Jedro

Tožnika po določbah ZBan-1 nista aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, sta pa legitimirana za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahtevata razliko med škodo, ki jima je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih imata kot imetnika obveznic, in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnika obveznic upravičena v primeru stečaja banke. Zahtevata torej lahko povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki jima je nastala zaradi odločbe. Obenem pa sta na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljena v povsem enak položaj, kot bi jima nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo izrekla izredne ukrepe A. d.d., ter odločila, da prenehajo vse kvalificirane obveznosti te banke, ki predstavljajo osnovni kapital banke in obveznosti banke iz naslova finančnih instrumentov.

2. Tožnika odločbo izpodbijata s tožbo v upravnem sporu. Obvestilo A. d.d. o prenehanju obveznosti A. d.d. po obveznicah z oznako … in …. kodo SI0022103111 sta tožnika prejela 23. 12. 2013. Odločba o izrednih ukrepih, na katero se v svojem obvestilu sklicuje A. d.d. in je bila podlaga prenehanju veljavnosti podrejenih obveznic, katerih imetnika sta (bila) tožnika, obvestilu ni bila priložena. Na spletni strani Banke Slovenije je bil naknadno objavljen le povzetek odločbe o izrednih ukrepih, izrečenih A. d.d. 3. Tožnika se sklicujeta na Zakon o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1), katerega novela (v nadaljevanju ZBan-1L) je uzakonila nov 347. člen, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu po tem zakonu vloži le banka, kateri je izredni ukrep izrečen. Posameznikom, ki so bili prizadeti z izrečenim izrednim ukrepom, ZBan-1 torej ne daje pravnega sredstva (tožbe) zoper odločbo o izreku izrednega ukrepa Banke Slovenije, s katerim bi lahko terjali presojo njene zakonitosti. To pa ne pomeni, da posamezniki, v pravni položaj katerih je poseženo z izrečenim ukrepom, ne uživajo sodnega varstva. Tega jim daje neposredno Ustava RS v tretjem odstavku 120. člena in 157. členu ter 4. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

4. Tožnika nadalje navajata, da je Banka Slovenije izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih izdala v okviru javnega pooblastila in ob subsidiarni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Z njo je bilo neposredno poseženo v dolžniško-upniško razmerje med tožnikoma kot imetnikoma podrejenih obveznic in poslovno banko, torej v pravice in pravni položaj imetnikov obveznic. Zato imajo ti nedvomno pravni interes, da v sodnem postopku oziroma v upravnem sporu zaščitijo svoje zakonske interese, pravice in pravne koristi.

5. Ker obvestila poslovne banke o prenehanju obveznic ... ni mogoče šteti za upravno odločbo oziroma upravni akt v smislu tretjega odstavka 120. člena v povezavi s 157. členom Ustave in 4. členom ZUS-1, zoper katerega bi bilo mogoče sprožiti upravni spor, je treba odločbo Banke Slovenije o izreku izrednega ukrepa šteti za odločitev v smislu tretjega odstavka 120. člena in 157. člena Ustave RS, zoper katero je imetnikom obveznic … zagotovljeno sodno varstvo. Ker so z odločbo Banke Slovenije imetnikom obveznic kršene ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine, daje podlago za vložitev tožbe zoper to odločbo tudi 4. člen ZUS-1. Drugačno stališče bi po mnenju tožnikov pomenilo kršitev pravice iz 23. člena Ustave RS in kršitev pravic iz 6. člena, 8. do 13. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP).

6. Kolikor bi sodišče menilo, da navedene določbe Ustave RS in ZUS-1 tožnikoma ne dajejo pravice do sodnega varstva v upravnem sporu, je določba 347. člena ZBan-1 neskladna z določbami 22. člena, 23. člena in 25. člena v povezavi z 2. členom, četrtim odstavkom 15. člena in tretjim odstavkom 120. člena in s 157. členom Ustave RS ter v nasprotju z že navedenimi določbami EKČP. V tem primeru sodišču predlagata, da postopek prekine in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1. Sodnega varstva imetnikom obveznic, ki so predmet izrečenega ukrepa, namreč ne nudi niti 350a. člen ZBan-1, ki, kolikor ga je (sploh) razumeti kot varstvo imetnikov obveznic, ne predstavlja učinkovitega sodnega varstva oziroma se z njim sodno varstvo zagotavlja le navidezno. Ni namreč mogoče realno pričakovati, da bi upniki oziroma prizadete osebe sploh lahko v kakršnikoli obliki dokazali dejanski stan, kot ga zahteva navedena določba. Poleg tega vlagateljem v podrejene obveznice ne zagotavlja pravnega varstva zoper izrečene ukrepe in možnosti podajanja ugovorov zoper nezakonitost in neustavnost izrečenih ukrepov.

7. Tožnika nadalje navajata, da je z izpodbijano odločbo in določbami ZBan-1 v neskladju s 155. členom Ustave RS v povezavi z 2. členom Ustave RS retroaktivno poseženo v njun pravni položaj in premoženjskopravna upravičenja ter v neskladju s 33. členom Ustave RS v povezavi s 67. členom Ustave RS in 2. členom ter 15. členom Ustave RS in 1. členom Protokola k EKČP poseženo v njuno premoženjskopravno sfero. Kolikor sodišče presoje zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin brez ocene ustavnosti ZBan-1 ne more opraviti, tožnika predlagata prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti členov 261a do 261f, 253., 253b, 260a in 260b, 262a in 262b, 350a. ZBan-1 ter 41. člena ZBan-1L iz razlogov, ki jih pojasnjujeta v nadaljevanju tožbe. Tožnika predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo o izrednem ukrepu kot nezakonito odpravi, saj krši človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže na podlagi 3. točke prvega odstavka v povezavi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnikoma pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

9. Meni namreč, da tožnika nista aktivno legitimirana za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži tožbena navedba o odvzemu pravice do sodnega varstva. Tožnika pa tudi nista legitimirana v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe nista bila ne stranki postopka in ne stranska udeleženca. Skladno z ZBan-1 je stranka postopka nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako 18. 12. 2013 v skladu s 352. člena in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe ZBan-1 pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije glede na splošno ureditev po določbah ZUP, kar potrjuje tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki opredeljujejo upravni akt. 10. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do sodnega varstva pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350a. člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. S tem je po mnenju tožene stranke zadoščeno zahtevi po učinkovitem in dejanskem pravnem sredstvu in sodnem varstvu, kot jo je v svojih odločbah opredelilo Ustavno sodišče RS in zahtevam, ki v tem pogledu izhajajo iz prakse ESČP. 11. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

12. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1. Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1 v razmerju do 17. člena ZUS-1 urejena specialno, kar pomeni da se prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

13. Pri izpodbijani odločbi gre za upravno odločbo, s katero je tožena stranka v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Vendar pa tožnika kot imetnika obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, nista aktivno legitimirana za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1, glede na posebno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

14. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnika opirata svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je glede na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožnika izpodbijata odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavljata ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave RS ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožnika po specialni zakonski ureditvi nimata legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožnikov izključuje.

15. Pri tem sodišče dodaja, da tudi v primeru, da gre za upravičenega tožnika v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem in da sodišče, ki v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije ugotovi, da so podani razlogi, na podlagi katerih bi lahko v skladu z ZUS-1 odpravilo odločbo ali zadržalo njeno izvajanje, odločbe o odpravi ali zadržanju ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep. Odločba sodišča o nezakonitosti odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu pa ne vpliva na učinke izrednega ukrepa po tem zakonu (350. člen ZBan-1).

16. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je urejeno v 350a. členu. Po prvem odstavku navedenega člena lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223a. člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Po tretjem odstavku 350a. člena mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (torej tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. Sodno varstvo na podlagi 350a. člena ZBan-1 se sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

17. Iz navedenega torej sledi, da tožnika po določbah ZBan-1 nista aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, sta pa legitimirana za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahtevata razliko med škodo, ki jima je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih imata kot imetnika obveznic do A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnika obveznic upravičena v primeru stečaja banke. Zahtevata torej lahko povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki jima je nastala zaradi odločbe. Obenem pa sta na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljena v povsem enak položaj, kot bi jima nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožnika utrpela kot imetnika obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z izdano odločbo ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253a. člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz že navedene določbe tretjega odstavka 350a. člena ZBan-1. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožnikoma, glede na premoženjskopravno naravo njunih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožnika tudi ne izkazujeta legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

18. Nasprotno pa tožnika s tožbenimi navedbami, s katerimi utemeljujeta kršitev ustavne pravice do sodnega varstva, ne prepričata. Zakaj naj bi bilo sodno varstvo, ki ga dajejo določbe 350a. člena ZBan-1, navidezno oziroma neučinkovito, tožnika konkretno ne utemeljita in tudi ne navedeta razlogov, zaradi katerih naj bi nastanka oziroma višine nastale škode v navedenem (pravdnem) postopku ne bi bilo mogoče dokazati. Sodišče zato ni sledilo navedbam tožnikov o neustavnosti zakonske ureditve in njunemu predlogu za vložitev zahteve za presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS.

19. Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz izreka.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.