Jedro

Ni ustavne zahteve (ki bi izhajala iz pravice do pravnega sredstva, 25. člen Ustave), da bi zoper odločitev o zavrnitvi zahteve za izločitev morala biti zagotovljena takojšnja pritožba. Ustavno sodišče je namreč kot ustavno skladno ocenilo ureditev (petega odstavka 73. člena ZPP), da zoper odločitev o zavrnitvi predloga za izločitev sodnika ni možna samostojna pritožba, temveč šele v okviru pritožbe zoper končno odločbo. To pomeni, da tudi ureditev ZKUASP ni neustavna že (zgolj) zato, ker ne predvideva samostojnega pravnega sredstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev članov Sveta.

Iz določb ZKUASP izhaja, da šele pravnomočna odločba Sveta postane del skupnega sporazuma (oziroma ga nadomešča, tretji odstavek 54. člena ZKUASP). To pomeni, da ima tožba v upravnem sporu (zoper končno odločbo) suspenzivni učinek, tako da je učinkovito pravno sredstvo tudi za uveljavljanje kršitev kot jih tožnik zatrjuje v obravnavanem primeru. Ustavno sodišče je namreč sprejelo stališče, da je mogoče upravni spor šteti kot "drugo pravno sredstvo" (v smislu 25. člen Ustave), če se z njim še vedno zagotavlja temeljni namen instančnosti, tj. da je to pravno sredstvo po svoji naravi enako učinkovito kot bi bila pritožba v upravnem postopku. Glede na navedeno ureditev 56. člena ZKUASP, ki ne zagotavlja samostojnega sodnega varstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev članov Sveta (temveč šele sodno varstvo v upravnem sporu zoper končno odločbo), ne pomeni nedopustnega posega v 25. člen Ustave.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Predsednik Sveta za avtorsko pravo (v nadaljevanju Sveta) je s sklepom št. 31229-2/2012-149 z dne 19. 3. 2019 zavrnil tožnikov predlog za izločitev dveh članov Sveta.

2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom kot nedovoljeno zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker izpodbijani akt ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

3. Obrazložilo je, da sklep Sveta o zavrnitvi zahteve za izločitev pomeni vmesno, procesno odločitev, ki se nanaša le na izvedbo upravnega postopka. Z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Ne predstavlja torej končne odločitve o glavni stvari (v postopku določitve primerne tarife) in ni dokončni upravni akt (v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1) niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Tudi po prvem odstavku 56. člena Zakona o kolektivnem upravljanju avtorske in sorodnih pravic (v nadaljevanju ZKUASP) je tožba v upravnem sporu možna le zoper odločbo ali sklep o stroških. To pomeni, da bo tožnik očitke v zvezi z zavrnitvijo zahteve za izločitev lahko uveljavljal šele v upravnem sporu zoper dokončno odločb, izdano v postopku določitve primerne tarife.

4. Zoper sklep Upravnega sodišča je tožnik vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in razveljavi izpodbijani sklep, tako da sklep Sveta odpravi in zadevo vrne Svetu v ponovno odločanje. Podredno predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve Upravnemu sodišču v novo sojenje.

5. Kot bistveno navaja, da je podana absolutna bistvena kršitev določb Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker naj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena. Izpostavlja, da člana Sveta - A. A. in B. B. - delujeta pristransko, saj sta interesno povezana s konkurenčnima kolektivnima organizacijama. Sklep predsednika Sveta o zavrnitvi njegove zahteve za izločitev je vseboval pouk, da je dovoljena tožba v upravnem sporu (ne pa pritožba). Upravnemu sodišču očita kršitev 22., 23., 25. in 60. člena Ustave ter 6. člena EKČP. Po mnenju tožnika stališče izpodbijanega sklepa, da lahko tožnik šele v upravnem sporu zoper dokončno odločbo uveljavlja očitke, da bi morali biti člani Sveta izločeni, pomeni kršitev pravice do nepristranskega odločanja in do pravnega sredstva. Opozarja, da to pomeni, da se postopek določitve tarife izvede s sestavo Sveta, ki je pristranska. Poudarja, da je pravico do nepristranskega odločanja mogoče zagotoviti le s pravočasno odločitvijo o zahtevi za izločitev. Zgolj naknadna sodna kontrola videza nepristranskosti ne zagotavlja. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča Up-365/05-16. Pojasnjuje, da bi zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev moral imeti samostojno pravno sredstvo, saj odločitev posega v njegov pravni položaj. Ker posebna pritožba zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev (glede na 56. člen ZKUASP) ni dovoljena, je treba izpodbijani sklep šteti za dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni interes tožnika do nepristranskega odločanja, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V nadaljevanju navaja, da je o zahtevi za izločitev odločal predsednik Sveta, čeprav takih pooblastil na podlagi zakona nima (Svet je kolegijski organ), tako da o zahtevi ni bilo zakonito odločeno. Zatrjuje pomanjkljivosti in neustavnosti ureditve ZKUASP glede sestave, delovanja in odločanja Sveta, ker ne zagotavlja neodvisnega delovanja njegovih članov. Neustavna je tudi ureditev 56. člena ZKUASP, saj ne zagotavlja sodnega varstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev. Zato meni, da bi moralo Vrhovno sodišče postopek skladno z 156. členom Ustave prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem.

6. Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

**K I. točki izreka**

7. Pritožba ni utemeljena.

8. Tožnik je v postopku za določitev primerne tarife za radiofuzno (kabelsko) retransmisijo glasbenih del zahteval izločitev dveh članov Sveta. S sklepom je predsednik Sveta odločil, da se zahteva za izločitev zavrne s pravnim poukom, da zoper odločitev ni pritožbe, dovoljena pa je tožba v upravnem sporu. Upravno sodišče je tožbo zoper sklep o zavrnitvi predloga za izločitev zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker izpodbijani akt ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča sklep o (ne)izločitvi uradne osebe ne more biti predmet samostojne tožbe v upravnem sporu po 2. in 5. členu ZUS-1.1 Vrhovno sodišče je že večkrat poudarilo, da lahko (v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa le, kadar tako določa zakon (npr. drugi odstavek 5. člena ZUS-1). Ker sklep o neizločitvi uradne osebe med takšne sklepe ne sodi, ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sklep o zavrnitvi tožnikove zahteve za izločitev je le "procesna" odločitev oziroma odločitev o vprašanju, ki se zgolj kot postransko vprašanje pojavi v zvezi z izvedbo konkretnega upravnega postopka.2 Tak sklep zato ni dokončni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne pomeni končne odločitve o glavni stvari (določitvi primerne tarife) in z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Prav tako z njim postopek odločanja ni bil obnovljen, ustavljen ali končan (v smislu drugega odstavka 5. člena ZUS-1).3 Zoper sklep o (ne)izločitvi članov Sveta torej ni posebnega (samostojnega) sodnega varstva.

10. Vendar to ne pomeni, da tožnik nima na voljo (učinkovitega) pravnega sredstva zoper odločitev o zavrnitvi zahteve za izločitev. Sodno varstvo je namreč zgolj odloženo - tožnik bo kršitev pravice do nepristranskega odločanja (ker s predlogom za izločitev ni uspel) lahko uveljavljal v okviru tožbe v upravnem sporu zoper končno odločbo (kot bistveno kršitev postopka, ker naj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena, 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Očitki, s katerimi tožnik nasprotuje pravilnosti in zakonitosti sklepa o zavrnitvi zahteve za izločitev bodo torej predmet presoje zakonitosti končne odločbe. Zato Vrhovno sodišče na omenjene pritožbene očitke (tj. na navedbe o tem, da bi morala biti člana Sveta izločena, da predsednik Sveta ni imel pooblastila samostojno odločiti o zahtevi za izločitev in da se ni opredelil do tožnikovih trditev in dokazov) ni odgovarjalo. Enako velja za pritožbene navedbe glede neustavnosti zakonske ureditve sestave, delovanja in odločanja Sveta, češ da ne zagotavlja neodvisnosti delovanja članov Sveta.4

11. Stališče o kršitvi ustavnih pravic (iz 23. in 25. člena Ustave) tožnik izpeljuje iz (napačnega) izhodišča, da mu brez samostojnega sodnega varstva zoper sklep o neizločitvi ostane zgolj naknadna sodna kontrola, ki po njegovem mnenju ne zadošča. Svoje stališče utemeljuje s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča Up-365/05 z dne 6. 7. 2006, ki pa z obravnavano zadevo ni primerljiva. V citirani zadevi je bila namreč končna (vsebinska) odločitev sprejeta še preden je bilo odločeno o zahtevi stranke za izločitev.5 Ustavno sodišče je tako obrazložilo, da "mora biti o predlogu stranke za izločitev odločeno najkasneje do izdaje končne odločbe v zadevi. V primeru naknadne zavrnitve predloga za izločitev (tj. po izdaji končne odločbe) je namreč videz nepristranskosti sojenja okrnjen v tolikšni meri, da ga tudi z naknadno odločitvijo o predlogu za izločitev ni mogoče ponovno vzpostaviti." V obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Drugače kot v citirani ustavni odločbi je bilo o tožnikovemu predlogu za izločitev odločeno še pred končno odločitvijo o zadevi s tem, ko je predlog predsednik Sveta zavrnil. 12. Ni pa ustavne zahteve (ki bi izhajala iz pravice do pravnega sredstva, 25. člen Ustave), da bi zoper to odločitev (o zavrnitvi zahteve za izločitev) morala biti zagotovljena takojšnja pritožba. Ustavno sodišče je namreč kot ustavno skladno ocenilo ureditev (petega odstavka 73. člena ZPP), da zoper odločitev o zavrnitvi predloga za izločitev sodnika ni možna samostojna pritožba, temveč šele v okviru pritožbe zoper končno odločbo. To pomeni, da tudi ureditev ZKUASP ni neustavna že (zgolj) zato, ker ne predvideva samostojnega pravnega sredstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev članov Sveta. Takšna ureditev sicer ne prepreči, da sodnik (oziroma član Sveta), katerega izločitev je bila zahtevana (in zavrnjena), v zadevi vsebinsko odloči. Morebitna uspešna pritožba (oziroma tožba v upravnem sporu zoper končno odločbo) učinkuje le naknadno, in sicer tako, da je odločba, ki jo je ta sodnik (član Sveta) izdal, razveljavljena, zadeva pa je vrnjena v nov postopek, v katerem odloča drug sodnik (član Sveta). Ustavno sodišče je kot odločilno štelo, da ZPP strankam daje dovolj možnosti oziroma procesnih instrumentov za to, da si zagotovijo, da ponovno opravljena obravnava ne bo zgolj formalna potrditev procesnega gradiva, zbranega v okviru postopka, ki ga je opravil naknadno izločeni sodnik (U-I-275/06 in Up-811/07).6 Izključitev posebne pritožbe pomeni nedopusten poseg v 25. člen Ustave le, kadar po ugoditvi pravnemu sredstvu (po izdaji končne odločbe in ugoditvi tožbe v upravnem sporu) ne bi bilo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (kakršno je bilo pred izvršitvijo odločbe) ali bi bila vzpostavitev prejšnjega stanja nesorazmerno otežena.7 Da bi šlo za takšno situacijo tožnik v pritožbi ne zatrjuje. Ne trdi, da ZUP (drugače kot ZPP) strankam ne zagotavlja ustreznih možnosti, da ponovno opravljeni postopek pred Svetom ne bi bil zgolj formalna potrditev že zbranega procesnega gradiva. Ker je v postopku odločanja Sveta pritožba izključena (prvi odstavek 56. člena ZKUASP), je njegova odločitev dokončna. Če bi bila s tem izvršljiva, bi to lahko pomenilo, da je tožba v upravnem sporu manj učinkovito pravno sredstvo od pritožbe, ki ima praviloma suspenzivni učinek. Vendar iz določb ZKUASP izhaja, da šele pravnomočna odločba Sveta postane del skupnega sporazuma (oziroma ga nadomešča, tretji odstavek 54. člena ZKUASP). To pomeni, da ima tožba v upravnem sporu (zoper končno odločbo) suspenzivni učinek, tako da je učinkovito pravno sredstvo tudi za uveljavljanje kršitev kot jih tožnik zatrjuje v obravnavanem primeru. Ustavno sodišče je namreč sprejelo stališče, da je mogoče upravni spor šteti kot "drugo pravno sredstvo" (v smislu 25. člen Ustave), če se z njim še vedno zagotavlja temeljni namen instančnosti, tj. da je to pravno sredstvo po svoji naravi enako učinkovito kot bi bila pritožba v upravnem postopku (primerjaj ustavno odločbo U-219/03, zlasti točke 31 do 33).8 Glede na navedeno ureditev 56. člena ZKUASP, ki ne zagotavlja samostojnega sodnega varstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev članov Sveta (temveč šele sodno varstvo v upravnem sporu zoper končno odločbo), ne pomeni nedopustnega posega v 25. člen Ustave.

13. Tožba v upravnem sporu zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izločitev članov Sveta torej ni dovoljena. Ker napačen pravni pouk stranki ne more dati več pravic kot jih zagotavlja zakon, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 14. Ker niso podani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

**K II. točki izreka**

16. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 252/2017 z dne 23. 5. 2018, I Up 352/2016 z dne 10. 5. 2017, I Up 342/2016 z dne 15. 3. 2017, I Up 404/2007 z dne 1. 10. 2008, I Up 3/2010 z dne 1. 7. 2010, I Up 250/2009 z dne 23. 12. 2009 in številne druge. 2 Gre za odločitev, ki je glede na glavni predmet spora le postranskega pomena. ZUP pa ne določa, da bi tek postopka o izločitvi vplival na postopek o glavni stvari. Primerjaj Podlipnik, J., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list, 2020, Ljubljana, str. 318 (ki opozori, da je odločitev vsebinska in ne procesna). Enako Breznik J., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, 2008, Ljubljana, str. 677. 3 Izpodbijani sklep ni bil izdan o glavni stvari in se z njim procesni položaj tožnika ni spremenil (npr. v smislu konca postopka, ipd.). Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS U 1/2014 z dne 31. 3. 2016; Podlipnik, J. Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list, 2020, Ljubljana, str. 322. 4 Z navedbami, da pristojnost Sveta za določitev tarife posega v pravici iz 33. in 60. člena Ustave tožnik v resnici nasprotuje stališču Ustavnega sodišča v odločbi U-I-240/10, s katero je zavrnilo pobudo za začetek postopka ustavnosti prvega stavka drugega odstavka 156. člena, prvega odstavka 157.a člena, prvega in tretjega odstavka 157.b člena ter 1. točko prvega odstavka 157.e člena ZASP. 5 Pritožnik je ob vložitvi pritožbe zoper prvostopenjski sklep zahteval izločitev ene od višjih sodnic. Pri izdaji izpodbijanega sklepa Višjega sodišča je sodelovala prav sodnica, katere izločitev je predlagal pritožnik, ne da bi bil predhodno izdan sklep predsednika sodišča o zavrnitvi predloga za njeno izločitev. Sklep o zavrnitvi predloga za izločitev višje sodnice je bil izdan naknadno, in sicer eno leto po izdaji končne odločbe pritožbenega sodišča (glej 8. točko obrazložitve citirane Ustavne odločbe). 6 Glej Galič, A., Komentar Ustave RS, 2011, Komentar k 23. členu, pravica do sodnega varstva v civilnih zadevah, pravica do nepristranskega sodišča, str. 375. 7 Primerjaj Čebulj, J., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list, 2020, Ljubljana, str. 168, 169. 8 Ibid. op. 7, str. 166, 167. Upravni spor zagotavlja načelo instančnosti, ki ga je mogoče začeti zaradi istih razlogov kot pritožbo (tako zaradi kršitve materialnega kot procesnega prava kot tudi nepopolno ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja, 27. člen ZUS-1), pooblastila sodišča pa so enakovredna kot pri pritožbi v upravnem postopku. Pritožnik lahko v upravnem sporu doseže enake posledice pri odločanju o tožbi kot bi jih dosegel pri odločanju o pritožbi v upravnem postopku.