Jedro

Ker je šlo v obravnavanem primeru za enostopenjski postopek in ker tožnik v tem postopku ni imel možnosti, da bi se pred izdajo odločbe lahko izjasnil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, čeprav bi to možnost moral imeti, je odločitvi tožene stranke lahko ugovarjal šele v tožbi, tako da je šele v tožbi imel možnost navajati dejstva in dokaze o tem, da s pridobljeno visokošolsko strokovno izobrazbo in znanstvenim magisterijem izpolnjuje pogoj zahtevane stopnje izobrazbe in s tem tudi zahtevane pogoje za imenovanje v diplomatski naziv. Ker torej tožnik možnosti za izjasnitev o za odločitev pomembnih dejstev pred izdajo odločbe ni imel, to pomeni kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP.

Glede na to, da iz izreka 2. točke izpodbijanega sklepa izhaja, da se razveljavi odločba o imenovanju tožnika v diplomatski naziv, torej da se razveljavi odločba v celoti (in ne delno) in glede na to, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se odločba razveljavi zaradi neizpolnjevanja pogoja zahtevane stopnje izobrazbe (in ne zaradi neskladnosti z zakonom oziroma podzakonskimi predpisi ali kolektivno pogodbo), sodišče ugotavlja, da tožena stranka pri svoji odločitvi za samo razveljavitev (pravnomočne) odločbe ni uporabila pravilne pravne podlage.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja Vlade RS št. 10051-248/2016/2 z dne 13. 7. 2016 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka pod 2. točko izreka, ki je v obravnavanem primeru sporen, odločila, da se predlogu generalnega sekretarja Ministrstva za zunanje zadeve (v nadaljevanju: MZZ) št. 061/2016/10 z dne 16. 6. 2016 ugodi in se razveljavi odločba št. 100-1/2013/238 z dne 16. 9. 2013 o imenovanju mag. A.A., sedaj tožnika, v diplomatski naziv. V obrazložitvi navaja, da je generalni sekretar MZZ podal predlog za razveljavitev odločbe o imenovanju tožnika v diplomatski naziv na predlog inšpektorice za sistem javnih uslužbencev, kot izhaja iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru z dne 20. 4. 2016. Inšpektorica je namreč ugotovila nepravilnosti pri premestitvi tožnika z dnem 16. 9. 2013 na diplomatsko delovno mesto diplomat 1. ranga v sektorju za gospodarsko promocijo in nepravilnosti pri imenovanju tožnika v diplomatski naziv pooblaščeni minister, saj ni izpolnjeval pogojev glede predpisane izobrazbe. Tožena stranka navaja določbe prvega odstavka 75. člena in prvega odstavka 76. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU). Navaja tudi prvi odstavek 40. člena Zakona o zunanjih zadevah (ZZZ-1), v katerem je določeno, da mora oseba za imenovanje v diplomatski naziv poleg splošnih pogojev izpolnjevati tudi posebne pogoje in sicer mora imeti med drugim tudi univerzitetno izobrazbo oziroma izobrazbo, pridobljeno po študijskem programu II. stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. Tudi v prilogi 1 k Uredbi o notranji organizaciji, sistemizaciji delovnih mest in nazivih v organih javne uprave je za diplomatska delovna mesta oziroma diplomatske nazive prvega kariernega razreda izrecno določena univerzitetna izobrazba oziroma druga bolonjska stopnja. Glede na to, da ima tožnik pridobljeno visokošolsko strokovno izobrazbo in znanstveni magisterij tožena stranka ugotavlja, da tožnik ne izpolnjuje pogoja zahtevane stopnje izobrazbe.

2. Tožnik se s takšno odločitvijo tožene stranke ne strinja. Izpodbijani sklep izpodbija iz vseh dopustnih razlogov. Navaja, da je v času, ko se je vpisoval v magistrski študij, Zakon o visokem šolstvu (ZViS) študijske programe za pridobitev izobrazbe razvrščal v 3 stopnje, pri čemer so bili v prvo stopnjo uvrščeni visokošolski strokovni študijski programi in univerzitetni študijski programi in zakon pri tem ni uvajal nobenih razlik med visokošolsko in univerzitetno izobrazbo in sta obe stopnji izobrazbe tudi omogočali vpis na magistrski študijski program. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (ZViS-E) je spremenil posamezne stopnje visokošolske izobrazbe tako, da ni imel več izobrazbe prve in druge stopnje, ampak izobrazbo prve in tretje stopnje. Kljub temu, da so se stopnje izobrazbe s sprejemom ZViS-E spremenile, pa se ZZZ-I v 40. členu ni temu ustrezno prilagodil. Ni mogoče razlagati, da ne izpolnjuje pogojev za imenovanje v diplomatski naziv zgolj zato, ker nima univerzitetne izobrazbe oziroma izobrazbe, pridobljene po študijskem programu II. stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. Ima izobrazbo najvišje stopnje in zato zaključek, da nima izobrazbe zahtevane stopnje, že pojmovno ni mogoč. Izobrazbe II. stopnje, glede na to, da je že pridobil izobrazbo III. stopnje, tudi ne more pridobiti. Prepričan je tudi, da razlikovanje med kandidati, ki so pridobili enako (prvo) stopnjo izobrazbe, ne služi nobenemu ustavno dopustnemu cilju, zato ni izpolnjen že prvi pogoj za ustavnost navedenega razlikovanja. Sklicuje se tudi na 22. člen Ustave RS. Sodišču predlaga, da po izvedenih ponujenih dokazih izpodbijani sklep tožene stranke odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka pritožbene navedbe (pravilno: tožbene navedbe) kot neutemeljene, razen tistih, s katerimi se izrecno strinja. Navaja, da je bil tožnik imenovan v diplomatski naziv v letu 2013. Izpolnjevanje pogojev za imenovanje v naziv se presoja glede na predpise, veljavne v času premestitve. ZZZ-1 oziroma njegov 40. člen je bil spremenjen in dopolnjen z 22. členom ZZZ-1C v letu 2009, zato ni mogoče zatrjevati, da ni usklajen z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. Ker je bil tožnik imenovan v naziv leta 2013, bi po uveljavitvi te novele še vedno lahko vpisal študij II. bolonjske stopnje in s tem izpolnil zakonske pogoje, česar pa tožnik ni storil. Tožnik tako nikoli ni pridobil univerzitetne izobrazbe (stare) ali izobrazbe po študijskem programu II. stopnje (II. bolonjska stopnja). Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne.

4. Tožnik v pripravljalnih vlogah z dne 10. 10. 2016 in 15. 11. 2016 poudarja, da se je v času pridobitve visokošolske strokovne izobrazbe in znanstvenega magisterija lahko izobraževal le v skladu z ZViS. Po končanem študiju je izpolnjeval zahtevani pogoj izobrazbe po 40. členu ZZZ-1. Pred spremembo ZZZ-1 je zato izpolnjeval pogoje za imenovanje v diplomatski naziv v skladu z ZZZ-1. Uveljavitev spremembe zakona ZViS in neprilagoditev ZZZ-1 je povzročil, da ob enakih izobrazbah, kandidati niso več izpolnjevali pogoja zahtevane izobrazbe. V konkretnem primeru ne gre za vprašanje izpolnjevanja pogoja določene smeri izobrazbe na konkretni stopnji, temveč le za stopnjo izobrazbe. Določbe zakona je treba razlagati na ustavno skladen način. Takšen ustavno skladen namen zakonodajalca, ki bi določal, da je na mesto veleposlanika lahko imenovan vsakdo, ki ima II. stopnjo izobrazbe, ne pa tisti, ki ima III. stopnjo izobrazbe, ne obstaja. Zato je tožena stranka primerljive zakonske stanove dolžna obravnavati enako, česar pa ni storila.

5. Tožena stranka v odgovoru na pripravljalne vloge tožnika poudarja, da so v prvem odstavku spremenjenega 40. člena ZZZ-1 določeni posebni pogoji za imenovanje v diplomatski naziv, to pa so univerzitetna izobrazba oziroma izobrazba, pridobljena po študijskem programu II. stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo, ki pa je tožnik nima. Tožnik zato kljub temu, da ima višjo stopnjo izobrazbe, ne izpolnjuje zahtevanega pogoja glede (nižje) stopnje izobrazbe. Višja stopnja izobrazbe sama po sebi ne nadomesti neustrezne nižje stopnje izobrazbe. Tudi ne gre za razlikovanje kandidatov, ki so pridobili I. stopnjo bolonjske izobrazbe, saj I. stopnja izobrazbe bolonjskih programov ne zadostuje za imenovanje v diplomatski naziv in se še vedno zahteva „stara“ univerzitetna izobrazba. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Tožba je utemeljena iz drugih razlogov kot jih navaja tožnik v tožbi.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik vložil tožbo zoper Republiko Slovenijo, Ministrstvo za zunanje zadeve. Sodišče je, glede na določbo petega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po kateri je toženec država oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, smiselno štelo, da je tožena stranka v konkretnem primeru Republika Slovenija, ki jo zastopa Komisija za pritožbe iz delovnega razmerja Vlade RS, saj je le-ta izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan.

8. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje sklep tožene stranke, s katerim je le-ta pod 2. točko izreka predlogu generalnega sekretarja MZZ ugodila in razveljavila odločbo o imenovanju tožnika v diplomatski naziv z dne 16. 9. 2013. 9. Med strankama je sporno, ali tožnik s pridobljeno visokošolsko strokovno izobrazbo in znanstvenim magisterijem, brez pridobljene (predhodne) univerzitetne izobrazbe oziroma izobrazbe II. bolonjske stopnje, izpolnjuje zahtevano stopnjo izobrazbe in s tem tudi zahtevane pogoje za imenovanje v diplomatski naziv.

10. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka svojo odločitev oprla (tudi) na določbe ZJU. Iz določb ZJU, ki urejajo delo komisije za pritožbe iz delovnega razmerja, izhaja, da ta komisija pri odločanju uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (prvi odstavek 39. člena ZJU). Po določbi 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je treba stranki dati možnost, da se pred izdajo odločbe izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo (načelo zaslišanja). Iz podatkov v spisu ni razvidno, da bi bila tožniku pred izdajo odločbe takšna možnost dana. Iz listin v spisu tudi ni razvidno, da bi bili dokumenti, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev, tožniku predočeni, da bi se o njih lahko izjasnil. 11. Ker je šlo v obravnavanem primeru za enostopenjski postopek in ker tožnik v tem postopku ni imel možnosti, da bi se pred izdajo odločbe lahko izjasnil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, čeprav bi to možnost moral imeti, je odločitvi tožene stranke lahko ugovarjal šele v tožbi, tako da je šele v tožbi imel možnost navajati dejstva in dokaze o tem, da (tudi) s pridobljeno visokošolsko strokovno izobrazbo in znanstvenim magisterijem izpolnjuje pogoj zahtevane stopnje izobrazbe in s tem tudi zahtevane pogoje za imenovanje v diplomatski naziv.

12. Ker torej tožnik možnosti za izjasnitev o za odločitev pomembnih dejstev pred izdajo odločbe ni imel, to pomeni kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Kršitev načela zaslišanja stranke pa pomeni bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Že iz tega razloga je bilo treba izpodbijani sklep (2. točko) odpraviti (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1).

13. Nadalje sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v izpodbijanem sklepu svojo odločitev utemeljila na določbah prvega odstavka 75. člena in prvega odstavka 76. člena ZJU. Po prvem odstavku 76. člena ZJU o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi in odločbe o imenovanju odloči komisija za pritožbe na lastno pobudo oziroma na predlog samega javnega uslužbenca, uradniškega sveta, predstojnika, Računskega sodišča ali inšpektorja. Prvi odstavek 75. člena ZJU pa določa, da se pogodba o zaposlitvi in drugi akti, s katerimi se odloči o pravicah in obveznostih javnih uslužbencev, lahko deloma razveljavijo, če so posamezne določbe v škodo javnega interesa ali v neskladju z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivno pogodbo ter nadomestijo z določbami, ki so v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivno pogodbo. Glede na to, da iz izreka 2. točke izpodbijanega sklepa izhaja, da se razveljavi odločba o imenovanju tožnika v diplomatski naziv, torej da se razveljavi odločba v celoti (in ne delno) in glede na to, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se odločba razveljavi zaradi neizpolnjevanja pogoja zahtevane stopnje izobrazbe (in ne zaradi neskladnosti z zakonom oziroma podzakonskimi predpisi ali kolektivno pogodbo), sodišče ugotavlja, da tožena stranka pri svoji odločitvi za samo razveljavitev (pravnomočne) odločbe ni uporabila pravilne pravne podlage. V zvezi s tem zato sodišče poudarja, da morajo biti zakonske določbe, na katere tožena stranka opre svojo odločitev, v izpodbijanem aktu jasno in natančno navedene, ker je le tako lahko zadoščeno ustavni pravici stranke iz 22. člena Ustave RS.

14. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Ker je tožnik v tožbi smiselno predlagal tudi opravo glavne obravnave, sodišče pojasnjuje, da le-te ni opravilo, temveč je odločilo na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, to je na nejavni seji senata, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti.

15. Ker je sodišče moralo tožbi ugoditi že iz podanega razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, se v presojo drugih tožbenih navedb ni spuščalo.

16. Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da mu mora tožena stranka, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUP-1, povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.