Jedro

Prvostopenjski organ mora, če v ponovljenem postopku ugotovi drugačno dejansko stanje, sprejeti tudi drugačno pravno odločitev, ki je lahko tudi v škodo stranke. V obravnavanem primeru se je prvostopenjski organ v ponovnem postopku skliceval na nov dokaz in na tej podlagi ugotovil drugačno dejansko stanje kot v prvotnem postopku, zato je v tem smislu imel podlago, da sprejme tudi drugačno odločitev.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-1559/2012-12 z dne 26. 3. 2013, popravljena s sklepoma istega organa, št. 42601-1559/2012-13 z dne 28. 3. 2013 in št. 42601-1559/2012-18 z dne 23. 5. 2013, se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku te sodbe, je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) tožnici kot zavezanki, za rabo vodnih zemljišč v letu 2011 pod 1. točko izreka odmerila vodno povračilo za območje akvatorija marine v izmeri 100.081,00 m2 v skupnem znesku 180.145,80 EUR, in sicer na podlagi osnove za obratovanje pristanišč za plovila po ceni 1,8 EUR na m2 znesek 103.645,53 EUR, ter na podlagi osnove za obratovanje turističnih pristanišč za plovila po ceni 1,8 EUR na m2 znesek 76.500,27 EUR. Odločeno je bilo še, da mora tožnico razliko med plačanimi akontacijami vodnega povračila za leto 2011 in odmerjenim zneskom iz 1. točke izreka v višini 123.750,22 EUR plačati v 60 dneh po dokončnosti odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka) ter da se njena zahteva za povrnitev stroškov postopka zavrne (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se Agencija sklicuje na prvi in peti odstavek 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), na določbe Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba), na Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2011 (Uradni list RS, št. 61/11), ki je začel veljati 30. 7. 2011 (v nadaljevanju Sklep 2011), in tudi na Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 (Uradni list RS, št. 45/10, v nadaljevanju Sklep 2010). Agencija pojasni, da je bila pred tem tožnici že izdana odločba, št. 42601-1559/2012 z dne 22. 10. 2012, s katero ji je bilo odmerjeno vodno povračilo za leto 2011 v višini 116.395,58 EUR. In sicer je bilo za obdobje od uveljavitve Sklepa 2011 dalje, torej od 30. 7. 2011 do 31. 12. 2011, odmerjeno po ceni 0,3 EUR na m2, določeni v 18. alineji I. točke Sklepa 2011 za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč; za obdobje od 1. 1. 2011 do 29. 7. 2011 pa je bilo vodno povračilo, skladno s sodno prakso, odmerjeno na podlagi cene iz preteklega obdobja, to je na podlagi Sklepa 2010, ki je v 17. alineji I. točke določal, da je cena za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila 1,8 EUR na m2. Odločbo z dne 22. 10. 2012 je na tožničino pritožbo drugostopenjski organ z odločbo, št. 3555-53/2012/3 z dne 28. 1. 2013, odpravil in zadevo vrnilo Agenciji v ponovni postopek. Potrdil je stališče, da je treba za obdobje do uveljavitve Sklepa 2011 uporabiti ceno iz Sklepa 2010, hkrati pa navedel, da iz napovedi ni mogoče razbrati, za kakšno vrsto pristanišča gre, zato ni jasno, ali je bila za drugo obdobje pravilno uporabljena cena za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, ali pa bi morala biti uporabljena cena za obratovanje pristanišča druge vrste, kar da lahko Agencija ugotovi na podlagi tožničine vloge za pridobitev vodne pravice. Agencija tako ugotavlja, da je tožnica v postopku pridobivanja vodnega dovoljenja, med drugim, predložila obratovalno dovoljenje, ki ga izdala Uprava RS za pomorstvo pod št. 373-15/2008/8 dne 23. 5. 2008 (v nadaljevanju obratovalno dovoljenje), iz njegovega izreka izhaja, da gre za marino Izola; v skladu s 37. členom Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ) pa je marina sopomenka za turistično pristanišče. Zato je Agencija v ponovnem postopku za obdobje, za katero je treba uporabiti Sklep 2011, vodno povračilo odmerila po ceni 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, določeni za obratovanje turističnih pristanišč za plovila v 17. alineji I. točke tega Sklepa. Agencija je odločbo izdala tožnici kot osebi, ki lahko pridobi vodno pravico (četrti odstavek 7. člena Uredbe). Vodno povračilo je odmerila od površine vodnega zemljišča, ki jo je tožnica navedla v vloženi napovedi. V letu 2012 opravljena plačila v skupnem znesku 56.395,58 EUR, ki jih je tožnica opredelila kot plačilo vodnega povračila za leto 2011, je Agencija upoštevala kot akontacije in temu ustrezno tožnici v plačilo naložila samo razliko. Izpodbijana odločba je bila izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku, na podlagi podatkov iz tožničine napovedi in drugih podatkov, s katerimi razpolaga Agencija. Ker se je postopek končal za tožnico neugodno in je bila ugotovljena njena obveznost plačila, je Agencija zavrnila zahtevo tožnice za povrnitev stroškov predhodnega pritožbenega postopka.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 3555-27/2013/4 z dne 16. 10. 2015, zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo in tudi njeno zahtevo za plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Drugostopenjski organ se v svoji obrazložitvi sklicuje na zadnjo alinejo 6. člena in zadnjo alinejo prvega odstavka 9. člena Uredbe. Navaja, da glede na Sklep 2010 in Sklep 2011 cena za rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč za plovila znaša 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča ter da je bila pri odmeri upoštevana površina, ki jo je napovedala tožnica. Dokumentaciji je priloženo obratovalno dovoljenje, iz katerega izhaja, da se tožnici kot upravljavcu pristanišča z vidika izpolnjevanja pogojev za varnost plovbe v pristanišču in varen privez plovil izdaja obratovalno dovoljenje za Marino Izola z obrazložitvijo, da ta spada v kategorijo turističnih pristanišč. Glede na povedano je bilo vodno povračilo mogoče odmeriti v skrajšanem ugotovitvenem postopku, ki pomeni izjemo od načela zaslišanja stranke. V konkretnem primeru tudi ne gre za kršitev načela prepovedi spremembe odločbe v škodo pritožnika; določbe 253. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o tem se namreč nanašajo le na odločanje drugostopenjskega organa. Ta ni odmeril vodnega povračila za leto 2011 v znesku 180.145,80 EUR, ampak je odločil le, da se predhodna odmerna odločba odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek organu prve stopnje, ki je nato v dopolnjenem postopku, skladno z ugotovljenim dejanskim stanjem, ponovno odločil od predmetu. V skladu s prvim odstavkom 5. člena Uredbe se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, torej za 365 dni, iz dokumentacije pa ne izhaja, da bi tožnica kadarkoli zatrjevala kaj drugega. V zvezi z njenimi pripombami glede vrste pristanišča se tudi drugostopenjski organ sklicuje na obratovalno dovoljenje kot formalno veljavno dovoljenje za obratovanje turističnega pristanišča kot celote. Drugačno stanje bi bilo treba izkazati, o čemer pa tožnica ni ponudila dokazil in torej tako ni izkazano, da bi "njeno" pristanišče morebiti v določenem delu predstavljalo krajevno, športno ali drugo pristanišče, za katerega je predpisana cena 0,3 EUR na m2. Sicer očitane napake v izpodbijani odločbi pa je Agencija popravila že s popravnima sklepom, zoper katera pritožba ni bila vložena. Drugostopenjski organ zavrne ugovor, da zavezanec za plačilo ni dovolj natančno opredeljen, in s pojasnilom, da je upravni organ dolžan upoštevati veljavno zakonodajo, zavrne tudi vse ostale pritožbene ugovore, vključno s tistimi, ki se nanašajo na diskriminatornost ureditve, kot ugovore, ki na odločitev ne morejo vplivati.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija prvostopenjsko odločbo iz vseh tožbenih razlogov po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek. Zahteva, da ji toženka povrne stroške upravnega spora s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi uvodoma povzema potek postopka in poudarja, da je Agencija z izpodbijano odločbo v tožničino škodo spremenila prvotno izdano odmerno odločbo z dne 22. 10. 2012. Gre za kršitev načela prepovedi spremembe odločbe v škodo stranke, ki velja tudi v upravnem postopku, v katerem so sicer zaradi varstva javnega interesa dopustne določene izjeme, ki pa jih je treba razlagati restriktivno. Tožnica se sklicuje na določbe drugega odstavka 253. člena v zvezi z 274., 278. in 279. členom ZUP ter meni, da v konkretnem primeru ni podan noben od razlogov za spremembo odločbe v njeno škodo. Ta pravila morajo veljati ne le za drugostopenjski, ampak tudi za prvostopenjski upravni organ, ko po uspešni pritožbi stranke odloča v ponovnem postopku, saj je sicer institut prepovedi spremembe odločbe v škodo stranke, ki tej omogoča uresničevanje ustavne pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave), brez smisla. Ker to ni bilo upoštevano, so bila kršena pravila ZUP, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, ki jo je že zato treba odpraviti.

6. Nadalje tožnica navaja, da jo je po vložitvi pritožbe zoper izpodbijano odločbo Agencija pozvala k opredelitvi glede vrste pristanišča, vendar njen odgovor pri odločitvi ni bil upoštevan. Za tožnico je namreč nesprejemljiva delitev pristanišč zgolj na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, kot to določa 37. člen PZ, pri čemer pod pojem "druga pristanišča" uvršča le pristanišča, ki jih za potrebe svoje dejavnosti uporabljajo gospodarski subjekti in niso namenjena javnemu prevozu. Takšna skopa delitev pristanišč je neustrezna in tožnici nejasna, toliko bolj, ker PZ vodna plovila deli na več (pod)vrst. Z vidika uporabnikov vodnih zemljišč je natančna opredelitev vodnih plovil manj pomembna, saj se vodno povračilo odmeri na podlagi vrste in površine pristanišča in ne vrste plovila. Tožnica v svojem pristanišču združuje vsebino turističnega, športnega in drugega pristanišča, kar v izpodbijani odločbi ni bilo upoštevano. Navsezadnje tožnica vodno zemljišče pristanišča uporablja za opravljanje svoje dejavnosti (predvsem dejavnosti marine), uporabljajo pa ga tudi drugi gospodarski subjekti za opravljanje svoje dejavnosti, zaradi česar so izpolnjeni tudi kriteriji za opredelitev pristanišča kot t.i. drugega pristanišča. Za pristanišča te vrste je Vlada s Sklepom za leto 2011 določila ceno 0,3 EUR na m2 površine, za turistična pristanišča pa 1,8 EUR na m2 površine, kar je bistveno več. Takšen sistem je diskriminatoren in v nasprotju z ustavnim načelom enakosti. Upravni organ bi se pri odmeri vodnega povračila moral opreti na primerljive evropske norme oziroma primerljive ureditve v drugih podobnih državah. Tožnica meni, da ni v zadostni meri ugotovil dejanskega stanja glede vrste pristanišča, ki jo je treba upoštevati pri odmeri, saj sama že ves čas vztraja, da bi se moralo (vsaj delno) opredeliti kot t.i. drugo pristanišče. 7. Tožnica nadalje ugovarja, da bi moral upravni organ pri odločitvi upoštevati celotno vsebino 5. člena Uredbe in ne le del, ki mu gre v korist. Upoštevati bi moral, da tožnica ne more polno izkoriščati oziroma rabiti celotne površine. Območje pristanišča se deli na več različnih akvatorijev. Del pristanišča predstavlja vodo nad skalometom, kjer je prepovedana plovba in zadrževanje; tega dela tožnica sploh ne more in ne sme uporabljati, zato ji vodno povračilo zanj ne bi smelo biti obračunano po polni ceni 1,8 EUR na m2. Del pristanišča pa bi moral biti opredeljen kot območje vplutja in izplutja s ceno 0,018 EUR m2. Upravni organ bi se pred odločitvijo moral prepričati, za kakšen namen se določen del pristanišča dejansko uporablja. Da bi to lahko storil, ne bi smel izvesti zgolj skrajšanega ugotovitvenega postopka, brez udeležbe stranke, še zlasti glede na predhodno odločitev drugostopenjskega organa, ki je zadevo vrnil organu prve stopnje, da dopolni postopek. Kot navaja tožnica v tožbi, je sporna tudi pri odmeri upoštevana površina, saj vodnega zemljišča ne uporablja v tem obsegu, ampak ga koristi le v priobalnem delu, kjer so plovila privezana ob pomole. Če vodna pravica še ni bila podeljena, zavezanec pa izvaja posebno rabo vode, se namreč pri odmeri upošteva količina vode, naplavin ali vodnih zemljišč, ki jih zavezanec dejansko rabi. Ker upravni organ tega ni ugotovil, je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno, odločbe pa se zato ne da preizkusiti. Tožnici je bila le na videz dana možnost, da se izjavi o pomembnih dejstvih in okoliščinah, saj se o njenih navedbah upravni organ ni ustrezno opredelil. Tožnica nato navaja, da je v napovedi pravilno navedla površino dejanske uporabe vodne površine 100.081,00 m2, do zaključkov, ki jih zagovarja v tožbi, pa bi pripeljala pravilna uporaba Uredbe. Pri tem ponovno izpostavlja določbe 5. člena Uredbe, ki predvidevajo zmanjšanje višine vodnega povračila, če to utemeljujejo objektivne, od imetnika vodne pravice neodvisne okoliščine, kot jih določata drugi oziroma tretji odstavek tega člena. Takšna ureditev je razumljiva glede na princip iz 124. člena ZV-1, da se vodno povračilo plača sorazmerno obsegu vodne pravice. Nadalje omenja 7. člen Uredbe ter navaja, da zavezanec za plačilo vodnega povračila ni dovolj natančno opredeljen.

8. Prav tako po mnenju tožnice osnova za plačilo vodnega povračila dopušča možnost neutemeljenega razlikovanja med zavezanci, zaradi česar je sistem diskriminatoren in v nasprotju z načelom enakosti. Takšno stališče je zavzelo tudi Računsko sodišče v svojem poročilu o izvajanju ZV-1. Tožnica je diskriminirana tudi z vidika upoštevanja, koliko posamezna dejavnost obremenjuje okolje (npr. splošno znano je, kako okolje obremenjuje umetno zasneževanje smučišč, pa je cena vodnega povračila določena le v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode; enako velja za školjčišča in gojišča morskih organizmov, kjer cena znaša 0,00433 EUR na m2). Tožnica nadalje izpostavlja, da na istem območju morja v Izoli obstajata dve vrsti pristanišč oziroma privezov. En del, Marina Izola, je v upravljanju tožnice (ki je družba zasebnega kapitala), drugi del pa v upravljanju družbe A. (ki je javno podjetje, financirano tudi s strani Občine Izola). Obe plačujeta vodno povračilo, s tem, da se tožnici zaračunava po postavki za obratovanje (turističnih) pristanišč za plovila, ki je za leto 2011 (pa tudi za leto 2010) znašala 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča; A. pa po postavki za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, ki je za leto 2011 znašala 0,3 EUR na m2, čeprav obe opravljata enako dejavnost. Takšno razlikovanje je nesorazmerno, predvsem pa nezakonito in protiustavno, konkretno je v nasprotju z določbami 14., 66. in 74. člena Ustave RS. Sklepno v tožbi obema upravnima organoma tožnica očita, da sta le citirala določbe ZV-1, Uredbe in Sklepov, nista pa navedla uporabljenih kriterijev iz teh predpisov za izračun vodnega povračila. Izpodbijana odločba tako nima bistvenih razlogov in je zato ni mogoče preizkusiti.

9. Toženka je sodišču predložila spise zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

10. Glede na ugovore, ki jih je uveljavljala tožnica, je sodišče toženko pozvalo, naj sodišču predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih so bile oblikovane za zadevo relevantne postavke v Sklepu 2010 in Sklepu 2011 (pa tudi v Sklepu 2012). Odločilo se je namreč, da bo opravilo presojo, ali so bile cene, navedene v pri odmeri uporabljenih Sklepih 2010 in Sklepu 2011, določene zakonito, in ali je glede na predpisana merila prišlo do neenakopravne obravnave primerljivih položajev, kot, med drugim, zatrjuje tožnica.

11. Toženka je po tem pozivu sodišču poslala odgovor Direktorata za vode in investicije Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju Direktorat za vode) z dne 27. 3. 2017, skupaj z vladnim gradivom (z dne 14. 12. 2011, z dne 27. 7. 2011 in z dne 3. 6. 2010) ter Poročilom Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Navedla je, da prereka vse navedbe tožnice, in predlagala, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. Tožnica se je na posredovano gradivo odzvala s pripravljalno vlogo z dne 8. 5. 2017. Meni, da iz vloge oziroma predloženih dokazov in pojasnil toženke ne izhaja zadostna podlaga za zakonito določitev (pri odmeri uporabljene) cene oziroma utemeljeni razlogi za različne višine vodnega povračila glede na določeno kategorijo voda oziroma uporabnikov. Čeprav se toženka sklicuje na načelo "povzročitelj obremenitve plača" in navaja, da so bili upoštevani socialni, gospodarski in geografski dejavniki, ni nikjer obrazloženo oziroma izkazano, da bi bilo to res in na kakšen način so bili ti dejavniki upoštevani. Gre torej zgolj za navedbo brez pravne ali strokovno-tehnične podlage. Cenovna politika za vodo naj bi spodbujala gospodarno rabo vodnih virov, cene pa naj bi bile oblikovane glede na vrednost denarnih sredstev, potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja, in sicer na podlagi stroškov, navedenih v 124. členu ZV-1. Iz predloženih dokumentov ni razvidno, kako je toženka prišla do ocenjene vrednosti teh denarnih sredstev in kako je ugotovila stroške obremenitve voda, ki odpadejo na uporabnika. Predložila je le vladno gradivo oziroma predloge Sklepov z njihovim besedilom. Toženka navaja, da je primernost cen vodnega povračila strokovno tehnično vprašanje, zato tožnica predlaga, naj se v postopku imenuje strokovnjak, dr. kemijskih znanosti B.B., ki naj izdela študijo primerjave stopnje onesnaževanja za različna pristanišča ter ugotovi upravičenost razlikovanja cen vodnih povračil glede na rabo in morebitno onesnaženje za različne vrste pristanišč.

13. V nadaljevanju vloge tožnica pojasnjuje, da je družba C. d.o.o. kot koncesionar z Občino Izola sklenila Pogodbo o koncesiji z dne 2. 4. 2014 za upravljanje in izgradnjo posameznih delov pristanišča v Izoli, h kateri je sama pristopila kot solidarni zavezanec. C. d.o.o. je z Občino Izola sklenila tudi Pogodbo o vzdrževanju objektov za varnost plovbe in plovnih poti, s katero sta se dogovorili o delitvi stroškov glede na velikost akvatorija, ki ga upravlja posamezna stranka, oziroma ima zanj pridobljeno vodno dovoljenje. Tožnica izpostavlja posamezna določila koncesijske pogodbe, po kateri z družbo C. d.o.o. na svoje stroške prevzemata vrsto obveznosti. Prav tako tožnici določene obveznosti nalaga delno vodno dovoljenje, sicer izdano v letu 2013. Vsa skrb za zagotavljanje dobrega stanja voda, za preprečevanje onesnaževanja in morebitno sanacijo, kot tudi vsi stroški investicij ter vzdrževanja vodne infrastrukture, koncesnine in izvajanja javnih služb tako bremenijo le C. d.o.o. in tožnico, ki mora poleg tega po izpodbijani odločbi poravnati še visoko vodno povračilo, s katerim naj bi država zagotavljala to, za kar skrbita že tožnica in C. d.o.o. sami, ker se jima sicer vodno dovoljenje lahko odvzame.

14. Kot nadalje izpostavlja tožnica, toženka navaja, da so bile cene oblikovane za različne vrste rabe, saj naj bi bilo le tako mogoče zagotoviti razlikovanje med vrstami rabe in različnimi načini obremenjevanja okolja. Razlikovanje je, med drugim, narejeno glede na velikost pristanišč. Pri čemer toženka pove, da je sama "lastnik" edinega vodnega dovoljenja za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2. Tožnica zato sodišču predlaga, da pridobi odločbo o tem, saj gre za dokaz glede neenake obravnave gospodarskih subjektov. Pristanišče v večinski državni lasti, to je D., ima namreč bistveno nižje odmerjeno vodno povračilo v primerjavi s pristanišči, ki niso v državni lasti, vse to z utemeljitvijo, da naj bi višina vodnega povračila na m2 bistveno vplivala na delež odhodkov pri opravljanju dejavnosti pristanišč. Glede na (tožničino) postavko 1,8 EUR na m2 gre za očitno in nesorazmerno razliko, ki nima osnove in ne temelji na strokovni podlagi ali metodologiji, torej gre za neenako obravnavo uporabnikov voda, ki nima nobene povezave z načelom "povzročitelj obremenitve plača". Razlog za razlikovanje v cenah torej ni v razlikah glede na onesnaževanje voda, pač pa v priviligiranju določenih subjektov, tako državnih kot občinskih. Tožnica je namreč diskriminirana in neenako obravnavana tudi v odnosu do uporabnikov, ki za rabo vodnih zemljišč za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč plačujejo bistveno nižje vodno povračilo (v višini 0,3 EUR na m2), kot je npr. A. (čeprav sta pristanišče tega subjekta in pristanišče v upravljanju tožnice in C. d.o.o. na istem območju v Izoli), kar tožnica prikazuje s podatki o dejansko plačanem vodnem povračilu v tabelah. Drugače se tožnico obravnava tudi v razmerju do Občine Izola, ki je imetnica vodnega dovoljenja za drugi del - pomol B1/1 na istem območju vodnega zemljišča. Tožnica zato vztraja, da cena vodnega povračila ne odraža dejanskega nadomestila za obremenjevanje voda, ter sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi njenemu zahtevku ugodi.

K I. točki izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. ZV-1 v 6. členu opredeljuje dajatve za obremenjevanje voda in pri tem v prvem odstavku navedenega člena določa, da se za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo, ki sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Obremenjevanje voda, v skladu z 41. točko 7. člena ZV-1, vključuje storitve, povezane z obremenjevanjem voda, posebno rabo, onesnaževanje voda in druge dejavnosti, ki pomembno vplivajo na stanje voda. Vsebina vodne pravice je opredeljena v 35. točki 7. člena ZV-1 kot pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Vodno pravico je mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije (prvi odstavek 119. člena ZV-1). V skladu s prvim odstavkom 124. člena ZV-1 je imetnik vodne pravice dolžan za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je, ne glede na prej povedano, zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Kot določa drugi odstavek 124. člena ZV-1, se vodno povračilo plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki so primeroma našteti v nadaljevanju te določbe. Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev predpiše Vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (peti odstavek 124. člena ZV-1).

17. Na tej podlagi je Vlada RS sprejela Uredbo, ki ureja način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere in plačevanja ter merila za znižanje in oprostitev plačevanja vodnega povračila. V skladu z 2. členom Uredbe se vodno povračilo plačuje za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države. Višina vodnega povračila se določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (tretji odstavek 5. člena Uredbe). Kot izhaja iz 6. člena Uredbe, je osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, sidrišč za plovila in kopališč površina vodnega zemljišča, izražena v m2. Po 7. členu Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (prvi odstavek), pri rabi naplavin je zavezanec oseba, ki je zaradi opravljanja svoje dejavnosti odvzela naplavine, pri rabi vodnih zemljišč pa oseba, ki zaradi opravljanja svoje dejavnosti vodna zemljišča uporablja (drugi odstavek). Če osebi iz prvega in drugega odstavka tega člena ni bila podeljena vodna pravica, je zavezanec za plačilo vodnega povračila imetnik vodne pravice ali oseba, ki lahko skladno z zakonom, ki ureja vode, vodno pravico pridobi (četrti odstavek 7. člena Uredbe). Zavezanec mora do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe).

18. Po določbi 8. člena Uredbe Vlada določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Na navedeni podlagi je Vlada določila cene vodnih povračil za leto 2011 s Sklepom 2011, ki pa ga ni sprejela v roku, kot ga določa Uredba, ampak je bil objavljen šele v Uradnem listu RS, št. 61/11 (z) dne 29. 7. 2011 in je v veljavo stopil 30. 7. 2011. Agencija je z izpodbijano odločbo zato tožnici vodno povračilo za leto 2011 odmerila tako, da je za obdobje od 1. 1. 2011 do 29. 7. 2011 upoštevala cene, določene s predhodnim Sklepom 2010. Ta je določal za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, za plovila, ceno 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (18. alineja I. točke Sklepa 2010); sicer pa za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila (v tožničinem primeru uporabljeno) ceno v višini 1,8 EUR na m2 površine (17. alineja I. točke Sklepa 2010). Po Sklepu 2011 je ostala ta cena enaka za (novo kategorijo za) rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč (17. alineja I. točke Sklepa 2011); medtem ko je cena za (prav tako novo kategorijo) za rabo vodnih zemljišč za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, znašala 0,3 EUR na m2 površine (18. alineja I. točke Sklepa 2011); za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, ki so večja od 1.000.000 m2, za plovila je znašala 0,25 EUR na m2 površine (19. alineja I. točke Sklepa 2011); oblikovana pa je bila tudi kategorija za obratovanje pristanišč, manjših od 1.000.000 m2, na območju vplutja in izplutja iz pristanišča, samo v pristaniščih, ki imajo to območje določeno, s ceno 0,018 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (21. alineja I. točke Sklepa 2011).

19. Izpodbijana odločba, s kateri je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo za leto 2011 v višini 180.145,80 EUR, je bila, kot je razvidno iz povedanega, izdana v ponovnem postopku, po tem, ko je prvotno izdano odmerno odločbo z dne 22. 10. 2012, s katero je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo za leto 2011 v višini 116.395,58 EUR, na njeno pritožbo drugostopenjski organ z odločbo z dne 28. 1. 2013 odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek na prvo stopnjo z napotilom, da je treba preveriti, za kakšno vrsto pristanišča gre, saj sicer ni jasno, ali je bila za obdobje od 30. 7. 2011 do 31. 12. 2011 pravilno uporabljena cena za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, kar naj Agencija ugotovi na podlagi vloge za pridobitev vodne pravice. Zaradi v ponovnem postopku odmerjenega višjega zneska vodnega povračila tožnica ugovarja, da je bilo z izpodbijano odločbo kršeno načelo prepovedi spremembe odločbe v škodo stranke. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 253. člena ZUP, ki določa, da lahko z namenom, da bi se zadeva pravilno rešila, organ druge stopnje v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu ZUP (vsebina teh določb je tožnici, glede na navedeno v tožbi, znana in jih zato sodišče ponovno ne navaja). Meni, da to velja tudi za odločanje prvostopenjskega organa v po uspešni pritožbi stranke ponovljenem postopku in da bi drugačna razlaga vodila do kršitve ustavne pravice do pravnega sredstva. Ta ugovor je ob obravnavanju pritožbe zoper izpodbijano odločbo utemeljeno zavrnil že drugostopenjski organ. Sodišče k njegovim razlogom dodaja, da se je o tem vprašanja že izreklo tudi Vrhovno sodišče. Tako npr. iz obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča, X Ips 165/2013 z dne 8. 6. 2015, izhaja, da mora prvostopenjski organ, če v ponovljenem postopku ugotovi drugačno dejansko stanje, sprejeti tudi drugačno pravno odločitev, ki je lahko tudi v škodo stranke. V obravnavanem primeru se je prvostopenjski organ v ponovnem postopku skliceval na nov dokaz in na tej podlagi ugotovil drugačno dejansko stanje kot v prvotnem postopku (glej navedene razloge v zvezi z obratovalnim dovoljenjem), zato je v tem smislu imel podlago, da sprejme tudi drugačno odločitev.

20. V zvezi z očitki, s katerimi tožnica ugovarja, da so bila pravila postopka bistveno kršena, ker ji ni bila dana možnost izjave, sodišče na podlagi predloženih spisov ugotavlja, da je bila tožnica z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za odločitev, prvič seznanjena že pred izdajo prvotne odmerne odločbe, z dopisom Agencije z dne 12. 9. 2012, na katerega se je tudi odzvala z izjavo o dejstvih in okoliščinah z dne 25. 9. 2012. V ponovnem postopku, v katerem se je Agencija, kot navedeno, pri ugotavljanju vrste pristanišča oprla na obratovalno dovoljenje (izdano tožnici na podlagi njene zahteve, ki ga je tožnica sama predložila Agenciji v postopku pridobivanja vodnega dovoljenja pod št. 35534-4/2013, česar ne prereka), tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost izjave o tem. Vendar je nato, po vložitvi pritožbe zoper izpodbijano odločbo, Agencija z dopisom z dne 6. 5. 2013 tožnici posebej dala možnost, da se opredeli glede vrste pristanišča oziroma ugotovitve, da gre za turistično pristanišče. Pri tem se je, glede ugotovitve, da gre za takšno vrsto pristanišča, sklicevala še na vlogo za pridobitev vodnega dovoljenja za marino Izola, v kateri je navedeno, da gre za turistično pristanišče, in na delno vodno dovoljenje, št. 35534-4/2013-7 z dne 14. 3. 2013 (v nadaljevanju delno vodno dovoljenje). Tožnica je v odgovoru z dne 10. 5. 2013 navedla, da je v omenjeni vlogi obkrožila, da gre za turistično pristanišče (marino), ker da druge možnosti ni imela, sicer pa je, kot sedaj v tožbi, navajala, da je delitev pristanišč zgolj na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, ki jo določa 37. člen PZ, nejasna, predvsem pa neustrezna, in zatrjevala, da njeno pristanišče ustreza tudi kriterijem, da se ga (vsaj delno) opredeli kot drugo pristanišče. Na te navedbe je s svojimi razlogi smiselno odgovoril že drugostopenjski organ ob obravnavanju pritožbe zoper izpodbijano odločbo; kolikor tega ni storil, pa se o tem opredeljuje sodišče v nadaljevanju te sodbe.

21. Prav glede na zgoraj povedano pa sodišče ugotavlja, da v obravnavani upravni zadevi dejansko in pravno stanje z vidika, ali je (samo) tožnica zavezana plačati vodno povračilo za leto 2011, ni bilo v zadostni meri razčiščeno oziroma to vsaj v razlogih odločitve ni dovolj izčrpno utemeljeno. V tem pogledu prvo- in drugostopenjski organ sicer pravilno navajata, da je tožnica, ki jo opredelita kot zavezanko, vložila napoved za odmero vodnega povračila. Pri čemer pa ni mogoče spregledati, da iz delnega vodnega dovoljenja, na katero se je sklicevala Agencija v dopisu tožnici z dne 6. 5. 2013, izhaja, da je bilo izdano (na že dne 23. 4. 2010 vloženo in nato dopolnjeno vlogo) v zadevi izdaje vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode tožeči stranki in C. d.o.o. ter da se z njim vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče Marina v Izoli podeljuje obema navedenima družbama. Te okoliščine drugostopenjski upravni organ ne bi smel enostavno prezreti, ampak bi se moral opredeliti o njenem pomenu za obravnavano zadevo. Natančneje rečeno, glede na takšno vsebino spisov bi po presoji sodišča moral bolj obrazloženo utemeljiti, da oziroma zakaj je (samo) tožnica zavezana plačati vodno povračilo za leto 2011. Ker tega ni storil, pravilnosti in zakonitosti odločitve v tem pogledu ni mogoče polno preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

22. Glede na predhodno predstavljeno ureditev je za odmero vodnega povračila, med drugim, pomembno, za kakšno vrsto rabe vode, naplavin oziroma vodnih zemljišč gre. Pri tem je za obravnavano zadevo relevantno, da so bile v Sklepu 2010 in Sklepu 2011 predpisane različne višine vodnih povračil za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč različnih vrst in velikosti. Za kakšno vrsto rabe, oziroma konkretno, za kakšno vrsto pristanišča gre, je stvar ugotavljanja dejanskega stanja v postopku. Upravna organa sta, predvsem na podlagi obratovalnega dovoljenja, zaključila, da gre za turistično pristanišče. Po tem je na tožnici breme, da takšno ugotovitev izpodbije z dovolj konkretnimi ugovori. Navedbe, ki jih je v tem pogledu podala v upravnem postopku, pa so presplošne in takšne so ostale tudi v upravnem sporu. Za drugačno presojo tudi ne zadošča pavšalna (in glede na določbe PZ, kot jih v tožbi povzema sama tožnica, neutemeljena) navedba, da je iz PZ izhajajoča delitev pristanišč nejasna, oziroma, kot pravzaprav zatrjuje tožnica, da je neustrezna. Tudi zato ne, ker primernosti ureditve same po sebi sodišče ne presoja in torej zgolj s tovrstnimi ugovori v postopku ni mogoče uspeti.

23. Pač pa je pomemben tožbeni ugovor, da je Vlada z določitvijo cen v Sklepih 2010 in 2011 ravnala arbitrarno in s tem različne zavezance za plačilo vodnega povračila brez utemeljenih razlogov obravnavala neenakopravno. Tožnica namreč, kot že v upravnem postopku, izpostavlja, da sta Sklepa diskriminatorna, saj v nasprotju z načelom enakosti nesorazmerno razlikujeta različno velika pristanišča oziroma pristanišča različnih vrst, ne da bi bili pred tem ocenjeni dejavniki v smislu petega odstavka 124. člena ZV-1. 24. V skladu s petim odstavkom 124. člena ZV-1 način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev predpiše Vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Temelj odmere vodnega povračilo je torej načelo "povzročitelj obremenitve plača". Peti odstavek 124. člena ZV-1 opredeljuje tudi kriterije, s katerimi se zagotavlja upoštevanje omenjenega načela, in sicer določa, da višina vodnega povračila temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsti rabe voda, poleg tega pa tudi socialnih, gospodarskih in geografskih značilnostih območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Gre torej za določitev kriterijev s ciljem, da se vzpostavi sorazmerje med posebno rabo, ki je predmet vodne pravice, in s tem povezano obremenitvijo okolja, kar od normodajalca terja različno urejanje različnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina vodnega povračila v razumnem sorazmerju glede na obremenitev, ki se povzroča okolju. Preizkus te razumnosti predpisa je mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-11. 25. Ob upoštevanju navedenih stališč je sodišče toženko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih sta bila oblikovana Sklepa za leti 2010 in 2011 (pa tudi tovrstni Sklep za leto 2012). Toženka je, kot že navedeno, sodišču poslala odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo (v zvezi s sprejemanjem Sklepov) ter Poročilo Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja.

26. Sodišče ugotavlja, da je Poročilo le splošni prikaz izvajanja vodne direktive ter ekonomska analiza rabe vode za celotno državo za leto 2007, medtem ko problematike pristanišč in meril za odmero z njimi povezanih vodnih povračil ne obravnava. Direktorat za vode v svojem odgovoru citira drugi odstavek 124. člena ZV-1 in se sklicuje še na 9. člen Direktive 2000/60/ES, ki določa, da morajo države članice upoštevati načelo povračila stroškov storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov, in to ob upoštevanju ekonomske analize in skladno z načelom "povzročitelj obremenitve plača", vse s ciljem zagotoviti, da cenovna politika za vodo ustrezno spodbuja gospodarno uporabo vodnih virov. Navaja, da so bile skladno s tem cene za vodno povračilo oblikovane glede na ocenjeno vrednost denarnih sredstev, nujno potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja, in sicer na podlagi ocenjenih stroškov, referenčna cena pa je cena za rabo oskrbe s pitno vodo. Glede na navedeno so bile cene tako v Sklepu 2010 kot v Sklepu 2011 oblikovane za različne vrste rabe voda, razlikovanje pa narejeno tudi glede na velikost in dejavnosti pristanišč s ciljem upoštevati vse, tudi gospodarske, socialne in geografske dejavnike. Velikost pristanišč je eden od dejavnikov, ki lahko bistveno vpliva na delež odhodkov pri opravljanju dejavnosti pristanišč, in je zato v tem kontekstu treba razumeti ceno za različno velika pristanišča. Določitev cen je presojalo tudi Računsko sodišče in enako poudarilo načelo "povzročitelj obremenitve plača". Ključnega pomena za razumevanje določanja cen za vodna povračila je razumevanje celotnega plačila za rabo vode, ki jo sestavljata plačilo za pridobitev vodne pravice in vodno povračilo. Ta plačila so prihodki vodnega sklada, ki skrbi za zagotavljanje trajnostne rabe vode. V okviru načrta upravljanja voda do leta 2015 je Republika Slovenija poročala Evropski komisiji, ki na ekonomsko analizo ni imela pripomb. Dejstvo je tudi, da so cene za osnove vodnih povračil v Republiki Sloveniji bistveno nižje glede na primerljive cene v državah OECD in še vedno ni v celoti upoštevano načelo "povzročitelj obremenitve plača". Direktorat za vode po navedenem zaključi, da so bile cene v Sklepu 2010 in Sklepu 2011 določene zakonito ter da bi drugačna odločitev sodišča posegla v vprašanje primernosti cen, kar ni pravno temveč strokovno vprašanje.

27. Iz predloženega vladnega gradiva, konkretno gradiva za sprejem Sklepa 2010, v zvezi s (predlagano in nato sprejeto) ceno 1,8 EUR na m2 za rabo vodnih zemljišč za pristanišča, ki so manjša od 1.000.000 m2, izhaja, da so z njo doseženi eksterni okoljski stroški, ki da za pristanišča znašajo od 1,2 do 2,2 EUR na m2 (enako torej lahko velja tudi za ceno, določeno v Sklepu 2011 za turistična pristanišča). Posebej oblikovana cena za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, ki je (kot že navedeno, v letu 2010 ostala enaka ceni v predhodnem letu, v letu 2011 pa se je le nekoliko povišala), pa da ne dosega niti najnižjih eksternih stroškov, ki jih povzroči pristaniška dejavnost. Zgolj v pojasnilo sodišče dodaja, da je pri vladnem gradivu za Sklep za leto 2012 glede postavk, ki se nanašajo na pristanišča, enaka navedba glede eksternih okoljskih stroškov in dodano, da lahko rečemo, da smo le pri turističnih pristaniščih dosegli ceno, ki pokriva stroške obremenjevanja voda, za vsa ostala pristanišča (krajevno, športno in drugo pristanišče) ter vstopno-izstopna mesta pa cena teh stroškov ne pokriva.

28. Glede na predložena pojasnila toženke sodišče najprej poudarja, da ni presojalo primernosti (višine) cen in se tudi ni spuščalo v primerjavo cen z drugimi državami. Ocenjevalo je, ali je Vlada s tem, ko je v Sklepu 2010 in Sklepu 2011 določila različne (za obravnavano zadevo relevantne) kategorije zavezancev in predvidela različne višine vodnih povračil, oziroma za različne zavezance določila različno obremenitev, upoštevala načelo enakosti pred zakonom. Ugotavljalo je, na podlagi kakšnih meril je Vlada določila razmerje med obremenitvijo za okolje, ki jo prinaša izvrševanje vodne pravice oziroma s tem povezana posebna raba, ter višino vodnega povračila. Kot je že navedlo, sodišče meni, da je vzpostavitev različnega vrednotenja sicer dopustna, vendar pa le, če izhaja iz kriterijev, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1, in ne le na podlagi proste presoje. Smiselno to stališče izhaja tudi iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-215/11-10, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi sicer presojalo skladnost 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe z Ustavo RS, ob tem pa se je opredelilo tudi do vodnega povračila kot javne dajatve in načina določitve njegove višine. Med drugim je navedlo, da je vodno povračilo javna dajatev, ki temelji na načelu plačila za obremenjevanje okolja, ki povzročitelja obvezuje, da krije stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja (6. točka obrazložitve). Pojasnilo je, da je pri javnih dajatvah zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna kot pri prisilnih dajatvah ter da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo dajatve in merila za določitev višine dajatve; s tem zakonodajalec sprejme bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo (7. točka obrazložitve). Ustavno sodišče ugotavlja, da je v 124. členu ZV-1 zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo mora biti sorazmerno obsegu vodne pravice, plačilo pa se določi ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, pri čemer se upošteva ekonomsko vrednotenje, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (10. točka obrazložitve). To ne pomeni, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkretni zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra. Zahteva pa, da se načelo povrnitve stroškov po načelu varovanja okolja s tem, da povzročitelj obremenitve nosi stroške zaradi rabe okolja, upošteva kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila, temu pa so namenjena merila, ki jih je določil zakonodajalec v 124. členu ZV-1 (12. točka obrazložitve).

29. Po presoji sodišča toženka s tem, ko je predložila odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo za sprejem relevantnih Sklepov in Poročilo o delu Inštituta za vode Republike Slovenije za leto 2007, ni (tako, da bi sodišče lahko zavrnilo tožbeni očitek o neenaki obravnavi) pojasnila, zakaj je višina vodnega povračila v letu 2010 za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila, manjših od 1.000.000 m2 (1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), bistveno večja od višine tega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2 (0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), oziroma zakaj so bistveno različne višine vodnega povračila v letu 2011 za različna pristanišča glede na njihovo dejavnost in velikost (1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča za turistična pristanišča; 0,3 EUR na m2 površine vodnega zemljišča za krajevna, športna in druga pristanišča ter 0,25 EUR na m2 površine vodnega zemljišča za pristanišča, večja od 1.000.000 m2). Vsa pojasnila toženke sicer izhajajo iz predpostavke, da je podlaga za določitev vodnega povračila načelo "povzročitelj obremenitve plača", čeprav že podatki iz vladnih gradiv za sprejem Sklepa 2010 in Sklepa 2011 kažejo na različno obravnavo zavezancev, saj iz njih izhaja, da so s postavljeno ceno za manjša pristanišča (v letu 2010) oziroma turistična pristanišča (v letu 2011) eksterni okoljski stroški doseženi; medtem ko za pristanišča, oziroma kot je splošno znano, za edino pristanišče velikosti nad 1.000.000 m2 (v letih 2010 in 2011), ter za krajevna, športna in druga pristanišča (v letu 2011) še zdaleč ni bila dosežena niti spodnja meja teh stroškov. Prav glede na temeljno načelo "povzročitelj obremenitve plača" bi Vlada kot normodajalec in posledično toženka morala pojasniti, zakaj prihaja do tako velikih odstopanj med vodnimi povračili za različne velikosti oziroma vrste pristanišč. ZV-1 kriterije za povrnitev stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, določa v petem odstavku 124. člena, in sicer navaja ekonomsko vrednotenje, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Iz dokazil, ki jih je po pozivu sodišča predložila toženka, pa ne izhaja, da bi Vlada pred sprejemom Sklepa 2010 in pred sprejemom Sklepa 2011 te okoliščine ugotavljala oziroma ocenjevala. Iz vladnih gradiv ni razvidno, zakaj so bili eksterni okoljski stroški upoštevani zgolj pri določeni kategoriji zavezancev oziroma pristanišč. Toženka pa tudi ni konkretno argumentirala, da in kako so bili pri tem upoštevani socialni, gospodarski in geografski dejavniki.

30. Enako ugotovitev je sprejelo tudi Računsko sodišče v točki 4.1.3.3. Revizijskega poročila o izvajanju Zakona o vodah iz marca 2013. Iz tega poročila izhaja, da je bilo že v revizijskem poročilu Računskega sodišča za leto 2008 ugotovljeno, da ministrstvo cen za osnovo vodnega povračila ni določilo ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača", da ni bilo razvidno, na kakšen način je bila cena določena, zakaj je bila določena v sprejeti višini in kakšen je bil namen določitve cene v taki višini, ter da bi moralo ministrstvo jasno opredeliti kriterije določitve cene za posamezno vrsto rabe vode. V Revizijskem poročilu iz leta 2013 je Računsko sodišče ponovno ugotovilo, da je ministrstvo v letu 2010 sicer začelo načrtovati cene za osnove vodnih povračil glede na investicije, ki jih mora financirati iz sklada za vode, da pa določanje cen za osnove vodnega povračila kljub temu še vedno ni določeno ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača".

31. Sodišče tako glede na podatke, ki jih je predložila toženka, kot tudi glede na ugotovitve Računskega sodišča, sodi, da v zadevi ni ustrezno pojasnjeno, na kakšen način, torej na podlagi katerih kriterijev in kako so bili ti konkretno upoštevani, so bile v Sklepu 2010 (natančneje v 17. in 18. alineji I. točke Sklepa 2010) in v Sklepu 2011 (natančneje v 17., 18. in 19. alineji I. točke Sklepa 2011), določene višine vodnega povračila, kot tudi ne, niti okvirno, zakaj so bile določene v taki višini. Toženka zlasti ni argumentirano pojasnila, zakaj je prišlo v Sklepu 2010 do tolikšne razlike med zavezanci glede na različno velikost pristanišč in v Sklepu 2011 še dodatno do razlik glede na namembnost pristanišč. To dopušča ugotovitev, da sta določbi 17. alineje I. točke Sklepa 2010 in 17. alineje I. točke Sklepa 2011, po katerih je bilo tožnici z izpodbijano odločbo odmerjeno vodno povračilo za leto 2011 za rabo vodnih zemljišč za obratovanje (turističnih) pristanišč za plovila v višini 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, arbitrarni in s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ter ju zato po presoji sodišča (načelo exceptio illegalis) ni dopustno uporabiti. Sodišče dodaja, da je iz navedenega razloga zaradi napačne uporabe materialnega prava ugodilo tudi tožbama v tem pogledu primerljivih zadevah III U 294/2015 in III U 232/2015 (sodbi z dne 7. 9. 2017).

32. Preostalih tožbenih ugovorov, katerih vsebina je razvidna iz povzetka tožbe, sodišče na tem mestu ponovno ne navaja. V zvezi z njimi ugotavlja, da je bila pri odmeri upoštevana (samo) površina, navedena v napovedi za odmero vodnega povračila, glede katere se je tožnica v svoji izjavi o dejstvih in okoliščinah z dne 25. 9. 2012 izrecno izrekla, da ni sporna. V tej smeri podanih ugovorov, ki jih je tožnica navedla šele v upravnem sporu, ne da bi upravičila, zakaj tega ni oziroma ne bi mogla storiti že v upravnem postopku, pa tudi iz tega razloga sodišče ne more upoštevati (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Tudi sicer pa so njeni v tem pogledu uveljavljani ugovori še v upravnem sporu ostali bistveno presplošni, da bi lahko vplivali na odločitev. Glede sklicevanja tožnice na 5. člen Uredbe pa sodišče pojasnjuje, da drugi odstavek tega člena zajema primere, ko je v določenem časovnem obdobju razpoložljivost vodnega dobra zmanjšana in to vpliva na rabo vode (primeroma: znižan vodostaj, gradbeni in ostali posegi v vodno območje ipd.); tretji odstavek 5. člena Uredbe pa primere, ko je obseg rabe vode odvisen od končnega uporabnika, torej tretje osebe. Da bi v konkretnem primeru sploh šlo za takšne situacije, na podlagi navedb tožnice ni mogoče zaključiti.

33. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi določb 4. točke, pa tudi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek pristojnemu upravnemu organu prve stopnje. Glede na navedeno ni sledilo predlogu tožnice, naj odloči na glavni obravnavi, in ne izvajalo dokazov, ki jih je predlagala tožnica v tem upravnem sporu, kot sta tudi v povzetku njene vloge omenjeni, z Občino Izola sklenjeni Pogodba o koncesiji in Pogodba o vzdrževanju objektov ter dokazni predlog za postavitev izvedenca dr. B.B., že zato ne, ker jih je tožnica, ne da bi to upravičila, predlagala šele v sodnem postopku, v katerem jih sodišče po predhodno omenjenih določbah ZUS-1 ne more upoštevati.

34. V ponovnem postopku bo moral upravni organ odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti in, če bo ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za odmero vodnega povračila, o tem odločiti na podlagi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je upravni organ v ponovnem postopku vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka, in na njegovo pravno mnenje glede uporabe materialnega prava.

K II. točki izreka: Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopal odvetnik, tožnici priznalo stroške v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se ob upoštevanju, da je odvetnik zavezanec za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča, povečajo za 22 % DDV. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov postopka, od poteka paricijskega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema tudi materialne izdatke. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici v skladu z določbami Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnilo sodišče po uradni dolžnosti.

1 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-1658/02-17 z dne 20. 5. 2004. V omenjeni zadevi je šlo sicer za vprašanje zakonitosti občinskega odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar je Ustavno sodišče zavzelo stališča, kako mora ravnati normodajalec, ki želi različno urediti različne pravne položaje zavezancev, da se zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom.