Jedro

Nezakonita gradnja lahko pomeni nenamensko rabo kmetijskega zemljišča, vendar pa morajo biti ugotovljene vse s tem povezane relevantne okoliščine, na njihovi podlagi napravljeni zaključki pa morajo biti tudi dovolj natančno pravno utemeljeni.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba kmetijskega inšpektorja Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območne enote Koper, Izpostave Postojna, št. 0611-521/2016-8 z dne 24. 5. 2016, ter odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 0611-2002/2016/2 z dne 20. 9. 2016, se odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega sodnega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z odločbo, št. 0611-521/2016-8 z dne 24. 5. 2016 (v nadaljevanju: prvostopenjska odločba), je kmetijski inšpektor Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območne enote Koper, Izpostave Postojna (v nadaljevanju tudi: prvostopenjski organ) odločil: 1. da mora tožnica, lastnica kmetijskega zemljišča s parc. št. 1968 v k.o. ..., s tega zemljišča odstraniti leseno lopo z nadstreškom, betonsko ploščo, na kateri stoji lopa, in prane plošče, s katerimi so utrjena tla pod nadstreškom; 2. da je rok za izvršitev odločbe najkasneje do 2. 11. 2016; 3. da bo o morebitnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom ter 4. da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je kmetijski inšpektor dne 10. 3. 2016 opravil nadzor rabe zgoraj navedenega (v nadaljevanju: predmetnega) kmetijskega zemljišča v tožničini lasti ter ugotovil, da je na zahodnem delu zemljišča na betonski plošči postavljena lesena lopa z nadstreškom tlorisne površine cca. 25 m2, pod nadstreškom so tla utrjena s pranimi ploščami, na severozahodnem delu lope je postavljen PVC zbiralnik za meteorne vode s prostornino 1 m3, sicer pa je zemljišče skupne površine 1.615 m2 pretežno v uporabi kot trajni travnik oziroma njiva (fotografije stanja so priloga inšpekcijskega zapisnika). Od X je pridobil informacijo o namenski rabi, iz katere izhaja, da se zemljišče nahaja v območju najboljših kmetijskih zemljišč. Tožnico, ki je v telefonskem razgovoru med drugim povedala, da so ji pred postavitvijo lesene lope na X pojasnili, da za to ne potrebuje dovoljenj, je inšpektor seznanil, da bo za lopo dolžna pridobiti najmanj nekatera soglasja (katera, bo izvedela na občini), če lope ne bo moč legalizirati, pa jo bo morala jeseni 2016 odstraniti. Tožnica je nato podala še pisno izjavo. Prvostopenjski organ citira prvi odstavek 3č. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) v besedilu, kot je veljalo pred Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 27/16, v nadaljevanju ZKZ-E), in prvi odstavek 4. člena ZKZ ter nato navede, da je glede na to, da je tožnica na delu predmetnega zemljišča s postavitvijo lesene kmečke lope, ki je na prvem območju kmetijskih zemljišč ni dovoljeno postaviti, vzpostavila stanje, ki onemogoča in zavira rast rastlin, odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka odločbe. Ker je bil inšpekcijski postopek uveden in pregled na terenu opravljen pred sprejemom ZKZ-E, je uporabil pred tem veljavna določila ZKZ, tudi nova ureditev pa ne spremeni dejstva, da je treba leseno lopo odstraniti. V nadaljevanju se prvostopenjski organ sklicuje na določbe 107. člena ZKZ in 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (v nadaljevanju: ZIN). Glede roka za izvršitev ukrepa pojasni, da je določen na podlagi ugotovljenega stanja in obsega zahtevanih del, upoštevano pa je bilo tudi, da je rastna sezona v teku oziroma da rok pade po koncu rastne dobe, ko bodo opravila na kmetijskih zemljiščih že zaključena.

3. Po tem, ko je tožnica zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo, št. 0611-2002/2016/2 z dne 20. 9. 2016 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), odločilo: 1. da se pritožba zavrne; 2. da se prvostopenjska odločba v 1. točki izreka spremeni tako, da se na novo glasi: "1. A.A., ..., lastnica kmetijskega zemljišča s parc. št. 1968 k.o. ..., mora obravnavano kmetijsko zemljišče vzpostaviti v prejšnje stanje tako, da odstrani leseno lopo z nadstreškom, betonsko ploščo, na kateri lopa stoji, in prane plošče, s katerimi so utrjena tla okoli lope, ter zemljišče v celoti uporabljati v skladu z namenom tj. za kmetijsko proizvodnjo.", v preostalem delu ostane prvostopenjska odločba nespremenjena, ter 3. da se zahteva za vračilo stroškov zavrne.

4. Drugostopenjski organ v svoji obrazložitvi ugotavlja, da pritožba ni utemeljena. Pojasni, da rabo kmetijskih zemljišč in njihovo varstvo ureja ZKZ, citira prvi odstavek 4. člena tega zakona, navede, da so kmetijska zemljišča onesnažena tudi takrat, kadar se zavira ali preprečuje rast in razvoj rastlin ali je kako drugače okrnjena trajna rodovitnost tal, ter se nato sklicuje na 1. alinejo točke B 107. člena ZKZ. Glede ugotovitve dejanskega stanja se v celoti sklicuje na obrazložitev prvostopenjske odločbe ter nato navaja, da postavitev lope z nadstreškom, betonske plošče, na kateri lopa stoji, in pranih plošč, s katerimi so utrjena tla okoli lope, ne predstavlja rabe kmetijskega zemljišča v skladu z namenom. Na kmetijskih zemljiščih ni dovoljeno postavljati objektov ali kako drugače onemogočati namenske rabe, razen če je to vnaprej načrtovano in dovoljeno s prostorskim aktom lokalne skupnosti. Iz prostorskega plana Občine Postojna izhaja, da predmetno zemljišče leži na območju najboljših kmetijskih zemljišč (K1 - najboljša kmetijska zemljišča, namenjena kmetijski proizvodnji). Na teh zemljiščih je sicer dopustna gradnja in druga dela, med drugim tudi gradnja enostavnih in nezahtevnih objektov, pod pogojem, da je investitor vpisan v register kmetijskih gospodarstev in takšnega objekta ne more zgraditi v neposredni bližini svoje kmetije. Ti kriteriji v konkretnem primeru niso izpolnjeni, zgolj dejstvo, da objekt služi za kmetijsko rabo, pa ne zadostuje. Če se kmetijsko zemljišče uporablja nenamensko, mora kmetijski inšpektor ravnati v skladu s 107. členom ZKZ. Ker mu v obravnavanem primeru ni v celoti sledil, saj je tožnici naložil zgolj odstranitev postavljenih predmetov, je drugostopenjski organ prvostopenjsko odločbo v tem delu spremenil. Na podlagi 248. in 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) je odločil, kot izhaja iz izreka drugostopenjske odločbe. Ker se postopek ni končal zanjo ugodno, tožnica sama nosi stroške stroške zastopanja v pritožbenem postopku; prav tako ni upravičena do vračila upravne takse.

5. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, ker meni, da sta obe upravni odločbi nepravilni in nezakoniti, in sicer toži iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da sodišče odpravi prvo- in drugostopenjsko odločbo, toženki pa naloži, da tožnici v roku 15 dni povrne stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe prve stopnje dalje.

6. V tožbi glede ugotovitev prvostopenjskega organa tožnica pripominja, da je betonska plošča zgolj nakazana, tlorisne površine je nekaj manj kot 25 m2, prane plošče so zgolj položene, vse skupaj je montažno in se lahko kadarkoli odstrani. V prostorskih aktih se na območjih kmetijskih zemljišč brez spremembe kmetijske namenske rabe lahko načrtujejo vsi pomožni kmetijski objekti. Tožnica intenzivno obdeluje dve kmetijski parceli skupne površine cca 3.500 m2, in sicer gre za njivske površine in travnik s sadovnjakom. Da nima registriranega MID, navedenega ne spremeni. Ker živi v stanovanju v ..., je postavila leseno lopo v skladu z Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08), pri čemer pojasnjuje, da je kmečka lopa enoetažen, pritličen objekt, namenjen shranjevanju kmetijske mehanizacije, z bruto površino največ 30 m2 in višino najvišje točke največ 5 m, merjeno od najnižje točke objekta, katerega streha je hkrati strop nad prostorom. V lopi ima tožnica orodje, embalažo, naravna gnojila, škropiva in stroje (kosilnica, prekopalnik ipd.) in ostalo, kar potrebuje za obdelovanje njivskih in travniških površin ter visokodebelnega travniškega sadovnjaka. Kmečka lopa je, kot je razvidno iz predloženega zračnega posnetka, umaknjena povsem k cesti, pod drevesa in ne posega v obdelovalne površine, od zadnje hiše v vasi ... pa je odmaknjena le 50 m (dopustno je do 200 m). Tožnica ravna skladno s cilji kmetijske politike RS in cilji ZKZ. Kmetijska zemljišča uporablja v skladu z njihovim namenom in jih ne degradira, onesnažuje ali povzroča drugačnega zaviranja rasti rastlin, saj je inšpektor sam ugotovil oziroma je nesporno, da je predmetno zemljišče obdelano (kar je razvidno tudi iz orto zračnega posnetka) in torej služi svojemu namenu. Obdelanih ni le približno 25 m2 (1,5 % celotne parcele), kjer stoji kmečka lopa, ki, kot poudarja tožnica, ni vikendica, ampak služi izključno za kmetijsko proizvodnjo oziroma je osnovni pogoj za obdelavo zemljišča, kot to počne tožnica. Sicer korekten in življenjski izrek iz 2. točke prvostopenjske odločbe potrjuje tožničine navedbe: če kmečka lopa ne bi bila namenjena prav kmetijski obdelavi (ne pa degradaciji), inšpektor ne bi določil roka za izvršitev ukrepa po koncu rastne dobe oziroma zaključku opravil na kmetijskih zemljiščih. Tožnica meni, da je z izpodbijano odločitvijo poseženo v v pristojnosti in naloge gradbene inšpekcije. Nadalje opozarja, da je v pisni izjavi in nato še v pritožbi navedla in izkazala vrsto argumentov, do katerih se prvo- in drugostopenjski organ nista opredelila. V konkretnem primeru je bilo tako ne le nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ampak je s skromnimi pavšalnimi navedbami tožnici tudi onemogočeno, da preizkusi razloge za odločitev in se do njih opredeli.

7. Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Dodaja, da je po točki b) prvega odstavka 3č. člena ZKZ na območju kmetijskih zemljišč dopustna gradnja enostavnih in nezahtevnih pomožnih kmetijsko gozdarskih objektov v skladu z uredbo, ki ureja vrste objektov glede na zahtevnost, razen kleti in vinske kleti, pod pogojem, da takšno gradnjo dopusti lokalna skupnost v prostorskem aktu lokalne skupnosti. V nadaljevanju vztraja pri razlogih iz drugostopenjske odločbe.

K I. točki izreka:

8. Tožba je utemeljena.

9. Prvi odstavek 4. člena ZKZ določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Po 107. členu ZKZ ima kmetijski inšpektor poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, tudi pooblastilo pregledovati zemljišča in primerjati dejansko stanje kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nanašajo na kmetijska zemljišča (1. alineja točke A tega člena) ter pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (1. alineja točke B navedenega člena).

10. Glede na tožbeni ugovor o posegu v pristojnost gradbene inšpekcije, sodišče pojasnjuje, da izrek in navedbe v obrazložitvi predvsem prvostopenjske odločbe res kažejo, da je eden od bistvenih razlogov za sprejeto odločitev zaključek, da je obravnavana lesena lopa postavljena na kmetijskem zemljišču v nasprotju s prostorskimi akti. To bi lahko vodilo do presoje, da je bil objekt namesto v smislu citiranih določb ZKZ po vsebini obravnavan kot nedovoljena gradnja v smislu določb (tedaj veljavnega) Zakona o graditvi objektov, to je ZGO-1, ki je za nadzor nad pravnim statusom gradnje, kot tudi za odreditev odstranitve nedovoljenih gradenj določal pristojnost gradbenih inšpektorjev. Tega se je v obravnavanem primeru očitno zavedal tudi drugostopenjski organ in je zato s svojo odločbo, kot opisano, spremenil 1. točko izreka prvostopenjske odločbe, ki opredeljuje tožnici naloženi ukrep, tako, da bi bil skladen s pristojnostjo kmetijskega inšpektorja, kot je določena v 1. alineji točke B 107. člena ZKZ. Pri čemer pa sodišče ugotavlja, da je drugostopenjski organ obenem z isto drugostopenjsko odločbo odločil, da se tožničina pritožba zavrne. Ob navedbi pravne podlage za svojo odločitev se je skliceval na določbe 248. in 251. člena ZUP, ki pa urejajo dva različna načina odločanja na podlagi vložene pritožbe: 248. člen ureja situacije, ko drugostopenjski organ odloči, da se pritožba zavrne (kar lahko stori v primeru, ko je izrek prvostopenjske odločbe zakonit); 251. člen pa primere, ko dopolni postopek in odpravi v prvem odstavku tega člena navedene pomanjkljivosti sam ali po prvostopenjskem organu ter, če spozna, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je rešena s prvostopenjsko odločbo, le-to odpravi in s svojo odločbo sam reši zadevo ali pa jo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. S čim utemeljuje, da je v obravnavanem primeru pri svoji odločitvi uporabil kar obe navedeni pravni podlagi iz ZUP hkrati, drugostopenjski organ ni pojasnil, čeprav je to pomembno tako z vidika odločanja o glavni stvari, kot tudi z vidika utemeljitve odločitve o povračilu stroškov pritožbenega postopka.

11. Tudi sicer pa je obrazložitev sprejete odločitve ostala pomanjkljiva, zaradi česar lahko tožnica z uspehom ugovarja, da odločitve ne more preizkusiti in je posledično polno vsebinsko izpodbijati. Glede na razloge, kot sta jih navedla upravna organa, sodišče pojasnjuje, da nezakonita gradnja lahko nenamensko rabo kmetijskega zemljišča, vendar pa morajo biti ugotovljene vse s tem povezane relevantne okoliščine, na njihovi podlagi napravljeni zaključki pa morajo biti tudi dovolj natančno pravno utemeljeni. V konkretnem primeru se oba upravna organa sklicujeta na določbe prvega odstavka 4. člena ZKZ. Prvostopenjski organ nato splošno navede, da je tožnica s postavitvijo lesene kmečke lope, ki je na prvem območju kmetijskih zemljišč ni dovoljeno postaviti, vzpostavila tako stanje, ki onemogoča in zavira rast rastlin. Drugostopenjski organ dodaja, da so kmetijska zemljišča onesnažena tudi takrat, kadar se zavira ali preprečuje rast in razvoj rastlin ali je kako drugače okrnjena trajna rodovitnost tal, s čimer pa pomanjkljivo navaja drugi odstavek 4. člena ZKZ, ki določa, da so kmetijska zemljišča onesnažena takrat, kadar tla vsebujejo toliko škodljivih snovi, da se zmanjša njihova samoočiščevalna sposobnost, poslabšajo fizikalne, kemične ali biotične lastnosti, zavirata ali preprečujeta rast in razvoj rastlin, onesnažuje podtalnica oziroma rastline ali je zaradi škodljivih snovi kako drugače okrnjena trajna rodovitnost tal. V citirani določbi navedenih okoliščin se v obravnavanem postopku ni konkretno ugotavljalo. Sprejeta odločitev, kot izhaja (tudi) iz nadaljevanja obrazložitve drugostopenjskega organa, temelji na presoji, da gre za nenamensko rabo kmetijskega zemljišča, ker postavitev lesene lope, kot je tožničina, glede na ZKZ in prostorske akte ni dovoljena. Pri čemer se prvostopenjski organ sklicuje na določbe 3č. člena ZKZ pred sprejemom ZKZ-E, drugostopenjski organ pa na po tem veljavne določbe tega člena. Obenem niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ ne navedeta konkretne določbe prostorskega akta, na kateri temeljita svojo odločitev (kot to zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP). V tej zvezi sodišče dodaja, da v obravnavanem primeru ni nujno pomembna zgolj določba prostorskega akta, kot je veljala ob izdaji (prvostopenjske) odločbe, saj se je tožnica že v upravnem postopku sklicevala, da je kmečko lopo postavila skladno z Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost iz leta 2008, torej že prej. Tega ugovora pa niti prvo- niti drugostopenjski organ nista dovolj konkretno presodila.

12. Glede na navedeno tožnica upravičeno ugovarja, da je obrazložitev odločitve pomanjkljiva in da je zato ne more preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki vodi v kršitev pravice iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) ter v skladu s pooblastili iz tretjega odstavka istega člena ZUS-1, odločilo, da se tožbi ugodi ter se odpravita izpodbijana prvostopenjska in drugostopenjska odločba ter zadeva vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, da po morebitni dopolnitvi postopka v zadevi ponovno odloči. 13. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar ima podlago v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, glede na to, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih odločb in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in odločbi odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Podlage, ki bi narekovala, da sodišče samo odloči o stvari, ni. Po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 sodišče lahko odpravi upravni akt in s sodbo samo odloči o stvari, vendar pa takšno odločanje pomeni zgolj možnost, izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki se uporabi takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic. Okoliščine obravnavane zadeve takšnega sodnega odločanja ne terjajo.

K II. točki izreka:

14. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika tožnici priznalo povračilo stroškov tega upravnega spora v pavšalnem znesku 285,00 EUR. Te stroške je tožnici dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. Od poteka tako določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Povrnitev stroškov upravne pritožbe in upravne takse je predmet odločanja v upravnem postopku. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).