Jedro

Stališče, da pritožnica ni upravičena vložiti tožbe zoper izdano soglasje, še preden je pravnomočno odločeno o njenem statusu stranske udeleženke v drugem upravnem sporu, je preuranjeno. ZUS-1 namreč posebnih določb, ki bi upoštevale navedene okoliščine, stranskemu udeležencu pa omogočale naknadno vložitev tožbe zoper meritorno odločitev, nima. Zato okoliščina, da pritožnica v trenutku izdaje izpodbijanega soglasja res ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper soglasje, še ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če pritožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena.

Sodišče je pooblastilo o združitvi postopkov iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1 dolžno uporabiti, če je le tako mogoče zagotoviti učinkovitost sodnega varstva, torej tudi tedaj, če je uresničevanje te pravice oteženo zaradi procesne ureditve upravnega postopka.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 293/2016-5 z dne 7. 3. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožničino tožbo zoper odločbo Ministrstva za kulturo št. 61513-8/2015/35 z dne 14. 1. 2016 (1. točka izreka) in zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (3. točka). Tožnica je s tožbo izpodbijala odločbo, s katero je omenjeno ministrstvo izdalo soglasje družbi A., radijska produkcija, d. d., k pridobitvi več kot 20 % lastninskega ali upravljavskega deleža oziroma deleža glasovalnih pravic v gospodarski družbi B. B., d. o. o. (ki je izdajateljica radijskega programa C. C.).

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj tožnica v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni pridobila položaja stranke oziroma stranske udeleženke. Ker je začasna odredba vezana na tožbo, ki zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk ni bila sprejeta v obravnavo, je kot nedopustno zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) s prvo vloženo pritožbo izpodbija 2. točko izreka prvostopenjskega sklepa (zavrženje zahteve za začasno odredbo), z drugo pritožbo pa njegovo 1. točko izreka (zavrženje tožbe). V slednji pojasnjuje, da je v omenjenem upravnem postopku zahtevala udeležbo, ki pa je bila s sklepom z dne 13. 1. 2016 zavrnjena. Zoper ta sklep je 18. 2. 2016 vložila tožbo v upravnem sporu (I U 263/2016), 22. 2. 2016 pa še obravnavano tožbo zoper odločbo o soglasju, v kateri je predlagala, naj ga sodišče razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter da do pravnomočnosti odločitve o priznanju statusa stranskega udeleženca zadrži odločanje v postopku izdaje soglasja. Meni, da sodišče tožbe ne bi smelo zavreči, ampak bi moralo odločiti šele, ko bi odločitev glede priznanja statusa stranke postala pravnomočna (torej po odločitvi v I U 263/2016). Zato je tudi predlagala združitev odločanja v obeh upravnih sporih. Dokler ne bi bil nesporno ugotovljen njen položaj, pa ne bi smela biti izdana niti odločba. S tem, ko jo prvostopenjsko sodišče ohranja v veljavi, posega v njen pravni položaj, saj ji je preuranjeno odločanje toženke o soglasju onemogočilo izvedbo procesnih dejanj, med drugim sprožitev upravnega spora. Poudarja še, da kot pritožbeni razlog uveljavlja kratenje pravice do sodnega varstva. Predlaga, naj Vrhovno sodišče razveljavi sklep o zavrženju tožbe in začasne odredbe ter zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je sodišče prve stopnje kot edino pomembno dejstvo, na katerega je oprlo svojo odločitev, štelo okoliščino, da tožnica v upravnem postopku kljub svoji zahtevi ni dosegla priznanja statusa stranske udeleženke in s tem procesnega upravičenja, da vloži tožbo v upravnem sporu oziroma da v njem nastopa kot tožnica (prvi odstavek 17. člena ZUS-1).(1) Ni pa upoštevalo, na kar je pritožnica opozarjala v tožbi (in sedaj ponovno v pritožbi), da je zoper sklep z dne 13. 1. 2016, s katerim ji je bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku, vložila tožbo v upravnem sporu v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZUS-1 in da je upravni organ izdal soglasje, še preden je bilo pravnomočno odločeno o njenem statusu.

6. Navedeno namreč pomeni, da je pritožnica pravočasno (v času trajanja postopka za izdajo zahtevanega soglasja) v skladu s prvim odstavkom 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vložila zahtevo za priznanje lastnosti stranke, zoper izdani zavrnilni sklep pa sprožila upravni spor, za kar ima izrecno podlago v omenjeni določbi 17. člena ZUS-1. Pritožnici torej ni mogoče očitati delovanja v nasprotju z zakonom, zato z njegovo razlago in sprejetimi pravnimi stališči ne sme biti poseženo v njeno pričakovanje, da bo sodišče v primeru, če se bo izkazalo, da ji je bil status stranske udeleženke neutemeljeno zavrnjen, obravnavalo tudi vloženo tožbo zoper soglasje.(2) Pri tem je treba namreč upoštevati, da se je vprašanje, ali ima pritožnica pravico udeleževati se postopka in v nadaljevanju vlagati pravna sredstva zoper meritorno odločitev, postavilo v času trajanja rednega postopka in mora biti v njegovem okviru preko vloženih tožb tudi rešeno. Pritožnica s tem v zvezi ne bo mogla predlagati obnove postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP(3) , saj ta obnovitveni razlog predpostavlja, da stranka ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga imela možnost udeleževati zaradi varstva svojih pravnih koristi, in da zato ni mogla že takrat uveljavljati te svoje procesne pravice.(4) S tem ko je vložila še obravnavano tožbo zoper soglasje, saj je vedela za njegovo izdajo, si je dejansko zavarovala svoj pravni položaj, primerljiv tistemu, ki nastopi po dovolitvi obnove postopka - to je svoje sodelovanje v njem z vsemi pripadajočimi procesnimi pravicami.

7. Po povedanem je stališče sodišča prve stopnje, da pritožnica ni upravičena vložiti tožbe zoper izdano soglasje, še preden je pravnomočno odločeno o njenem statusu stranske udeleženke v upravnem sporu I U 263/2016, preuranjeno. ZUS-1 namreč posebnih določb, ki bi upoštevale navedene okoliščine, stranskemu udeležencu pa omogočale naknadno vložitev tožbe zoper meritorno odločitev, nima. Zato okoliščina, da pritožnica v trenutku izdaje izpodbijanega soglasja res ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper soglasje, še ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če pritožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena.

8. Poleg tega Vrhovno sodišče meni, da bi moralo prvostopenjsko sodišče odločanje v tej zadevi združiti z obravnavanjem zakonitosti sklepa o zavrnitvi statusa stranskega udeleženca v upravnem sporu I U 263/2016. 9. ZUS-1 v prvem odstavku 42. člena ZUS-1 določa, da lahko sodišče s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu.

10. Gre za procesno pooblastilo sodišču, da odloči o združitvi postopkov na podlagi svoje proste presoje (diskrecije). Vendar pa to tudi pomeni, da mora to pooblastilo sodišče uporabljati skladno z namenom, s katerim mu je bilo podeljeno in ki ga ZUS-1 ne omejuje na razloge ekonomičnosti postopka (300. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Tako ga je glede na specifične značilnosti upravnega spora sodišče prve stopnje dolžno uporabiti tudi s ciljem zagotovitve učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave RS v zvezi s 25. členom). Ali drugače: sodišče je dolžno zagotoviti uporabo procesnih pravil na način, ki bo zagotavljal uresničevanje navedene pravice stranki tudi v primerih, kjer je uresničevanje te pravice oteženo zaradi procesne ureditve upravnega postopka. To nedvomno velja tudi za primer, kot je obravnavani, kjer je tožnica skladno z zakonom uveljavljala sodno varstvo tako zoper procesni sklep, s katerim ji je bila udeležba v upravnem postopku zavrnjena (142. člen ZUP), kot tudi zoper upravno odločbo, ki je bila v tem postopku izdana. Oba navedena upravna spora, sprožena v zvezi s postopkom izdaje soglasja, se nanašata na isti predmet, to je na uresničitev pravice do udeležbe v konkretnem upravnem postopku, njuna procesna usoda pa je v medsebojni odvisnosti, kar bi ob ločenem obravnavanju obeh sporov lahko pripeljalo do situacije, ko učinkovito sodno varstvo tožniku ne bi bilo več zagotovljeno. Tako je od rešitve v zadevi I U 263/2016 najprej odvisna dopustnost tožbe v tej zadevi, od obstoja tega upravnega spora in z njo povezane možnosti ponovnega upravnega postopka za izdajo soglasja pa je odvisen pravni interes tudi v obratni smeri, to je za izpodbijanje sklepa v zadevi I U 263/2016. Pri tem je razvidno še, da je ob dovoljeni sporni tožbi tudi sama vsebinska odločitev o njej odvisna od rešitve v I U 263/2016, saj gre za vprašanje zakonitosti soglasja, izdanega brez udeležbe upravičene osebe.

11. Tako le skupno obravnavanje obeh zadev omogoča vpogled v nastalo procesno situacijo in s tem odklanja nevarnost, da bi zgolj dejstvo že končanega postopka (ker je bilo soglasje izdano) bilo odločilno za presojo pritožničinega pravnega interesa za razpravo o njeni pravici do udeležbe v (končanem) upravnem postopku. Zato je sodišče prve stopnje nepravilno opustilo uporabo svojega pooblastila iz 42. člena ZUS-1, ki bi ga glede na namen tega pooblastila in značilnosti obravnavane zadeve moralo uporabiti.

12. Glede na vse navedeno je sodišče prve stopnje kršilo 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 17. člena ZUS-1 in 42. člen ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve o zavrženju tožb. Posledično je nepravilna tudi odločitev o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe. Vrhovno sodišče je zato zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 75. člena ZUS-1) pritožbama ugodilo, sklep razveljavilo (posledično tudi glede stroškov postopka) in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

13. Izrek o stroških pritožbenega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. (1) ZUS-1 v 17. členu določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek).

(2) V takem primeru bi bila tožba utemeljena že zato, ker bi ugotovitev sodišča v upravnem sporu o udeležbi v postopku dejansko pomenila, da osebi, ki bi morala biti v postopku udeležena kot stranska udeleženka, ta možnost ni bila dana (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

(3) Ker ji kot osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

(4) Prim. drugi odstavek 229. člena ZUP, na podlagi katerega lahko oseba, ki bi morala biti udeležena kot stranska udeleženka, pa ji odločba ni bila vročena, v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana.