Jedro

Prvostopenjski organ je v obravnavanem primeru izpodbijano odločbo izdal v posebnem ugotovitvenem postopku, s tem pa bi moral dati tožečima strankama možnost, da se seznanita s končnim uspehom dokazovanja in o tem izrečeta. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ pri pristojni upravni enoti sam pridobil dodatno dokumentacijo, nakar je izdal izpodbijano odločbo, pred tem pa tožnikov ni seznanil s končnim uspehom dokazovanja ter jima dal možnosti, da se o tem izrečeta.

V zvezi z načelom zaslišanja stranke je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče (prim. sklep XIps 326/2014), da se stranka lahko o dejstvih in okoliščinah učinkovito izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev in, če ima možnost tudi razbrati v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Možnost izjave pa pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku, takšno pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena, in, če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, Inšpekcijske pisarne ..., št. 06122-4055/2014-25 z dne 19. 1. 2017, se odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega sodnega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je pristojni gradbeni inšpektor kot prvostopenjski organ odločil, da morata tožnika takoj po prejemu odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo/rekonstrukcijo in nadzidavo objekta (A=jugozahodni del in B=severovzhodni del) v naselju A., ki leži na skrajnem SZ delu zemljišča s parc. št. 171/2 k.o. A., tik ob občinski javni poti s parc. št. 1401/1 k.o. A. (1. točka izreka) ter do 31. 12. 2017 na lastne stroške: - na JZ delu objekta, ki je označen s črko A, odstraniti: a) travetno medetažno konstrukcijo nad celotnim tlorisom pritličja cca 7,3 m x cca 13,2 m; b) leseno trokapno strešno konstrukcijo s korčno kritino nad celotnim tlorisom dimenzij cca 7,3 m x cca 13,2 m; - na SV delu objekta, ki je označen s črko B, odstraniti: a) armiranobetonsko stopnišče, ki med seboj povezuje P+N+M; b) travetno medetažno konstrukcijo nad celotnim tlorisom pritličja in nadstropja tlorisnih dimenzij cca 7,2 m x cca 13,2 m; c) vse notranje nosilne zidove v pritličju in nadstropju, ter obodne in notranje nosilne zidove, ki so zgrajeni nad medetažno konstrukcijo nad nadstropjem tlorisnih dimenzij cca 7,3 m x cca 13,2 m; d) simetrično leseno strešno konstrukcijo s korčno kritino nad celotnim tlorisom dimenzij cca 7,3 m x cca 13,2 m; in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške (2. točka izreka); če ne bosta izvršila naloženega dejanja, kot je določeno v 1. in 2. točki izreka, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); pod 4. točko izreka je prvostopenjski organ za predmetni objekt izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1); v 5. točki je odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, in v 6. točki, da v tem postopku niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je 19. 5. 2015 prvič opravil ogled gradnje/rekonstrukcije zadevnega manj zahtevnega objekta (F. domačije) ter ugotovil, da je objekt gradbeno dokončan in se uporablja. Iz spletne aplikacije PISO so bili pridobljeni aerofoto posnetki lokacije za različna obdobja. Tako iz večletnega inšpektorjevega osebnega poznavanja objekta, kot iz konservatorskega načrta, ki je bil izdelan v letu 2014 na Zavodu za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVKD) Slovenije, Centru za konservatorstvo, je mogoče opisati stanje objekta, in sicer: objekt A je bil nekoč dvoetažen, ohranjeni so bili le zunanji obodni zidovi, strehe nima; objekt B, ki se dotika objekta A in nadaljuje v smeri proti severovzhodu, je bil nekoč dvoetažen, z enakim višinskim gabaritom kot objekt A, tudi od njega so ohranjeni samo obodni zidovi, strehe nima. Tožnikoma so bila na dan zaslišanja 24. 11. 2016 na kraju samem predstavljena dotlej v postopku zbrana dejstva in dokazi. Na licu mesta je bilo ugotovljeno, da je objekt, ki ga sestavljata med seboj povezana dela A in B, adaptiran in v delu B tudi nadzidan, da je nad celotnim tlorisom objekta A izvedena nova travetna stropna plošča in nova lesena streha s korčno kritino, da se je izvedlo novo armiranobetonsko stopnišče, ki povezuje pritličje, nadstropje in mansardo, da se je izvedla nova travetna stropna plošča nad nadstropjem, nad katero se je na novo pozidal kolenčni zid v višini cca 1,90 m in na novo izvedla lesena simetrična dvokapna streha s korčno kritino. Prvostopenjski organ nato povzame, kaj je navedenega dne navedla prva tožnica, ter pojasni, da je 13. 12. 2016 na Upravni enoti (v nadaljevanju: UE) vpogledal vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja; iz projektne dokumentacije z dne 1. 9. 2015 izhaja, da se je lesena stropna konstrukcija nad pritličjem objekta B odstranila in nadomestila z novo travetno stropno ploščo ter da so v vseh etažah objekta B predvidene notranje opečne nosilne stene debeline 20 in 25 cm.

3. V nadaljevanju prvostopenjski organ zavrača navedbe, da je šlo v obravnavanem primeru za investicijsko-vzdrževalna dela v javno korist. Sklicuje se na določbe priloge 3 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje in izpostavi, da se je z deli posegalo v nosilno konstrukcijo objekta. Ker objekt ne sodi v gospodarsko javno infrastrukturo, del na njem ni mogoče opredeliti kot vzdrževalnih del v javno korist (10.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Po presoji prvostopenjskega organa nima podlage niti trditev, da so bila dela izvedena zaradi zaščite kulturnega spomenika, ker mu je grozila izguba spomeniških lastnosti. Pri tem poudarja, da sta tožnika začela z gradnjo/rekonstrukcijo pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja ter da gre zgolj in samo za zasebni interes. Glede sklicevanja, da so bila dela izvedena v javnem interesu, ker se je tako sanirala nevarna gradnja ter zaščitilo življenja in zdravje ljudi, odgovarja, da ZGO-1 ne določa, da bi zato zavezanec z deli lahko pričel brez gradbenega dovoljena. Zavrača tudi sklicevanje, da je objekt kulturni spomenik (za katerega je bil izdelan konservatorski načrt in pridobljeno kulturnovarstveno soglasje), ki je bil ogrožen, ter da ima uporabno dovoljenje skladno z zakonom (197. člen ZGO-1). Prvostopenjski organ citira prvi odstavek tega člena in točko 1.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 ter navaja, da ne gre za objekt, v katerega se lahko vstopi, saj gre za ruševino brez strehe, z ohranjenimi samo obodnimi zidovi v višini dveh etaž. Zakon tudi ne dovoljuje, da bi se z gradnjo lahko pričelo že samo na podlagi konservatorskega načrta in kulturnovarstvenega soglasja. Ker si tožnika v nasprotju s 3. členom ZGO-1 za gradnjo/rekonstrukcijo in nadzidavo objekta nista pridobila gradbenega dovoljenja (vlogo za to sta vložila v novembru 2016), gre za nelegalno gradnjo po 12.1 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Zato je prvostopenjski organ na podlagi 152. člena tega zakona odločil, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Opozorilo iz 3. točke izreka utemelji na tretjem odstavku 148. člena ZGO-1, prepovedi iz 4. točke izreka z določbami 158. člena ZGO-1, 5. točko izreka s tretjim odstavkom 146. člena ZGO-1, v zvezi s 6. točko izreka pa se sklicuje na četrti odstavek 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

4. Pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo z dne 24. 4. 2017 zavrnilo in odločilo še, da stroškov postopka ni. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ povzame vsebino pritožbe in oceni, da pritožba ni utemeljena. Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, oziroma po drugem odstavku istega člena na lastno odgovornost investitorja že po dokončnosti gradbenega dovoljenja. Nelegalna gradnja po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Inšpekcijski ukrep za primer nelegalne gradnje pa je predpisan v 152. členu ZGO-1. Ker za obravnavano gradnjo tožnika nimata gradbenega dovoljenja, jima je bil izrečen ustrezen inšpekcijski ukrep, pri čemer se drugostopenjski organ sklicuje na razloge prvostopenjske odločbe. Dodatno citira določbe točk 7., 7.1. in 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 (o tem, kaj je gradnja, kaj je gradnja novega objekta in kaj rekonstrukcija objekta) ter 145. člena ZGO-1. Navaja, da tožnika ne oporekata ugotovitvam glede obsega gradnje oziroma kaj sta izvedla na obravnavanem objektu; s tem pa sta posegla v konstrukcijo objekta, saj so medetažne konstrukcije, stopnišča, nosilni zidovi in streha konstrukcijski elementi objekta, torej ne gre za vzdrževalna dela. V tej zvezi drugostopenjski organ citira določbe točk 10., 10.1. in 10.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 o tem, kaj je vzdrževanje objekta, kaj je redno vzdrževanje in kaj so vzdrževalna dela v javno korist (za katera v tem primeru ne gre, saj so ta dela vezana na dejavnost gospodarske javne službe). Razlogi, zaradi katerih sta tožnika gradnjo izvedla, pa za odločitev niso pravno pomembni. Nanjo tudi ne vpliva predloženo mnenje Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, saj ZGO-1 ne določa izjeme od pravil iz 3. člena, če gre za kulturno dediščino oziroma za kulturni spomenik s posebnim varstvenim režimom. Uporabno dovoljenje po določbah 197. člena ZGO-1 tožnikoma prav tako ne daje pravice graditi brez gradbenega dovoljenja. Le-tega tudi ne morejo nadomestiti kulturnovarstveni pogoji, pridobljena soglasja in druga dokumentacija, na katero se sklicujeta tožnika, oziroma zatrjevana skladnost gradnje z njimi. Gradbeno dovoljenje je tisti upravni akt, ki ustanovi pravico graditi. Zato sklicevanje na vloženo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja na izpodbijano odločitev ne vpliva; če bosta tožnika gradbeno dovoljenje pridobila, pa to lahko vpliva na nadaljnji postopek. Drugostopenjski organ jima še pojasni, kaj je lokacijska informacija (ta po določbah 80. člena Zakona o urejanju prostora, ZUreP-1, vsebuje, glede na izražen namen, podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti oziroma predpisi, ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju, njen namen pa je, da investitor nameravane gradnje ugotovi, kakšna so merila in pogoji za načrtovano gradnjo, kot jih določajo prostorski planski akti, ter o morebitnih prepovedih o začasnih ukrepih za zavarovanje prostora) ter da to ni odločba, s katero bi bila gradnja že dovoljena, niti ne pomeni, da sme, če je nameravana gradnja po prostorskem aktu možna, investitor z gradnjo začeti brez predpisanega gradbenega dovoljenja.

5. Drugostopenjski organ zavrača očitek, da je prvostopenjski organ na podlagi identičnega dejanskega stanja drugače odločil, saj tožnika kot primer navajata inšpekcijski ukrep pri nevarni gradnji, medtem ko gre v obravnavanem primeru za ukrep zaradi nelegalne gradnje brez predpisanega gradbenega dovoljenja. Glede ugovora, da prvostopenjski organ ni postavil izvedenca, drugostopenjski organ pojasni, da se po ZUP (prvi odstavek 189. člena) dokaz z izvedencem opravi, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Gradbeni inšpektor pa je že po samem zakonu oseba, ki razpolaga tudi z ustreznim strokovnim znanjem s področja gradbeništva ali arhitekture, in tako sam rešuje strokovna vprašanja, povezana z dejanskim stanjem. Po mnenju drugostopenjskega organa je neutemeljen tudi očitek o kršitvi načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP; v tej zvezi povzema potek postopka na prvi stopnji in pripominja, da je fotokopija dela dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja tožnikoma znana, saj je del vloge za pridobitev omenjenega dovoljenja in da na odločitev o dejstvu, da sta sporno gradnjo izvedla brez predpisanega gradbenega dovoljenja, ne vpliva. Glede na pritožbeno navedbo, ki je tudi sicer pritožbena novota, dodaja, da tudi če bi bila medetažna plošča izvedena, preden sta tožnika postala lastnika, so s pridobitvijo lastninske pravice na nepremičnini nanju prešle tudi obveznosti in s tem tudi posledice nelegalne gradnje.

6. V zvezi s pritožbenimi ugovori, da je izpodbijana odločba nična iz razlogov po 2., 3. in 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, drugostopenjski organ navede, da je inšpekcijski ukrep za primer nelegalne gradnje zakonsko predpisan in zato ne gre za protipraven ukrep. Meni, da tudi ni podan ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, pri čemer navaja, da to, kar sta tožnika nelegalno zgradila, lahko tudi odstranita, da je izpolnitev obveznosti stvar same izvršitve (načina oziroma postopka izvršitve in uporabe ustreznih sredstev) ter da je gradbeni inšpektor strokovnjak s svojega področja, drugostopenjski organ pa nima razloga, da njegovim ugotovitvam ne bi verjel. Mnenje sodnega izvedenca, ki sta ga tožnika priložila pritožbi, je pritožbena novota. Prav tako ni podan ničnostni razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Zanj mora biti izkazana prisila oziroma nedovoljeno ravnanje zoper organ ali uradno osebo, ki je odločila, ter vzročna zveza med nedovoljenim dejanjem in odločitvijo, torej da je takšno nedovoljeno dejanje povzročilo, da je organ izdal drugačno odločbo, kot bi jo sicer izdal. Tega tožnika nista izkazala.

7. Tožnika sta vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbijata prvostopenjsko odločbo. Ugovarjata, da je bilo pri njeni izdaji zmotno ugotovljeno dejansko stanje in zmotno uporabljeno materialno pravo, bistveno so bile kršene določbe postopka in tudi njune ustavne pravice. Sodišču predlagata, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži, da jima povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Uvodoma izpostavljata določbe 7., 8. in 9. člena ZUP ter poudarjata, da je domačija F. kulturna dediščina oziroma kulturni spomenik z EŠD .... Kot izhaja iz obvestila UE ... o varstvenem režimu z dne 2. 12. 1996, je UE na podlagi Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti in kulturnih spomenikov na območju Občine ... predlagala vpis zaznambe o razglasitvi spomenika v zemljiško knjigo; Okrajno sodišče v ... je izdalo sklep št. 1016/95 o vpisu zaznambe o razglasitvi domačije F. št. 39 v A. za zgodovinski kulturni spomenik; zanj je bil določen varstveni režim prve stopnje. Ista UE je izdala tudi obvestilo o varstvenem režimu z dne 2. 12. 1996, da je F. murva v A. naravna znamenitost. Nadalje tožnika pojasnjujeta, da imajo vse stavbe številko stavbe ..., pri čemer gre za povezane stavbe. UE ... je izdala potrdilo z dne 24. 7. 2012, da imajo stavbe v sklopu domačije F. v naselju A., na zemljiških parcelah 171/2 in 173/3 k.o. A., na naslovu ..., vodene pod evidenčno številko ... kulturne dediščine, zgrajene pred letom 1967, uporabno dovoljenje po samem zakonu (197. člen ZGO-1). Vse stavbe oziroma vsi posamezni objekti znotraj ene stavbe št. ... na omenjenih parcelah imajo torej uporabno dovoljenje. Glede na navedeno ter določbe točk 11. in 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 tako ni mogoče šteti, da gre za nelegalno gradnjo.

9. Tožnika ugovarjata, da prvostopenjski organ ni raziskal, kdaj so se katera dela izvedla, na podlagi česa in kdo jih je izvedel. To je v zadevi sporno. Ker je izpodbijana odločitev tožnika presenetila in s strani prvostopenjskega organa nista bila opozorjena na relevantno stanje, sta po nadaljnjem raziskovanju dne 11. 4. 2017 na ZVKD Slovenije pridobila dodatno dokumentacijo (pred tem je nista imela in je brez svoje krivde nista mogla predložiti, zato ne gre za nedovoljene novote). Tako sta pridobila Pogoje za izdelavo ponudbe investitorja Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVNKD) ... za objekt A. - F. domačija, ki se nanašajo na sanacijo strehe stanovanjskega poslopja ter zaščito in utrditev zidovja, ruševin gospodarskega poslopja. Predmet ponudbe je izvedba sanacije F. domačije po projektni dokumentaciji, ki jo je izdelal ZVNKD ... Ponudba obsega izvedbo gradbenih del in sanacijo. Iz nje je razvidno, da je ZVNKD naročil izvedbo določenih sanacijskih del še pred veljavnostjo ZGO-1, naročene so bile tudi armirano betonske vezi. Iz gradbene pogodbe in z njo povezanih listin izhaja, da je Zavod za spomeniško varstvo ... ves čas bdel nad celotnim spomeniško zaščitenim kompleksom, kar je razvidno tudi iz dopisa z dne 28. 2. 1980. Iz listin iz leta 1979 je razvidno, da si je gradbeni strokovnjak Zavoda ogledal objekt in ugotovil, kateri gradbeni posegi so potrebni za sanacijo. O (predvideni) adaptaciji pogorele stavbe A. priča tudi zapisnik z dne 23. 1. 1977. Vse to dokazuje, da so bila dela planirana oziroma izvršena še pred pridobitvijo lastninske pravice tožnikov, skladno s tedaj veljavnimi predpisi. Pri tem tožnika izpostavljata Zakon o graditvi objektov iz leta 1984 (91. člen), dodajata, da je dopis o sanacijskih delih z dne 14. 2. 1979 še iz časa Zakona o graditvi objektov iz leta 1973 (36. člen), nadalje opozarjata na 51. člen Zakona o urejanju naselij in 19. člen Zakona o urbanističnem planiranju iz leta 1967 ter pripominjata, da tudi ZGO-1 v tretjem odstavku 197. člena omenja objekte, ki so se pred 9. 11. 1996 lahko zgradili le na podlagi priglasitve po 46. členu Zakona o graditvi objektov iz leta 1984. Dejstev v tej smeri prvostopenjski organ ni raziskal. Gradbenih posegov, ki so bili izvedeni skladno s tedaj veljavnimi zakoni, za nazaj ni mogoče razglasiti za nezakonite ter zahtevati njihove odstranitve, ker bi šlo za povratno veljavo zakonov oziroma kršitev pridobljenih pravic, kar Ustava Republike Slovenije prepoveduje.

10. Kot vztrajata tožnika, je ob tem treba upoštevati lokacijsko informacijo z dne 27. 8. 2010, iz katere izhaja, da so rekonstrukcije objektov in investicijska vzdrževalna dela v objektih kulturne dediščine dopustna pod pogojem, da so bili objekti zgrajeni z gradbenim dovoljenjem oziroma so bili zgrajeni pred letom 1967. To kaže, da so možna tako rekonstrukcija kot investicijska vzdrževalna dela, saj ima celoten objekt, v katerega sodita tudi v izpodbijani odločbi z A in B označena objekta, uporabno dovoljenje. Tožnika poudarjata, da sta pridobila kulturnovarstvene pogoje z dne 10. 8. 2011, ki sta jih spoštovala, v izpodbijani odločbi pa niso niti omenjeni. Upoštevala sta tudi kulturnovarstveno soglasje z dne 10. 12. 2014, ki jima ga je izdal ZVKD Slovenije, Območna enota ..., za rekonstrukcijo domačije F. po projektni dokumentaciji, navedeni v izreku kulturnovarstvenega soglasja, med katero je tudi konservatorski načrt. Izpodbijana odločba ne upošteva izjave Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo oziroma generalne direktorice ZVKD Slovenije o ogroženosti kulturnega spomenika A. - domačija F., EŠD .... Stanje bi se odtlej še bistveno poslabšalo, če ne bi bila izvedena nujna vzdrževalna dela za to, da objekt ne bi ogrožal okolice ter življenja in zdravja ljudi. Tožnika se ne strinjata, da je bil poseg izvršen zgolj v zasebnem interesu, saj gre za kulturni spomenik posebnega pomena. Pri tem izpostavljata določbe 67. in 73. člena Ustave ter določbe Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVKD-1), in sicer členov 2, 8, 28, 36 (ta določa, kako je treba ravnati s kulturno dediščino oziroma spomenikom) ter 38 (ki ureja dolžnost varovanja spomenika). Izpodbijana odločba v nasprotju z vsem tem nalaga odstranitev kulturnega spomenika.

11. Tožnika ugovarjata, da jima je bila pravica iz 22. člena Ustave kršena tudi zato, ker je bilo v obravnavani zadevi odločeno drugače kot sicer v enakih zadevah. Sklicujeta se na odločbo prvostopenjskega organa z dne 15. 7. 2014, s katero je ta zavezancem prepovedal uporabo nevarnega objekta - stanovanjske hiše v Š. in odredil, da na objektu izvedejo nujna tekoča vzdrževalna dela, tako da ne bo več ogrožal okolice ter življenja in zdravja ljudi. Tožnika poudarjata, da sta tudi sama izvedla takšna dela z enakim namenom. Drugostopenjski organ o tem ni navedel nobenega relevantnega stališča, zato njegova odločitev, poleg kršitve že omenjene pravice iz 22. člena Ustave, pomeni tudi kršitev pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave.

12. Prav tako tožnika vztrajata, da je izpodbijana odločba nična iz razlogov po 2., 3. in 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. V tej zvezi se sklicujeta na mnenje izvedenca A.B., ki ga obširno citirata. Iz mnenja izhaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, saj je za to treba objekta A in B praktično porušiti (pri čemer bodo ogroženi tudi drugi povezani kamniti objekti, ki bi tako izgubili svojo trdnost in stabilnost), s tem pa bi prišlo do nedovoljenega posega v kulturno dediščino oziroma do vzpostavitve nevarne gradnje oziroma nevarnega stanja tudi za uporabnike javne ceste. Tožnika še pripominjata, da z oznakama A in B ni jasno opredeljeno, na katera objekta v naravi se izrek nanaša, saj domačija F. obsega 11 objektov. Vsi objekti predstavljajo celoto zaščitenega kulturnega spomenika, ki je bil tik pred tem, da izgubi bistvene spomeniške lastnosti. Travetna medetažna konstrukcija je bila že pred njunim nakupom izvedena za zaščito in vezavo nosilnih zunanjih obodnih zidov in je predstavljala na medetažni višini ravno streho, zaščiteno z hidroizolacijskimi pasovi. Po statični presoji so bila izvedena vzdrževalna dela na vseh objektih, s strani gradbene stroke in pooblaščenega statika pa odločeno, skupaj z ZVKD Slovenije in Konservatorskim centrom, da bi rušenje in nato nova enaka ali podobna izvedba povzročila večjo škodo na nosilnih obodnih zidovih spomenika. Izvedeno je bilo očiščenje konstrukcije, ki je v statičnem smislu ohranjena. Tožnika opisujeta potek z zadevo povezanih upravnih postopkov ter dodajata, da bi izvršitev odločbe pomenila dejanje, ki je po zakonu kaznivo dejanje (219. člen Kazenskega zakonika, KZ-1), saj bi rušenje pomenilo uničenje kulturnega spomenika. Kot nadalje poudarjata tožnika, so bila v zadevi bistveno kršena pravila upravnega postopka in njuna pravica iz 22. člena Ustave. Prva tožnica je sicer na dan ogleda oziroma zaslišanja podala izjavo, vendar prvostopenjski organ tožnikoma ni v celoti omogočil uresničiti svojih pravic, saj pred izdajo odločbe nista bila seznanjena z vsemi relevantnimi ugotovitvami in zato vseh relevantnih navedb nista podala že pred izdajo odločbe. Kršitev 22. in tudi 25. člena Ustave pa je zagrešil tudi drugostopenjski organ, ki se ni opredelil do vseh pritožbenih navedb oziroma ni upošteval predloženega mnenja izvedenca niti ni postavil izvedenca. Navedbe, da je gradbeni inšpektor izvedenec, nimajo podlage v pravu.

13. Kot dokaze za svoje navedbe tožnika v tožbi predlagata svoje zaslišanje, izpodbijano odločbo, pritožbo in dodatek k pritožbi, drugostopenjsko odločbo, odločbo prvostopenjskega organa, št. 06122-2077/2014-7 z dne 15. 7. 2014, izjavo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo o ogroženosti kulturnega spomenika, sliko iz zraka, pregled po stavbah in prikaz domačije F. skozi čas, fotografijo vile F., obvestili o varstvenem režimu UE ..., št. 617-1/95 z dne 2. 12. 1996 (o razglasitvi domačije F. št. 39 v A. za zgodovinski kulturni spomenik) in št. 617-1/95 z dne 2. 12. 1996 (o razglasitvi F. murve v A. za naravno znamenitost), izpisek iz GURS, potrdilo UE ..., št. 351-181/2012-4 0408 z dne 24. 7. 2012, lokacijsko informacijo Občine ... z dne 27. 8. 2010, kulturnovarstvene pogoje ZVKD Slovenije, Območne enota ..., št. 580-2/2011-MN/D z dne 10. 8. 2011, kulturnovarstveno soglasje, št. 580-25/2011-ML/D z dne 10. 12. 2014 s prikazom parcel in pregledom neto površin znotraj domačije F. po stavbah, konservatorski načrt, mnenje sodnega izvedenca A.B., dopis ZVKD z dne 11. 4. 2017, pogoje za izdelavo ponudbe z dne 25. 10. 1994, skice, dopisa ZVKND z dne 21. 10. 1993 in 28. 10. 1993, dopise Zavoda za spomeniško varstvo ... z dne 2. 12. 1977, 14. 2. 1979 in 28. 2. 1980, gradbeno pogodbo z dne 23. 11. 1994, dopis z dne 10. 1. 1977, prošnjo z dne 17. 1. 1977, zapisnik z dne 23. oziroma 25. 1. 1977, sklep z dne 4. 3. 1977 in z.k. izpisek za parcelo 171/2 k.o. A., tožbi pa je bil priložen še časopisni članek Novi koraki po F. poti.

14. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. Po presoji sodišča je utemeljen ugovor, da so bila v upravni zadevi, v kateri je bila izdana izpodbijana odločba, bistveno kršena pravila postopka in da je tako izpodbijana odločba ostala pomanjkljivo obrazložena.

17. Za obravnavano zadevo so, glede na prvi odstavek 106. člena Gradbenega zakona (GZ), relevantne določbe ZGO-1. Izpodbijana odločba (z vsebino izreka, kot je povzeta v 1. točki te obrazložitve) je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. V tej zvezi sta tožnika že v upravnem (pritožbenem) postopku poleg ostalega ugovarjala, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti in da je odločba zato nezakonita oziroma nična, pri čemer sta se sklicevala na ničnostne razloge po 2., 3. in 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Ta določa, da je nična, med drugim, odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka navedene določbe ZUP), odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka iste določbe ZUP), kot tudi odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka prvega odstavka 289. člena ZUP).

18. Sodišče nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru - kot je razvidno iz spisov zadeve, pa tudi obrazložitve obeh upravnih odločb - prvostopenjski organ izpodbijane odločbe ni izdal v skrajšanem postopku (to je postopku brez zaslišanja stranke - glej prvi odstavek 146. člena ZGO-1 in 144. člen ZUP), ampak je (glede na okoliščine zadeve, upravičeno) vodil posebni ugotovitveni postopek (glej 145. člen in sledeče ZUP). Pri tem pa ni, vsaj ne v celoti, upošteval pravil iz 146. člena ZUP. Kot izhaja zapisnika o inšpekcijskem ogledu in zaslišanju z dne 24. 11. 2016, so bili takrat tožnikoma predstavljeni dotlej zbrana dejstva in dokazi ter v zapisniku navedene dejanske ugotovitve; prva tožnica je tudi podala svojo izjavo. Po tem (28. 11. 2016) pa sta tožnika (oziroma natančneje, prva tožnica) prvostopenjskemu organu poslala z objektom povezano dokumentacijo; dodatno dokumentacijo pa je (kot je razbrati iz razlogov izpodbijane odločbe, zaradi ugotavljanja na objektov izvršenih gradbenih posegov) pridobil tudi prvostopenjski organ sam pri Upravni enoti ... (13. 12. 2016), nakar je izdal izpodbijano odločbo. Pred tem pa tožnikov ni seznanil s končnim uspehom dokazovanja ter jima dal možnosti, da se o tem izrečeta, kot to narekuje ZUP (glej tretji odstavek 146. člena, zlasti 5. točko te določbe). V zvezi z načelom zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP1, uresničitvi katerega so namenjene določbe 146. člena ZUP, je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče (prim. sklep, št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015), da se stranka lahko o dejstvih in okoliščinah učinkovito izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev, ter če ima tudi možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena, in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče je obenem opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal. K povedanemu to sodišče dodaja, da čim bolj dosledno zagotavljanje pravice stranke do izjave prispeva, da se že pred izdajo odločbe obravnavajo vse okoliščine in argumenti, kar je še toliko bolj pomembno, ko se v zadevi izpostavljajo tudi vprašanja strokovno-tehnične narave.

19. Glede na opisani način vodenja obravnavanega postopka sta bila tožnika s končnim uspehom dokazovanja in tudi s pravnimi vidiki, ki jih je prvostopenjski organ štel za pomembne, v celoti seznanjena šele v izpodbijani odločbi. Zato ni mogoče kot nedopustnih novot v smislu tretjega odstavka 238. člena ZUP šteti navedb in dokazov, ki sta jih podala v pritožbenem postopku, to je v pritožbi in njenem - glede na datum vročitve izpodbijane odločbe prvi tožnici (4. 2. 2017) pravočasno (to je 10. 2. 2017) vloženem - dodatku, vključno s strokovnim poročilom A.B. (ki sicer ne pomeni izvida in mnenja izvedenca v smislu dokaza iz 189. člena ZUP, ampak gre za listino, katere vsebino je treba obenem obravnavati kot del trditvene podlage tožnikov v pritožbenem postopku). Kar pomeni, da bi moral drugostopenjski organ te navedbe in dokaze, vključno z vsem navedenim v predloženem strokovnem poročilu, vsebinsko presoditi. Tej obveznosti, kolikor se nanaša na ugovore, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, s pavšalno trditvijo, da kar sta tožnika nelegalno zgradila, lahko tudi odstranita, ne more zadostiti, po presoji sodišča še zlasti ne zato, ker gre v obravnavanem primeru za objekt, ki je bil razglašen za kulturni spomenik. Drugostopenjski organ se po presoji tega sodišča tudi ne more z uspehom sklicevati, da je izpolnitev naložene obveznosti (zgolj) stvar postopka izvršitve, saj ZUP z določbo 3. točke prvega odstavka 279. člena nemožnost izvršitve (ki je lahko dejanska ali pravna) postavlja kot razlog za ničnost (že) odločbe kot izvršilnega naslova; glede načina izvršitve odločbe oziroma uporabe ustreznih sredstev pa drugostopenjski organ tudi ni povedal ničesar bolj konkretnega. Svoji predhodno omenjeni obveznosti prav tako ne more zadostiti s splošnim sklicevanjem, da nima razloga, da ne bi verjel ugotovitvam gradbenega inšpektorja. Čeprav (drugače kot menita tožnika) drži, da je gradbeni inšpektor strokovnjak z ustrezno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in večletnimi delovnimi izkušnjami s področja graditve objektov (144. člen ZGO-1) in se zato šteje, da razpolaga s potrebnim strokovnim znanjem, in tako za ugotavljanje oziroma presojo dejstev s tega področja dokazovanje z izvedencem v smislu 189. člena ZUP ni potrebno, pa povedano ne pomeni, da upravni organ ne bi bil dolžan konkretno odgovoriti na vse v postopku podane ugovore stranke, ki niso očitno nerelevantni, in se opredeliti do z njimi povezanih dokazov. Če ne ravna tako, se namreč stranka lahko sklicuje, da upravne odločbe v sodnem postopku ne more učinkovito izpodbijati z uveljavljanjem vseh relevantnih ugovorov, sodišče pa zaradi pomanjkljive obrazložitve odločbe ne more z vseh vidikov, vključno z zatrjevano ničnostjo, polno vsebinsko preizkusiti.

20. Kot sledi iz povedanega, so bila v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, bistveno kršena pravila postopka v smislu določb 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kar obenem pomeni kršitev pravice, ki jo tožnikoma zagotavlja 22. člen Ustave. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, za kar ima podlago v tretjem odstavku 64. člena ZUS-1. V ponovnem postopku naj se tako prvostopenjski organ, torej pristojni gradbeni inšpektor, opredeli tudi do navedb in dokazov, ki sta jih tožnika podala v pritožbi in njenem dodatku, pri čemer naj presodi tudi vsebino predloženega strokovnega poročila A.B., zlasti z vidika ugovorov o zatrjevani ničnosti odločbe, ker da je sploh ni mogoče izvršiti oziroma ker da bi njena izvršitev pomenila uničenje kulturnega spomenika.

21. Na tem mestu sodišče pripominja, da se bo moral prvostopenjski organ opredeliti tudi do navedb in dokazov, ki sta jih sicer tožnika podala šele v tožbi, če bosta to uveljavljala tudi v ponovnem upravnem postopku, in sicer bo moral v tem primeru natančno navesti, kdaj so bili izvršeni posamezni sporni gradbeni posegi oziroma dela na objektu. To sicer ni relevantno z vidika ugotavljanja, da posameznih del nista izvršila tožnika (zakaj to ni relevantno, je pravilno obrazložil že drugostopenjski organ in tem njegovim razlogom sodišče sledi), pomembno pa je (lahko) z vidika ugotavljanja, kakšno je bilo zadnje legalno stanje objekta in na kateri časovni trenutek se nanaša, ter za konkretno zavrnitev vseh s tem povezanih ugovorov tožnikov.

22. Po presoji sodišča tožnika neutemeljeno ugovarjata, da je prvostopenjski organ v njuni zadevi odločil drugače kot v drugi enaki zadevi. Kot izhaja že iz obrazložitve drugostopenjskega organa, se namreč pri tem sklicujeta na odločbo prvostopenjskega organa z dne 15. 4. 2014, s katero pa je bil izrečen drugačen ukrep, to je ukrep pri nevarni gradnji (torej gradnji iz točke 12.3. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožnika izdaje takšne odločbe ne moreta zahtevati. Inšpekcijski postopek, tudi zaradi nevarne gradnje, se vodi po uradni dolžnosti v javnem interesu, na podlagi presoje za to pristojnega inšpekcijskega organa. Ne glede na povedano pa naj prvostopenjski organ, v smislu utemeljitve v okviru 152. člena ZGO-1 izrečenega ukrepa, v ponovnem postopku opravi tudi presojo navedb in dokazov tožnikov, ki je potrebna za zavrnitev ugovorov, da se jima nalaga vzpostavitev stanja, ki bo pomenilo veliko nevarnost za življenje in zdravje ljudi oziroma za nastanek materialne škode uporabnikom javne ceste.

23. Ker je že iz predhodno navedenih razlogov sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek, se v presojo ostalih tožbenih ugovorov ni spuščalo. V zvezi z njimi zgolj pripominja, da je načeloma pravnim stališčem, ki sta jih sicer zavzela prvo- in drugostopenjski organ, kot so razvidna iz povzetka njunih odločb, mogoče slediti.

24. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar ima podlago v določbi 1. alineje prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, stranski udeleženec z nasprotnim interesom pa v upravnem sporu ni sodeloval. V tožbi podanemu predlogu, kolikor iz njega izhaja, naj v sporu polne jurisdikcije samo odloči o stvari, sodišče ni sledilo. Pri takšnem odločanju, ki ga ureja prvi odstavek 65. člena ZUS-1, gre zgolj za možnost, ki pomeni izjemo od temeljnega koncepta upravnega spora kot sodnega nadzora nad zakonitostjo aktov uprave in ki se zato uporabi le izjemoma, če sicer strankam ne bi bilo mogoče zagotoviti varstva njihovih pravic. Pri presoji, da v obravnavanem primeru takšno odločanje ni utemeljeno, je sodišče upoštevalo, da gre za zadevo, v kateri glede na njeno naravo odločitev vključuje tudi presojo določenih strokovno-tehničnih vidikov, za katero je usposobljen prvostopenjski upravni organ, da podatki dosedanjega postopka glede na predhodno obrazložitev zanesljive podlage za takšno odločitev sodišča ne dajejo, kot tudi, da tožnika nista niti zatrjevala, da bi jima ponovni upravni postopek prizadel težko popravljivo škodo.

K II. točki izreka:

25. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetniška družba, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika tožnikoma priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se ob upoštevanju, da je njuna pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja na prvi stopnji. Glede na to, da sta tožnika skupaj opravljala procesna dejanja v tem postopku (vložila eno tožbo) po isti pooblaščenki, ni podlage, da bi sodišče pavšalni znesek stroškov priznalo vsakemu od njiju, prav tako ni podlage za povečanje tega zneska zaradi zastopanja več strank (glej 5. člen Pravilnika). Toženka mora tako tožnikoma povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega sodnega postopka v 15 dneh od prejema te sodbe, po poteku tega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in 299. člen Obligacijskega zakonika, OZ).

26. Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR pa bo tožnikoma vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

1 ZUP v prvem odstavku 9. člena določa, da je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Kot izhaja iz tretjega odstavka istega člena ZUP, organ, ki v zadevi odloča, svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom.