26. 4. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Bećira Kečanovića, Domžale, na seji 26. aprila 2021

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti

drugega odstavka 1. člena in 103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20),

1., 4. in 10. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17 in 47/19) ter

tretjega odstavka 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 15/21 – ZDUOP)

se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnik je vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti v izreku navedenih določb Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) ter Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol). Zatrjuje njihovo neskladje z 2., 3., 3.a, 8., 15., 16., 32., 35., 38., 39., 42., 153. in 154. členom Ustave ter z Ustavo določenim sistemom generalne klavzule "javna varnost". Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju tudi s 34. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16 in 36/21 – ZDU-1), 1., 2., 3., 76. in 104. členom Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19 in 200/20 – ZODPol), 48.a in 116. členom Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20 in 91/20 – KZ-1), 33. členom Zakona o državnem zboru (Uradni list RS, št. 66/19 – ZDZ) in 20. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – ZVRS).

Pobudnik v zvezi s pravnim interesom za vložitev pobude navaja, da je z odločitvami predstavnikov oblasti in represivnega ustroja države podana konkretna nevarnost neposrednih posegov v njegove pravice in pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Trdi, da je v enakem položaju in da ima enak pravni interes kot pobudnik v zadevi št. U-I-83/20, v kateri je Ustavno sodišče pobudo s sklepom z dne 16. 4. 2020 sprejelo. Navaja, da je državljan Republike Slovenije, kjer ima stalno prebivališče. Posebej izpostavlja javni poziv ministra za notranje zadeve Aleša Hojsa, kako naj policija ukrepa proti ljudem na mirnih dogodkih v Mariboru in Ljubljani. V zvezi s tem se sklicuje na medijski prispevek z dne 28. 4. 2020, iz katerega naj bi izhajalo, da je navedeni minister izrazil pričakovanje, da bo policija za identifikacijo udeležencev na dveh shodih uporabila javno objavljene fotografije, tudi tiste z družbenih omrežij in iz prispevkov medijev. S tem naj bi minister policiji nalagal, da tudi z naključnim odbiranjem osebnih podatkov, s t. i. fishing expedition, obdeluje osebne podatke neomejenega števila ljudi, in sicer od pridobivanja in procesiranja fotografij do drugih identifikacijskih podatkov. Pobudnik navaja, da je glede na te (pre)široke in očitno vprašljive usmeritve ministra zelo zaskrbljen, da je – ob vseh ustavnih prazninah in neskladju (protiustavnosti) ureditve policijskih pooblastil, ki jih zatrjuje v pobudi – "po naključju" še v množici potencialnih tarč tako širokega nabora policijskih ukrepov pri obdelavi osebnih podatkov. Pobudnik pojasnjuje, da navedenih usmeritev ministra ne problematizira, temveč s tem le dokazuje svoj pravni interes, ki je utemeljen z večstranskim in izjemnim pomenom pravice do mirnega zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave.

Pobudnik je pobudo dopolnil tako, da izpodbija tudi tretji odstavek 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), ki je bil dodan z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20 – ZIUOPDVE). Po oceni pobudnika je navedeni odstavek v neskladju s 14., 15. in 42. členom Ustave, saj na diskriminatoren način določa neprimerljivo strožjo globo za določene kategorije fizičnih oseb.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS.[1]

Pobudnik izpodbija 1., 4. in 10. člen ZNPPol, ki na splošni ravni opredeljujejo naloge in pooblastila policije. Izpodbija tudi določbe ZIUZEOP, in sicer 103. člen ZIUZEOP, ki določa začasna policijska pooblastila, in drugi odstavek 1. člena ZIUZEOP, ki opredeljuje začasne ukrepe po tem zakonu. Glede na vsebino pobude je Ustavno sodišče štelo, da pobudnik drugi odstavek 1. člena ZIUZEOP izpodbija zgolj v delu, ki se nanaša na dodatna pooblastila policije.

Izpodbijane določbe ZIUZEOP so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehale veljati. V 20. členu ZIUZEOP je bilo namreč določano, da ukrepi iz III. dela ZIUZEOP (kamor so bile uvrščene določbe o policijskih pooblastilih) ter iz aktov, sprejetih na njegovi podlagi, veljajo od 13. 3. do 31. 5. 2020, če ta zakon ne določa drugače; če do 15. 5. 2020 epidemija ni preklicana, se roki izteka ukrepov, ki so določeni do 31. 5. 2020, podaljšajo za 30 dni. Ker je bila epidemija preklicana z Odlokom o preklicu epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (Uradni list RS, št. 68/20), ki se je uporabljal od 31. 5. 2020, so izpodbijane določbe s tem dnem prenehale veljati. Z Zakonom o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20 – ZIUOOPE) so bili sicer nekateri začasni ukrepi iz ZIUZEOP podaljšani, a med njimi ni policijskih pooblastil iz 103. člena ZIUZEOP.

Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti ali nezakonitosti (gre za t. i. pravovarstveno potrebo). Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, predpis pa ni učinkoval neposredno, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS.

Pobudnik ni izkazal, da bi izpodbijane določbe ZNPPol in ZIUZEOP neposredno posegale v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Obravnavana zadeva ni analogna zadevi št. U-I-83/20. V navedeni zadevi je pobudnik izpodbijal predpis, ki je naslavljal vse posameznike na območju Republike Slovenije in jim omejeval gibanje in zbiranje, za primer kršitve pa predvideval odgovornost za prekršek. Ker po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča od pobudnika ni mogoče zahtevati, da za utemeljitev pravnega interesa s kršitvijo domnevno protiustavnih oziroma protizakonitih določb izpodbijanega predpisa izpolni dejanski stan prekrška, je Ustavno sodišče v navedeni zadevi štelo, da je pobudnikov pravni interes podan, ne glede na to, da pobudnik ni trdil, da je bil zaradi kršitve izpodbijanega predpisa obsojen za prekršek in hkrati s pobudo tudi ni vložil ustavne pritožbe zoper odločbo, izdano v prekrškovnem postopku, ki bi se opirala na izpodbijani predpis.[2] V obravnavani zadevi ne gre za tak položaj, saj med izpodbijanimi določbami ZNPPol in ZIUZEOP ni prekrškovnih norm.

Pobudnik sicer navaja, da bi lahko bil tarča naključnega odbiranja osebnih podatkov neomejenega števila ljudi, vendar pa se v zvezi s tem sklicuje zgolj na izjavo ministra za notranje zadeve, povzeto v medijih. Pobudnik torej ne trdi, da ima policija za tak množičen nadzor podlago v izpodbijanih določbah, in ne obrazloži, iz katerih določb naj bi tako pooblastilo izhajalo. Tudi vsebinski očitki pobudnika se ne nanašajo na problematiko množičnega zbiranja osebnih podatkov.

Glede na navedeno pobudnik ni izkazal pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti (veljavnih) izpodbijanih določb ZNPPol in pravovarstvene potrebe za začetek postopka za oceno ustavnosti (neveljavnih) izpodbijanih določb ZIUZEOP.

Pobudnik prav tako ni izkazal pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 57. člena ZNB. Pri izpodbijanem odstavku gre sicer za prekrškovno normo, a pobudnik ne izpodbija njene sekundarne hipoteze (opredelitve znakov prekrška), temveč višino sankcije. Pobudnik torej ne uveljavlja, da ravnanje, ki je opredeljeno v tretjem odstavku 57. člena ZNB, po Ustavi ne bi smelo biti opredeljeno kot prekršek, temveč meni, da ni utemeljenih razlogov, da bi bila za to ravnanje zagrožena višja sankcija kakor za druga ravnanja, ki pomenijo kršitev prvega odstavka 57. člena ZNB. Ustavno sodišče pobudnikom priznava pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma (kadar so prekrški določeni s podzakonskim predpisom tudi) zakonitosti prekrškovnih norm, četudi hkrati ne vložijo ustavne pritožbo zoper posamični akt, ki se na te norme opira, kadar izpodbijajo ustavno skladnost ali zakonitost določb, ki opredeljujejo znake prekrška.[3] Če bi namreč Ustavno sodišče v teh primerih od pobudnikov zahtevalo, da pobudo zoper prekrškovno normo vložijo šele skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični akt, s katerim so bili za ta prekršek obsojeni, bi bili pobudniki postavljeni v položaj, v katerem bi se morali bodisi vzdržati ravnanja, za katerega menijo, da bi ga po Ustavi oziroma zakonu smeli izvršiti, bodisi bi to ravnanje izvršili in s tem tvegali obsodbo za prekršek. Posameznik, ki v ustavno skladnost oziroma zakonitost opredelitve prekrška ne dvomi in torej nima legitimnega razloga, da se ravnanja, ki je opredeljeno kot prekršek, ne bi vzdržal, pa pred tako dilemo ni postavljen. Zato je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti določb o sankciji za prekršek dovoljeno vložiti šele skupaj z ustavno pritožbo zoper posamični akt, s katerim je bila posamezniku na podlagi teh določb sankcija odmerjena, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki: dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

[2]Glej 17. in 18. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 16. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/2020).

[3]Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 17. točka obrazložitve; št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019, 21. točka obrazložitve; št. U-I-83/20, 17. in 18. točka obrazložitve; št. U-I-426/20 z dne 21. 12. 2020, 14. in 15. točka obrazložitve; št. U-I-427/20 z dne 21. 12. 2020, 13. in 14. točka obrazložitve; št. U-I-83/21, U-I-84/21, U-I-86/21 z dne 8. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 53/21), 13. točka obrazložitve; št. U-I-50/21 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 60/21), 13. točka obrazložitve.