Jedro

Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da tožniku za vtoževano obdobje ne pripada položajni dodatek dvakrat (iz naslova opravljanja nalog vodje slovenskega kontingenta in iz naslova opravljanja nalog vodje tima). Člena 20 Uredbe o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini (Uredba) ni mogoče razlagati tako, da bi javni uslužbenec lahko prejemal več kot en položajni dodatek za isto obdobje.

V skladu s 16. členom Uredbe dodatek za posebne življenjske razmere v tujini javnemu uslužbencu pripada le ob določenih pogojih. Ugotovitev, ali življenjske razmere in okoliščine dela na določenem območju izpolnjujejo te pogoje, je v pristojnosti ministra in v to pristojnost sodišče ne more posegati. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da v vtoževanem obdobju Palestina ni bila določena kot območje s posebno težkimi razmerami dela. Ministrica za notranje zadeve je šele s sklepom z dne 18. 3. 2016 (torej potem, ko se je tožnik že vrnil z misije) določila Palestino kot območje s posebno težkimi razmerami in višino dodatka, ki iz tega naslova pripada javnim uslužbencem, ki delajo na tem območju. Pravilna je torej odločitev, da dodatek tožniku ne pripada, saj v času njegovega službovanja Palestina s sklepom ministra ni bila določena kot območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami. Prav tako za upravičenost do dodatka v določenem obdobju ni odločilno, da delodajalec v kasnejšem obdobju istemu delavcu ali drugim delavcem ta dodatek prizna. Ker je torej tožena stranka ta dodatek priznala za obdobje po končani misiji tožnika, to ne vpliva na upravičenost do dodatka za obdobje tožnikove misije. Gre namreč za odločitev ministra, kdaj in za katero območje bo priznal dodatek za posebne življenjske razmere v tujini, ne pa za zakonsko pravico javnih uslužbencev na delu v tujini.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožnik sam krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek za razveljavitev I. in IV. točke izreka sklepa tožene stranke z dne 14. 6. 2017 in sklepa Vlade RS, Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja z dne 2. 8. 2017, za plačilo položajnega dodatka za obdobje od ... do ... v višini 1.106,46 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, za plačilo dodatka za posebne življenjske razmere v tujini za obdobje od ... do ... v višini 4.800,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi ter povračilo stroškov postopka (I. točka izreka). Tožeči stranki je naložilo, naj toženi stranki plača stroške postopka v višini 590,58 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka).

2. Zoper sodbo vlaga pritožbo tožnik zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga spremembo izpodbijane sodbe tako, da se tožbenemu zahtevku ugodi, toženi stranki pa naloži povračilo stroškov postopka tožnika z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je prerekal trditve, da se kot vodja slovenskega predstavništva lahko šteje le vodja slovenskega kontingenta. Meni, da vsebina četrtega odstavka 20. člena Uredbe in 22. člena Pravilnika ne dajeta podlage za odločitev, da se položajni dodatek za delo v tujini zavrne. Vztraja, da ne drži, da so po Uredbi do položajnega dodatka upravičeni le vodje kontingentov ter v času njihove odsotnosti njihovi namestniki, ampak vsi tisti javni uslužbenci, ki na delu v tujini opravljajo naloge vodenja, ki predstavljajo dodatno odgovornost in obveznost. Stališče sodišča prve stopnje šteje za nesprejemljivo tudi zato, ker na podlagi b) točke 2. člena Pravilnika o napotitvi javnih uslužbencev MNZ in organov v sestavi v mednarodne civilne misije in mednarodne organizacije kontingent sestavljata vsaj dve osebi, napoteni v isto mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo. Navaja, da je nesporno tožnik kot vodja tima vodil več kot dve osebi. V zvezi z dodatkom za posebne življenjske razmere v tujini navaja, da so razlogi sodišča prve stopnje kontradiktorni in sami s seboj v nasprotju. Opisuje dejansko stanje v zvezi z napotitvijo v civilno misijo v Palestino v obdobju od ... do .... Pove, da je ministrica za notranje zadeve 18. 3. 2016 sprejela sklep, s katerim je Ministrstvo za notranje zadeve določilo območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami ter višino dodatka, dotlej pa noben minister ni izdal sklepa, na podlagi katerega bi določil Palestino za območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami ter višino dodatka, čeprav to ministrstvu nalaga 16. člen Uredbe. Navaja, da so bile življenjske razmere enake kot v času izdaje sklepa v letu 2016 že v času, ko je bil tožnik napoten na misijo, torej .... Meni, da je bil zaradi ravnanja tožene stranke prikrajšan na premoženjskem področju. Trdi, da je dejstvo, da ministrstvo več let ni sprejelo sklepa, čeprav mu je to nalagala Uredba, predstavlja neskrbno ravnanje in kršitev službene dolžnosti, saj tožena stranka ni imela razumnega razloga, da v sedmih letih od začetka veljavnosti Uredbe ni storila nič in je tako delavcem onemogočila uveljavljanje te pravice. Meni, da se od tožene stranke kot delodajalca pričakuje, da bo ravnala s skrbnostjo dobrega strokovnjaka in z ustreznimi dejanji, ki ji jih nalaga zakon in podzakonski akt, preprečila protipravno stanje in posledično premoženjsko prikrajšanje tožnika. Trdi, da dodatek ni sam sebi namen, temveč gre za delno odmeno za delo in življenje v nevarnih in zdravju škodljivih življenjskih razmerah. Meni, da je odškodninska odgovornost lahko podana tudi takrat, ko v nasprotju z obveznostmi organ opusti izdajo akta. Po njegovem mnenju tožene stranke ne opravičuje dejstvo, da v Uredbi ni določen rok, do kdaj mora minister tak sklep sprejeti, in se sklicuje na 140. člen Zakona o javnih uslužbencih, ki je smiselno enak kot 179. člen ZDR-1 v zvezi z odškodninsko odgovornostjo delodajalca v razmerju do javnega uslužbenca s kršenjem pravic iz delovnega razmerja. Navaja, da so podane vse predpostavke za odškodninsko odgovornost tožene stranke. Trdi, da je nedopustno in arbitrarno ravnanje tožene stranke povzročilo kršitev tožnikovih pravic iz delovnega razmerja in posledično premoženjsko škodo za obdobje od napotitve v misijo, torej od ... do .... Pove, da je s tem nedvomno podana odgovornost in vzročna zveza med nedopustnim ravnanjem tožene stranke in nastalo škodo oziroma vse predpostavke za odškodninsko odgovornost tožene stranke. Ne soglaša s stališčem sodišča prve stopnje, da je bil v enakem položaju kot ostali zaposleni v okviru MNZ. Meni, da je tožnikov dejanski in pravni položaj treba primerjati s položajem zaposlenih, ki so bili do tega dodatka upravičeni, ker je minister izpolnil svojo obveznost. Obrazložitvi sodišča prve stopnje očita, da je sama s seboj v nasprotju zato, ker po eni strani meni, da ravnanje tožene stranke ni protipravno, ker Uredba ne določa roka za sprejem sklepa, po drugi strani pa tožniku očita, da ob ustrezni skrbnosti ni določil obsega škode že pred izdajo sklepa ministra z dne 18. 3. 2016. Nasprotuje oceni, da je razpolagal z vsemi informacijami, na podlagi katerih bi lahko določil obseg svoje škode, saj minister 7 let ni sprejel ustreznega sklepa. Trdi, da ni vedel in ni mogel vedeti, ali bo oziroma kdaj bo minister sklep sprejel in kakšno višino bo določil. Nasprotuje odločitvi sodišča prve stopnje o zastaranju zahtevka. Trdi, da je bil s škodo oziroma obsegom škode seznanjen šele marca 2016, ko je ministrica sprejela sklep o določitvi Palestine za območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami in določena tudi višina dodatka. Trdi, da pred sprejemom sklepa tožniku obseg škode ni bil znan, saj 16. člen Uredbe določa, da lahko minister določi višino dodatka do 304,21 EUR, kar posledično pomeni, da je zastaralni rok za uveljavljanje tovrstnega dodatka začel teči šele 19. 3. 2016, torej po izdaji navedenega sklepa. Priglaša stroške pritožbe.

3. Pritožba ni utemeljena.

4. Na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl. – ZPP) je pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo preizkusilo v mejah razlogov, ki so navedeni v pritožbi, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7. in 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti. Dejansko stanje glede odločilnih dejstev je bilo pravilno in popolno ugotovljeno, sprejeta odločitev pa je tudi materialno pravno pravilna.

5. Ni podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki jo uveljavlja pritožba, saj izpodbijana sodba vsebuje jasne razloge o vseh odločilnih dejstvih, med njimi pa tudi ni nikakršnih nasprotij, niti niso v nasprotju z izrekom, zato je pritožbeno sodišče sodbo lahko preizkusilo.

6. V predmetni zadevi je sodišče prve stopnje odločalo o tožbenem zahtevku tožnika za razveljavitev sklepov tožene stranke glede nepriznanja dodatkov za položaj in za posebne življenjske razmere v tujini ter zahtevku, da se tožniku plačajo zneski navedenih dodatkov za obdobje od ... do .... Dodatek za posebne življenjske razmere v tujini ureja 16. člen Uredbe o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini (Uredba, Ur. l. RS, št. 14/09 in nasl.), ki določa, da javnim uslužbencem v tujini, ki opravljajo naloge na območjih, na katerih so življenjske razmere ali okoliščine dela posebno težke, pripada dodatek v višini do 304,21 EUR. Območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela ter višino dodatka določi minister, pristojen za javnega uslužbenca. V 20. členu je za sporno obdobje Uredba določala položajni dodatek, ki je pripadal javnemu uslužbencu za čas dela v tujini, ko opravlja naloge vodenja ali poveljevanja najmanj enemu javnemu uslužbencu, in sicer vodji predstavništva in začasnemu odpravniku poslov med odsotnostjo vodje predstavništva, ki je daljša od deset delovnih dni.

7. Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da tožniku za vtoževano obdobje ne pripada položajni dodatek dvakrat (iz naslova opravljanja nalog vodje slovenskega kontingenta in iz naslova opravljanja nalog vodje tima). Člena 20 Uredbe ni mogoče razlagati tako, da bi javni uslužbenec lahko prejemal več kot en položajni dodatek za isto obdobje. Že zato pritožba tožnika v zvezi s tem ni utemeljena. Tudi sicer pa je brez podlage zavzemanje tožnika, da bi mu pripadal položajni dodatek kot vodji tima, saj ta po citirani določbi pripada zgolj vodji predstavništva (oziroma njegovemu namestniku), ne pa kateremu koli vodji v tujini. Skladno z 22. členom Pravilnika o napotitvi javnih uslužbencev ministrstva za notranje zadeve in organov v sestavi v mednarodne civilne misije in mednarodne organizacije (listina pod B 4) kontingent vodi in mu poveljuje vodja kontingenta, torej je le njega (in eventualno njegovega namestnika) mogoče skladno z določbo 20. člena Uredbe šteti za vodjo predstavništva, ki mu pripada položajni dodatek. Glede na to tožniku tudi v primeru, da v spornem obdobju ne bi prejemal položajnega dodatka kot vodja kontingenta, ne bi pripadal položajni dodatek za vodenje tima.

8. V skladu s 16. členom Uredbe dodatek za posebne življenjske razmere v tujini javnemu uslužbencu pripada le ob določenih pogojih. Ugotovitev, ali življenjske razmere in okoliščine dela na določenem območju izpolnjujejo te pogoje, je v pristojnosti ministra in v to pristojnost sodišče ne more posegati. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da v vtoževanem obdobju Palestina ni bila določena kot območje s posebno težkimi razmerami dela. Ministrica za notranje zadeve je šele s sklepom z dne 18. 3. 2016 (torej potem, ko se je tožnik že vrnil z misije) določila Palestino kot območje s posebno težkimi razmerami in višino dodatka, ki iz tega naslova pripada javnim uslužbencem, ki delajo na tem območju. Pravilna je torej odločitev, da dodatek tožniku ne pripada, saj v času njegovega službovanja Palestina s sklepom ministra ni bila določena kot območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami. Prav tako za upravičenost do dodatka v določenem obdobju ni odločilno, da delodajalec v kasnejšem obdobju istemu delavcu ali drugim delavcem ta dodatek prizna. Ker je torej tožena stranka ta dodatek priznala za obdobje po končani misiji tožnika, to ne vpliva na upravičenost do dodatka za obdobje tožnikove misije. Gre namreč za odločitev ministra, kdaj in za katero območje bo priznal dodatek za posebne življenjske razmere v tujini, ne pa za zakonsko pravico javnih uslužbencev na delu v tujini.

9. Ker pritožbeno sodišče soglaša, da dodatek iz 16. člena Uredbe pripada javnim uslužbencem le ob izpolnjevanju pogojev, določenih z Uredbo, med njimi pa je predpisan tudi pogoj določitve območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela ter višine dodatka s strani pristojnega ministra (prim. odločitve pritožbenega sodišča opr. št. Pdp 233/2017, Pdp 174/2019, Pdp 298/2019, Pdp 325/2019, Pdp 464/2019, Pdp 298/2019, Pdp 199/2019, Pdp 894/2018 idr.), je pravilna odločitev, da se tožbeni zahtevek zavrne.

10. Sodišče prve stopnje je pravilno zavrnilo tudi tožnikove navedbe glede kršitve načela enakosti oziroma enakega varstva pravic. Okoliščina, na podlagi katere se tožnikov položaj razlikuje od položaja javnih uslužbencev, ki so bili napoteni v Palestino po sprejemu sklepa z dne 18. 3. 2016, je ravno dejstvo, da je s tem sklepom ministrica za notranje zadeve določila to območje kot tako, na katerem so življenjske razmere ali okoliščine dela posebno težke, in višino dodatka, ki iz tega naslova pripada javnim uslužbencem. Le enake položaje je treba obravnavati enako, tožnik pa ni trdil, da bi bil neenako obravnavan v razmerju do drugega javnega uslužbenca, zaposlenega na Ministrstvu za notranje zadeve, ki je bil napoten na delo v tujini, natančneje v Palestino, v obdobju pred sklepom ministrice z dne 18. 3. 2016. 11. Tožnik je svoj tožbeni zahtevek za plačilo zneskov dodatka za posebne življenjske razmere v tujini utemeljeval tudi na odškodninsko-pravni podlagi. V pritožbi se neutemeljeno zavzema za to, da obstajajo vsi elementi odškodninske odgovornosti tožene stranke, ker ni pravočasno sprejela sklepa o določitvi območja in dodatkov za posebne življenjske razmere v tujini. Uredba je v 16. členu prepustila določitev območja in višine dodatka za posebne življenjske razmere v tujini ministru, pristojnemu za javnega uslužbenca. Če minister območja, konkretno Palestine, več let ni določil kot območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela, ne gre za protipravno ravnanje državnega organa, za katerega bi tožena stranka odškodninsko odgovarjala. To pomeni, da tožnikov zahtevek tudi na podlagi pravil o odškodninski odgovornosti ni utemeljen in ga je sodišče prve stopnje skupaj z zahtevkom za razveljavitev sklepov toženke in komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pravilno zavrnilo.

12. Pritožba neutemeljeno nasprotuje tudi ugotovitvi sodišča prve stopnje, da je zastarala terjatev za plačilo dodatka za posebne življenjske razmere kot premoženjske škode. Sodišče prve stopnje se je pravilno oprlo na prvi odstavek 352. člena Obligacijskega zakonika (OZ, Ur. l. RS, št. 29/03 in nasl.) o triletnem subjektivnem zastaralnem roku in ugotovilo, da je zastaralni rok začel teči najkasneje z zadnjim dnem tožnikove napotitve na delo v tujini (...). Pritožbeno zavzemanje, da je tožnik za višino škode izvedel šele s prejemom sklepa ministrice z dne 18. 3. 2016, ki je določila Palestino kot območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami in višino ustreznega dodatka, ni utemeljeno. Kot je v 15. točki obrazložitve pojasnilo sodišče prve stopnje, je možnost prejemanja tega dodatka in njegovo maksimalno višino Uredba predvidevala že od leta 2009, tožnik pa je življenjske razmere v Palestini spoznal v času napotitve na delo tja. Določitev območja kot območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami je pogoj za priznanje ustreznega dodatka javnim uslužbencem, ni pa to pogoj za uveljavljanje odškodninske odgovornosti tožene stranke (tudi če bi bila opustitev sprejema ustreznega sklepa s strani ministra protipravna).

13. Druge pritožbene navedbe za odločitev niso pravno odločilne, zato pritožbeno sodišče nanje skladno z določbo prvega odstavka 360. člena ZPP ne odgovarja.

14. Ker niso podani niti s pritožbo uveljavljani pritožbeni razlogi niti tisti, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

15. Tožnik s pritožbo ni uspel, zato krije sam svoje pritožbene stroške (154. in 165. člen ZPP).