Jedro

V skladu z razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območjih, v konkretnem primeru v Pokolpju, in ne na kakem drugem območju.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Obrazložitev

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanimi odločbami, navedenimi v uvodu te sodbe, odločil, da se vloge delodajalca (tožnika) za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za zaposlitev brezposelnih oseb A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. in H. H. zavrnejo. V obrazložitvah izpodbijanih odločb se je prvostopenjski organ skliceval na 27. člen ZSRR-2, ob tem pa ugotovil, da navedeni delavci stanujejo na območjih, ki niso opredeljena kot območja z visoko brezposelnostjo, zato ne gre za zaposlitve, ki bi prispevale k znižanju brezposelnosti na problemskem območju, kot je namen te spodbude.

2. Toženka je (kot drugostopenjski organ) pritožbe zoper izpodbijane odločbe zavrnila. V obrazložitvi svojih odločb je ob tem med drugim navedla, da gre zakonsko dikcijo, da je delo treba opraviti na ciljnem območju, tolmačiti glede na doseganje osnovnega namena te spodbude, tj. ali se povečujejo zaposlitvene možnosti na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo.

3. Tožnik se z izpodbijanimi odločbami ne strinja in vlaga tožbo. V njej najprej povzema potek upravnih postopkov in navaja, da iz ZSRR-2 in iz Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba) izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). Niti ZSRR-2 niti Uredba ne določajo, da bi delavec moral živeti oziroma stanovati na problemskem območju, da bi na tem območju moral imeti prijavljeno stalno prebivališče ali pa da bi na tem območju moral biti prijavljen v evidenci brezposelnih oseb. Skladno s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ali, v primerih ko delodajalec opravlja dejavnost, za katero ne obstoja registrski organ ali druga predpisana evidenca, stalno ali začasno prebivališče v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter tam dejansko izvaja dejavnost. V skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZSRR-2 se za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, iz proračuna Republike Slovenije povrnejo plačani prispevki za socialno varnost delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 561/2014/EU. Iz slednje izhaja, kaj pomeni „prikrajšani delavec“. V skladu s tretjim odstavkom 22. člena Uredbe pa mora zaposlitev brezposelne osebe – prikrajšanega delavca pri delodajalcu pomeniti neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih. Drugih pogojev relevantni pravni predpisi ne določajo. Tožnik poudarja, da ima sedež in tudi dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje Pokolpja), vsi delavci, za katere je uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, pa so po prepričanju tožnika prikrajšani delavci v smislu Uredbe 651/2014/EU.

4. Tožnik meni, da je materialno pravno stališče organa prve in druge stopnje zmotno, zaradi česar so izpodbijane odločbe nezakonite. Ne strinja se z interpretacijo obeh organov glede namena spodbude (povračila prispevkov), saj gre za ustvarjanje novih pogojev, ki iz 27. člena ZSRR-2 ne izhajajo, upravni organ pa je prestopil meje svojih pooblastil. Kraj, kjer delavec prebiva, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca ni relevanten. Navedeni pogoj nima podlage v relevantnih predpisih in ga je samovoljno ustvarila toženka. Drugi del prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 se nanaša na delodajalca in ne na delavca. Tega ne spremeni niti odločba organa druge stopnje, v kateri je slednji s pomočjo teleološke razlage skonstruiral stališče, da naj bi iz namena instituta iz 27. člena ZSRR-2 izhajalo, da mora delavec na problemskem območju imeti stalno bivališče oziroma mora na tem območju živeti in delati oziroma na tem območju biti prijavljen v evidenco brezposelnih oseb. Taka vsebina ne izhaja niti iz ZSRR-2 niti iz Uredbe. Četudi bi šteli, da določba 27. člena ZSRR-2 ni v celoti jasna in jo je treba razlagati, tožnik izpostavlja, da je izhodišče za razlago pravnih aktov besedilo akta oziroma njegov jezikovni pomen. Če razlagalec pri razlagi prestopi mejo, ki jo dopušča jezikovna razlaga pravnega pravila, gre za ustvarjanje pravnih pravil, ki so v pristojnosti zakonodajalca. Jezikovna razlaga pa v tem primeru ne dopušča, da bi delavec moral bodisi imeti stalno prebivališče, bodisi živeti in delati na območju z visoko brezposelnostjo; do takšne interpretacije ni mogoče priti niti s teleološko razlago. Stalno prebivališče delavca, kraj opravljanja dela ter kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb so za odločitev o povrnitvi plačanih prispevkov brezpredmetni.

5. Tožnik iz previdnosti poudarja, da bi bila materialnopravno napačna tudi morebitna odločitev, da se vloge tožnika zavrnejo iz razloga, ker naj delavci ne bi opravljali dela na območju z visoko stopnjo brezposelnosti. Ne glede na navedeno je v skladu z Zakonom o delavnih razmerjih (ZDR-1) treba šteti, da delavci delo opravljajo na sedežu tožnika, to je na območju Pokolpja, ki ima status problemskega območja z visoko brezposelnostjo v smislu 27. člena ZSRR-2. 6. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je posledično organ prve stopnje tudi zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. V okviru ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja bi organ moral ugotavljati, ali ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na tem območju, ali je pri delavcu podan pogoj za prikrajšanega delavca ter ali zaposlitev delavca pri tožniku pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecih oziroma ali je podana katera od izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe. Od navedenih dejstev je organ pravilno ugotovil le, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer na območju Pokolpja. Drugih relevantnih dejstev sploh ni ugotavljal ter so tudi iz tega razloga izpodbijane odločbe nezakonite. Ker jim je organ druge stopnje pritrdil, so nezakonite tudi njegove odločbe. Organ prve stopnje pa je ugotavljal nerelevantna dejstva (kje prebivajo delavci) in na ta oprl oziroma z njimi v celoti utemeljil odločitev, zato so tudi iz tega razloga odločitve nezakonite. Tožnik dodaja še, da kot glavno dejavnost opravlja dejavnost 80.100 Varovanje. Gre za glavno oziroma temeljno dejavnost, ki jo opravlja na območju Pokolpja. Ta dejavnost se že po naravi stvari izvaja tudi na drugih geografskih območjih, kar je odvisno od obsega poslov in priložnosti tožnika na trgu. Gre namreč za storitveno dejavnost. Tožnik navaja več naročnikov, za katere izvaja svoje storitve in ki so na navedenem območju. Poudarja, da ima na sedežu družbe v problemskem območju vzpostavljene in delujoče različne notranje službe, in sicer računovodsko službo, kadrovsko službo, administracijo in poslovodstvo. Pri tožniku je skupno zaposlenih 208 ljudi (po stanju na dan 30. 6. 2019). Tožnik na obravnavanem problemskem območju deluje, posluje, izvaja gospodarsko dejavnost in zaposluje delavce že od ustanovitve v letu 2006 dalje. Glede na navedeno je na sedežu družbe tožnika težišče njegovega poslovanja. Sedež družbe je, ob upoštevanju vseh okoliščin, vezanih na naravo tožnikove dejavnosti, glavni, dejanski kraj opravljanja dejavnosti, kar predstavlja drugi pogoj za delodajalca v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Kot dokazni predlog predlaga zaslišanje svoje zakonite zastopnice I. I. 7. Tožnik zatrjuje še, da je prvostopenjski organ pri izdaji izpodbijanih odločb storil bistvene kršitve pravil postopka. Izpodbijane odločbe niso ustrezno obrazložene, zato je pravica do sodnega varstva le navidezna in s tem neučinkovita. Obveznih sestavnih delov obrazložitve izpodbijanih odločb nimajo, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Teh kršitev drugostopenjski organ ni odpravil. Zaključno tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijane odločbe (v zvezi z drugostopenjskimi odločbami) odpravi ter zadeve vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravne spise v zadevi.

9. Tožnik je na naroku za glavno obravnavo vztrajal pri svojih stališčih, ob tem pa se je skliceval tudi na odklonilno ločeno mnenje, ki ga je k sodbi Vrhovnega sodišča, X Ips 4/2021, dne 22. 4. 2021 podal vrhovni sodnik dr. Erik Kerševan. S tem mnenjem se tožnik strinja.

10. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na listovnih številkah od A2 do A17, ter v upravni spis zadeve. Tožnikov dokazni predlog za zaslišanje zakonite zastopnice tožnika I. I. je sodišče zavrnilo kot nerelevanten. V zadevi gre prvenstveno za vprašanje uporabe materialnega prava (razlage 27. člena ZSRR-2), navedeni dokazni predlog pa je bil predlagan v dokazovanje dejstev (poslovanje tožnika, kraj opravljanja dejavnosti), ki za odločitev v zadevi niso pravno relevantna.

**K 1. točki izreka:**

11. Tožba ni utemeljena.

12. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vlog, ki jih je tožnik na podlagi 27. člena ZSRR-2 kot delodajalec podal za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v zvezi z zaposlitvijo več brezposelnih oseb (opredeljenih v 1. točki obrazložitve te sodbe).

13. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

14. Po presoji sodišča tako iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njene vsebine izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s stališčem tožnika, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek navedenega člena. Ravno nasprotno – besedna zveza _„delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju (…..)“_, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi uporabljene določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem njeno logično in namensko razlago.

15. Iz Predloga ZSRR-21 izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ZSRR-2 določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki predstavlja pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2. 16. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Uporabljeno določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, _„zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“_, razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.2 Drugačnemu stališču tožnika, ki ga slednji utemeljuje tudi s sklicevanjem na odklonilno ločeno mnenje, ki je bilo podano k sodbi Vrhovnega sodišča, X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021, sodišče iz predstavljenih razlogov ni sledilo.

17. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer v Pokolpju, kamor sodi tudi Kočevje, kar med strankama ni sporno. Tožnik v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelnih oseb, ki, sledeč ugotovitvam v prvostopenjskih odločbah, ki jih tožnik ne prereka (in so torej nesporne), živijo na območju Občine Šempeter – Vrtojba (A. A.), na območju Občine Medvode (B. B.), na območju Občine Velenje (C. C.) oziroma na območju Mestne občine Ljubljana (D. D., E. E., F. F., G. G. in H. H.). Nobeno od navedenih območij ne predstavlja problemskega območja z visoko brezposelnostjo v skladu z določbo 25. in 27. člena ZSRR-2 ter 22. člena Uredbe in v skladu s Sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

18. Po presoji sodišča je v skladu s predhodno navedeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območjih, v konkretnem primeru v Pokolpju, in ne na kakem drugem območju. Navedeni pogoj za uveljavljanje spodbude v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi po presoji sodišča se je z obravnavanimi zaposlitvami zmanjšala brezposelnost na območjih, kjer živijo navedeni tožnikovi delavci, pri katerih pa ne gre za območje, ki ga je Vlada RS določila za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Prvostopni organ je tako pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil relevantno dejansko stanje v zadevi, na tej podlagi pa tožnikovo vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za navedene delavce pravilno in zakonito zavrnil. Tožnikovi ugovori, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo in da je bilo dejansko stanje nepravilno ter nepopolno ugotovljeno, so neutemeljeni.

19. Sodišče prav tako zavrača tudi tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločitve, zaradi česar naj bi bilo poseženo v pravico tožnika do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni bilo nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta odločbi organa prve in druge stopnje razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Prav tako se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. V celoti je tudi razumljivo nosilno razlogovanje obeh upravnih organov, da se z zaposlitvijo predhodno opredeljenih delavcev brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju) ni zmanjšala.

20. Tožnik v tožbi ugovarja, da organ v postopku ni ugotavljal vseh pravno relevantnih dejstev, ki jih izpostavlja. Vendar pa v obravnavani zadevi tudi po presoji sodišča zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavci, za katere je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živijo na problemskem območju. Zato je izpodbijana odločitev pravilna, druge okoliščine, na katere se sklicuje tožnik, pa po presoji sodišča niso relevantne, zaradi česar se do njih sodišče posebej ne opredeljuje.

21. Glede na predhodno navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, dejansko stanje je bilo pravilno in popolno ugotovljeno, izkazane niso niti kršitve v postopku. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Sodišče je v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi (51. člen ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010. 2 Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS, X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 ter X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021