilo treba presoditi, ali so v ZMZ-1 določeni objektivni kriteriji, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

25. ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.6 Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

26. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.7

27. Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko ni jasno izrazil namena glede zapustitve Republike Slovenije in nevarnost pobega ni ustrezno (zakonsko) opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti.

28. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

29. Sodišče zgolj pojasnjuje, da lahko tožena stranka, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo (druga alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1), šteje njegovo prošnjo za mednarodno zaščito za umaknjeno in postopek s sklepom ustavi (šesti odstavek 49. člena ZMZ-1).

K drugi točki izreka:

30. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

31. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II. 2 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve). 3 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 4 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. 5 Vrhovno sodišče je v zadevi X DoR 256/2020 z dne 24. 7. 2020 po ugotovitvi, da je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi ugotovilo jasno izražen namen tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, sprejelo stališče, da zato presoja vprašanja obstoja objektivnih kriterijev, kot podlage za sklepanje, da je izkazana utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil, v obravnavanem primeru ni potrebna (2. točka obrazložitve). 6 Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve. 7 Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).