Jedro

Po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe ni dopustno prvič uveljavljati novega, samostojnega očitka bistvene kršitve pravil postopka, temelječega na drugačnem oziroma novem procesnem dejanskem stanju, ki v tožbi ni bilo navedeno, saj bi to pomenilo širitev predmeta upravnega spora preko meja, opredeljenih s pravočasno vloženo tožbo.

Izrek

I.Revizija se zavrne.

II.Tožeča stranka je dolžna stranki z interesom povrniti njene stroške postopka v višini 559,98 EUR v roku 15 dni po prejemu te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka

1.Tožnica in stranka z interesom sta se (poleg drugih kandidatov) prijavili na razpis prostega notarskega mesta s sedežem v Brežicah, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 21 z dne 17. 2. 2023. Ministrica za pravosodje (v nadaljevanju ministrica) je z odločbo št. 704-3/2023-2030-75 z dne 15. 9. 2023 stranko z interesom imenovala za notarko na prosto notarsko mesto s sedežem v Brežicah. V obrazložitvi je navedla, da je na podlagi mnenja komisije, imenovane v skladu z zakonom, ki ureja notariat (v nadaljevanju komisija), in mnenja Notarske zbornice Slovenije ter sodbe Vrhovnega sodišča I Up 179/2018 z dne 24. 10. 2018 v skladu z 10.a členom Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) za notarko v Brežicah izbrala stranko z interesom, ki je med kandidati, ki so v izbirnem postopku dokazali strokovno usposobljenost, dosegla najvišje število točk.

2.Tožnica, kot neizbrana kandidatka, je zoper odločitev ministrice vložila tožbo, ki jo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Pojasnilo je, da je ocenjevanje strokovno opravilo in subjektivno vrednotenje znanja kandidatov, ki ga opravijo člani komisije, zato ne more biti predmet upravnega spora zoper odločbo o imenovanju notarja. Sprejelo je tudi stališče, da pripravljalna vloga, ki jo je tožnica vložila po izteku prekluzivnega roka za tožbo, predstavlja v bistvu novo tožbo, saj vzpostavlja novo trditveno podlago o dvojni vlogi članice komisije in uradne osebe, ki je sodelovala pri vodenju postopka za izdajo izpodbijane odločbe. Zato je na navedeni trditveni podlagi uveljavljani ugovor bistvene kršitve pravil postopka nedopusten in ga po vsebini ni obravnavalo. Postopek pred Vrhovnim sodiščem

3.Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 5/2024-8 z dne 17. 4. 2024 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je v pripravljalni vlogi, vloženi po izteku roka za vložitev tožbe v upravnem sporu, dopustno navajanje novih (drugih) očitkov o kršitvi pravil postopka na podlagi procesnega dejanskega stanja, ki v tožbi ni bilo navedeno?

4.Zoper izpodbijano sodbo je tožnica (v nadaljevanju revidentka) na podlagi navedenega sklepa o dopustitvi revizije vložila revizijo iz razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njej predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi ter izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5.Toženka in stranka z interesom vsaka v svojem odgovoru na revizijo zavračata revidentkine navedbe in predlagata, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne kot neutemeljeno. Stranka z interesom zahteva tudi povrnitev stroškov odgovora na revizijo z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K I. točki izreka

6.Revizija ni utemeljena.

7.Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (85. člen ZUS-1).

Bistvo revizijskih navedb

8.Revidentka v reviziji nasprotuje stališču Upravnega sodišča, da je z navedbami v prvi pripravljalni vlogi z dne 8. 11. 2023 prepozno uveljavljala nov očitek bistvene kršitve pravil postopka. Bistvene kršitve pravil postopka je namreč uveljavljala že v pravočasno vloženi tožbi, navedbe o dvojni vlogi predsednice strokovne komisije in uradne osebe, ki je vodila postopek izdaje odločbe, pa naj bi pomenile le dodatno konkretizacijo že pravočasno uveljavljanega procesnega očitka. Poudarja, da ZUS-1 ne določa, da bi bil tožnik po vložitvi pravočasne tožbe prekludiran glede nadaljnjega navajanja procesnopravno pomembnih dejstev v okviru že uveljavljanega razloga bistvenih kršitev pravil postopka. Sklicuje se tudi na sodbo Upravnega sodišča II U 337/2019 z dne 7. 8. 2019, sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020 ter na 74. člen ZUS-1.

Odgovor na revizijo

9.Toženka v odgovoru na revizijo vztraja, da je revidentka šele v pripravljalni vlogi po izteku roka za vložitev tožbe prvič navedla novo procesno dejansko stanje, povezano z zatrjevano nedopustno dvojno vlogo predsednice strokovne komisije in uradne osebe, ki je vodila postopek izdaje odločbe. Meni, da je šlo za nov, samostojen očitek bistvene kršitve pravil postopka po 6. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki v pravočasno vloženi tožbi ni bil zatrjevan. Poudarja tudi, da sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta v mejah pravočasno postavljene trditvene podlage ter da poznejše širjenje predmeta spora ni dopustno.

10.Stranka z interesom v odgovoru na revizijo navaja, da je revidentka v tožbi uveljavljala očitke glede arbitrarnosti ocenjevanja in pomanjkljive obrazložitve odločbe, ne pa tudi očitka o nedopustni dvojni vlogi predsednice strokovne komisije kot razlogu za njeno izločitev po določbah ZUP. Navaja, da je bil ta očitek prvič postavljen šele v pripravljalni vlogi po izteku roka za vložitev tožbe, zato ga je Upravno sodišče pravilno štelo za nedopustnega. Opozarja tudi, da je bila revidentka z dejstvom, da je predsednica strokovne komisije vodila postopek izdaje izpodbijane odločbe, seznanjena že ob vročitvi odločbe.

Presoja dopuščenega vprašanja

11.Osrednje vprašanje revizijskega odločanja je, ali lahko tožnik po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu prvič uveljavlja nov, samostojen očitek bistvene kršitve določb postopka, ki temelji na drugačni procesni dejanski podlagi od tiste, ki jo je zatrjeval v pravočasno vloženi tožbi. Gre za vprašanje meja upravnega spora po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe, pri katerem je treba razlikovati med opredelitvijo predmeta upravnega spora in pravili o naknadnem navajanju dejstev in dokazov po vložitvi tožbe.

12.Revidentka se zato neutemeljeno sklicuje na 286. člen ZPP. Obravnavano vprašanje se namreč ne nanaša na pravila o naknadnem navajanju dejstev in dokazov, temveč na opredelitev predmeta upravnega spora. Zato za njegovo presojo ni odločilna navedena določba, temveč določbe ZUS-1, ki urejajo predmet upravnega spora in meje sodne presoje.

13.Iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1 izhaja, da mora tožnik v tožbi med drugim navesti upravni akt, ki ga izpodbija, razložiti, zakaj toži, ter predlagati, kako in v čem naj se upravni akt odpravi oziroma ugotovi njegova nezakonitost. Temu ustreza tudi ureditev iz prvega odstavka 40. člena ZUS-1, po kateri sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Vrhovno sodišče je že poudarilo, da tožbenega predloga v upravnem sporu ne opredeljuje zgolj formalni predlog za odpravo upravnega akta, temveč tudi tožbene navedbe, s katerimi tožnik opredeli, kateri vidiki zakonitosti upravnega akta so zanj sporni in o čem naj sodišče presoja. Takšna ureditev izhaja iz subjektivnega koncepta upravnega spora, v katerem sodišče ne opravlja splošne oziroma objektivne kontrole zakonitosti upravnega akta, temveč presoja zakonitost upravnega akta le v okviru zatrjevanega posega v pravni položaj tožnika. Okvir sodne presoje je zato opredeljen tudi s tožnikovimi navedbami o spornih vidikih zakonitosti izpodbijanega akta.

14.Navedeno potrjuje tudi ureditev presoje po uradni dolžnosti. ZUS-1 v drugem odstavku 37. člena določa, da sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na ničnost upravnega akta. Taka ureditev pomeni, da sodišče drugih vidikov morebitne nezakonitosti upravnega akta ne presoja po uradni dolžnosti, temveč le v okviru spora, kakor ga s svojimi navedbami opredeli tožnik. Tudi pravna teorija poudarja, da je sodišče pri presoji zakonitosti upravnega akta vezano na trditveno podlago, ki jo postavi tožnik, ter da bi širjenje sodne presoje mimo tako opredeljenega okvira pomenilo preseganje zakonsko določenih meja upravnega spora in s tem preseganje zakonskih pooblastil sodišča.

15.V skladu z navedenimi izhodišči je treba razlikovati med procesnimi omejitvami glede naknadnega navajanja dejstev in dokazov po vložitvi tožbe ter vprašanjem spremembe oziroma širitve predmeta upravnega spora. Kasnejše navedbe, ki pomenijo dodatno argumentacijo, konkretizacijo ali dokazno podkrepitev očitka, ki je bil vsebinsko že uveljavljan v pravočasno vloženi tožbi, same po sebi še ne pomenijo nedopustne širitve predmeta upravnega spora. To velja tudi za navajanje novih procesnopravno pomembnih dejstev, če gre še vedno za konkretizacijo oziroma dokazno podkrepitev že pravočasno uveljavljanega očitka. Drugače pa velja za položaj, ko tožnik po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe prvič uveljavlja nov, samostojen očitek nezakonitosti, ki temelji na procesnih dejstvih, ki v tožbi niso bila zatrjevana. V takem primeru ne gre več zgolj za dopolnitev navedb znotraj istega upravnega spora, temveč za širitev predmeta sodne presoje preko meja upravnega spora, opredeljenega s pravočasno vloženo tožbo.

16.Revidentka se pri tem neutemeljeno sklicuje na stališča iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020. V navedeni zadevi je Vrhovno sodišče presojalo vprašanje, ali omejitve iz tretjega odstavka 20. člena in 52. člena ZUS-1 veljajo tudi za procesnopravno pomembna dejstva in dokaze, ki se uveljavljajo v okviru že postavljenega tožbenega razloga bistvene kršitve pravil postopka. Presodilo je, da se navedene omejitve nanašajo na dejstva in dokaze, pomembne za materialnopravno presojo, medtem ko se procesnopravno pomembna dejstva lahko uveljavljajo v okviru tožbenega razloga bistvenih kršitev postopka. Navedena odločba je tako obravnavala vprašanje dopustnosti prvega uveljavljanja očitka procesnih kršitev v tožbi v upravnem sporu, kadar stranka tega očitka predhodno ni mogla učinkovito uveljavljati v upravnem postopku, ni pa obravnavala vprašanja dopustnosti širjenja predmeta upravnega spora po vložitvi tožbe. Iz navedenega stališča, zavzetega v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, tako ne izhaja, da lahko tožnik po izteku roka za vložitev tožbe prvič uveljavlja nov, samostojen očitek nezakonitosti, ki temelji na drugačni dejanski podlagi.

17.Prav tako je neutemeljeno revidentkino sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča II U 337/2019 z dne 7. 8. 2019. Navedena sodba je bila namreč spremenjena s sodbo Vrhovnega sodišča I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, v kateri je Vrhovno sodišče izrecno presodilo, da po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe ni dopustno prvič uveljavljati novega tožbenega razloga bistvene kršitve pravil postopka ter da to ne pomeni zgolj dopolnjevanja procesnega gradiva ali odpravljanja pomanjkljivosti pravočasno vložene tožbe.

18.Tudi ureditev iz 74. člena ZUS-1, na katero se sklicuje revidentka, ne utemeljuje drugačnega stališča. Navedena določba ureja možnost navajanja novih dejstev in dokazov v pritožbenem postopku, če jih pritožnik brez svoje krivde ni mogel navesti do konca glavne obravnave oziroma do konca postopka na prvi stopnji. Takšna ureditev se nanaša na vprašanje prekluzije glede navajanja dejstev in dokazov znotraj meja upravnega spora, vzpostavljenega s pravočasno vloženo tožbo. Iz nje zato ni mogoče izpeljati stališča, da bi bilo po poteku roka za vložitev tožbe dopustno prvič uveljavljati nov, samostojen očitek nezakonitosti upravnega akta, ki temelji na drugačni dejanski podlagi spora.

19.Ker sodišče v upravnem sporu odloča v mejah tožbenega predloga, ki ga poleg formalnega predloga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o spornih vidikih zakonitosti upravnega akta, po poteku roka za vložitev tožbe ni dopustno prvič uveljavljati novega, samostojnega očitka nezakonitosti, ki temelji na procesnih dejstvih, ki v pravočasno vloženi tožbi niso bila zatrjevana.

Odgovor na revizijsko vprašanje

20.Iz povedanega sledi, da po poteku zakonskega roka za vložitev tožbe ni dopustno prvič uveljavljati novega, samostojnega očitka bistvene kršitve pravil postopka, temelječega na drugačnem oziroma novem procesnem dejanskem stanju, ki v tožbi ni bilo navedeno, saj bi to pomenilo širitev predmeta upravnega spora preko meja, opredeljenih s pravočasno vloženo tožbo.

Presoja v obravnavani zadevi

21.Revidentka je v tožbi navajala očitke glede arbitrarnosti ocenjevanja, neenotnosti kriterijev točkovanja, pomanjkljive obrazloženosti izpodbijane odločbe ter zatrjevane pristranskosti in neobjektivnosti posameznih članic strokovne komisije pri ocenjevanju kandidatov. Navajala je tudi, da sta bili posamezni članici komisije zaposleni pri toženki ter da njuno ravnanje vzbuja dvom v poštenost in pravilnost ocenjevanja. Šele v pripravljalni vlogi z dne 8. 11. 2023, torej po izteku petnajstdnevnega roka za vložitev tožbe iz osmega odstavka 10. člena ZN, pa je prvič izrecno uveljavljala očitek nedopustne dvojne vloge predsednice strokovne komisije in hkrati uradne osebe, ki je vodila postopek za izdajo izpodbijane odločbe.

Ni mogoče pritrditi revidentkinim navedbam, da je bil očitek bistvene kršitve pravil postopka zaradi neizločitve uradne osebe že vsebinsko uveljavljan v pravočasno vloženi tožbi. Iz tožbenih navedb izhajajo očitki glede načina ocenjevanja kandidatov, arbitrarnosti pri točkovanju, neenotnosti kriterijev ocenjevanja ter dvoma v poštenost in objektivnost ocenjevanja posameznih članic komisije. Ti očitki se nanašajo na način in pravilnost izvedbe strokovnega ocenjevanja kandidatov. Nasprotno pa se očitek iz pripravljalne vloge z dne 8. 11. 2023 nanaša na zatrjevano procesno nedopustnost sodelovanja iste osebe v dveh različnih procesnih vlogah, in sicer kot predsednice strokovne komisije ter hkrati kot uradne osebe, ki je vodila postopek za izdajo odločbe. Ta očitek temelji na drugačni procesni dejanski podlagi. Ne gre torej za očitek glede ocenjevanja kandidatov, temveč za očitek bistvene kršitve pravil postopka zaradi neizločitve uradne osebe po določbah ZUP, ki ga je revidentka utemeljevala z navedbami o nedopustni dvojni vlogi predsednice strokovne komisije, ki je hkrati vodila postopek za izdajo izpodbijane odločbe. Za presojo navedenega očitka bi bilo treba presojati druga vprašanja zakonitosti postopka od tistih, ki so bila predmet pravočasno vložene tožbe. Zato ne gre zgolj za dodatno konkretizacijo že pravočasno uveljavljanega očitka, temveč za nov, samostojen očitek nezakonitosti upravnega akta.

Na drugačno presojo ne more vplivati niti revidentkino sklicevanje, da je bila pripravljalna vloga z dne 8. 11. 2023 vložena pred glavno obravnavo oziroma da jo je Upravno sodišče štelo za pravočasno. Okoliščina, da so bile posamezne navedbe podane pred koncem glavne obravnave, ne pomeni niti, da jih je Upravno sodišče štelo za pravočasne, niti da je bilo z njimi dopustno širiti predmet upravnega spora preko meja, opredeljenih s pravočasno vloženo tožbo.

Tako je pravilno stališče Upravnega sodišča, da pripravljalna vloga z dne 8. 11. 2023 v delu, ki vzpostavlja novo trditveno podlago o nedopustni dvojni vlogi predsednice strokovne komisije in hkrati uradne osebe, ki je vodila postopek za izdajo izpodbijane odločbe, predstavlja vsebinsko nov očitek nezakonitosti, uveljavljen po izteku prekluzivnega roka za vložitev tožbe.

Glede na obrazloženo in ker ostale revizijske navedbe ne morejo vplivati na odločitev o dopuščeni reviziji, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

Odločitev o revizijskih stroških temelji na določbi prvega odstavka 165. člena v povezavi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka, mora pa stranki z interesom povrniti stroške odgovora na revizijo. Te je Vrhovno sodišče odmerilo skladno s priloženim stroškovnikom in ob upoštevanju Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ob vrednosti odvetniške točke 0,60 EUR.

Tako je stranki z interesom priznalo 750 točk za odgovor na revizijo (5. točka tar. št. 34), ter 2 % od skupne vrednosti storitve za materialne stroške v višini 15 točk (11. člen OT), skupaj 459,00 EUR, oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 559,98 EUR.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Glasovanje

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------

1Tega v obravnavanem primeru določa osmi odstavek 10. člena ZN kot lex specialis glede na prvi odstavek 28. člena ZUS-1.

2Glej: na primer sodba Vrhovnega sodišča X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025, točka 26 obrazložitve, ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 120/2023 z dne 5. 7. 2023, točka 11 obrazložitve in tam navedena sodna praksa.

3Glej: E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 572.

4Njihova upoštevnost je še vedno odvisna od izpolnjevanja drugih zakonskih pogojev glede procesnih prekluzij po ZUS-1 in ZPP.

5Glej: sklep Vrhovnega sodišča X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, točka 20 obrazložitve.

6Glej: sodba Vrhovnega sodišča I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, točka 14 obrazložitve.