Jedro

Predmet odločanja v zadevi je bil predlog prostorskega načrta po spremembah, ki so se nanašale prav na spremembo (po navedbah tožnice zmanjšanje) vplivov izvedbe prostorskega načrta na okolje. Vendar pa tožnica spremenjenemu predlogu prostorskega načrta ni priložila tudi okoljskega poročila, ki bi se nanašalo na spremenjeno vsebino tega načrta, zato ni bilo mogoče oblikovati mnenja o sprejemljivosti vplivov na izvedbe (spremenjenega) plana na okolje.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da vplivi izvedbe plana na okolje, ugotovljeni v postopku celovite presoje vplivov na okolje za plan – strategijo prostorskega razvoja Občine L. – niso sprejemljivi. V obrazložitvi podrobno povzema potek postopka in navaja mnenje Zavoda RS za varstvo narave z dne 28. 7. 2008, po katerem osnutek prostorskega akta ni usklajen z naravovarstvenimi smernicami glede Poslovne cone P. Glede te cone je bilo v naravovarstvenih smernicah poudarjeno, naj se v skladu s splošnimi varstvenimi usmeritvami za naravne vrednote, ekološko pomembna območja in posebna varstvena območja izloči iz prostorskih aktov občine, saj je občina v programu priprave prostorskega akta predlagala tudi dve drugi lokaciji, ki sta z naravovarstvenega vidika primernejši. Vpliv OIC P. gmajne in predlagane širitve OIC Ž. na naravo je bil ocenjen kot „D“ - bistven vpliv. Zaradi kumulativnih vplivov teh dveh posegov ter drugih predvidenih posegov, za katere so prostorski akti že sprejeti, bi bila narava močno okrnjena. V nadaljevanju povzema konkretne podatke poročila o ogrožanju narave in opozorilo zavoda, da je bila ohranitev gozda izven že izvedenega OLN za območje proizvodne cone Ž. eden od omilitvenih ukrepov in pogojev za sprejemljivost plana za območje PC Ž. Med omilitvenimi ukrepi je bilo navedeno, da se poseka samo gozd na ožjem območju urejanja, izven območja urejanja pa se ne posega. Takšen ukrep je bil odločilen za dosego nebistvenega vpliva na okolje, brez tega ukrepa pa bi že izvedeni plan imel bistven (D) ali celo uničujoč (E) vpliv.

V postopku usklajevanja je tožnica predložila dve novi varianti prostorskega akta, v katerih je bila predlagana PP cona zmanjšana, sporočila pa je tudi, da okoljskega poročila ne bo dopolnjevala z oceno novih variant iz finančnih razlogov. Ministrstvo za okolje je na podlagi predloženega gradiva ugotovilo, da sta obe novi varianti v celoti načrtovani na ekološko pomembnem območju, da površina cone v območju naravne vrednote ni bistveno zmanjšana, da obe varianti vključujeta tudi poseg v območje gozda, ki je bilo opredeljeno kot omilitveni ukrep ob potrditvi OLN za območje Proizvodne cone Ž., in da ni priložena dopolnitev okoljskega poročila, ki je obvezno za odločanje, in iz katere bi izhajalo, da so vplivi izvedbe plana na okolje nebistveni.

V nadaljevanju postopka je tožnica predložila še „mnenje o najustreznejši varianti umestitve OIC P. gmajne pri obravnavi sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin planskih aktov Občine L.“, ki ga je izdelal C. d.o.o. iz .., z dne 9. 10. 2009, in navedla, da je okoljsko poročilo ostalo nedopolnjeno ne le zaradi stroškov izdelave, temveč predvsem zato, ker tožnica nasprotuje novemu preverjanju že znanih dejstev.

Toženka ugotavlja, da navedeno mnenje C. d.o.o. zgolj povzema ugotovitve iz okoljskega poročila, v njem pa ni navedenih nobenih novih dejstev, ki bi zanikala bistvene vplive OIC P. gmajne na biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, ki jih je v mnenju navedel Zavod RS za varstvo narave in zaradi katerih je vpliv izvedbe plana na okolje nesprejemljiv. Glede na to tudi toženka ugotavlja, da vplivi izvedbe plana na okolje niso sprejemljivi zaradi bistvenih vplivov na naravo.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ima na obravnavanem območju veljavno sprejete prostorske akte in sicer občinski lokacijski načrt za območje Proizvodne cone Ž. ter prostorske sestavine planskih aktov občine, ki določajo Obrtno industrijsko cono P. gmajna ter odlagališče P. gmajna. Tako obrtno industrijska cona, kot tudi odlagališče, sta bila v prostor umeščena leta 1997, v dolgoročnem in srednjeročnem planu. Za obe območji sta izdelani programski zasnovi, na podlagi sklepa Vlade RS z dne 17. 7. 1997 pa je občinski svet dne 18. 9. 1997 sprejel spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin planskih aktov občine. Odlagališče P. gmajne je bilo leta 2003 na podlagi sklepa Vlade RS opredeljeno kot možno centralno odlagališče komunalnih odpadkov za Občine L., M. in D., zaradi česar je občinski svet dne 12. 6. 2003 sprejel spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin planskih aktov občine. Tožnica je torej pri sprejemanju teh aktov izvedla celoten postopek ter pridobila vsa soglasja, med drugim tudi vsa soglasja toženke, ki je ugotovila pravno in dejansko dopustnost takega načrtovanja v prostoru.

Razlog za spremembo prostorskih aktov je zmanjšanje obremenitve okolja, o čemer je tožnica toženki dostavila celotno dokumentacijo, ki pa jo toženka v izpodbijani odločbi niti ne omenja. Toženka bi morala upoštevati tudi obstoječe stanje, kar pa iz odločbe ni razvidno.

Navedeno pomeni, da toženka ni upoštevala pridobljenih pravic tožnice, dejansko stanje v tem pogledu pa je ostalo v celoti neugotovljeno. Tožnica je podala tudi variantne predloge, saj se je skušala čimbolj približati okoljskemu poročilu in zahtevam toženke, vsi predlogi pa so upoštevali okoljsko poročilo in določali omilitvene ukrepe.

Tožnica meni, da je toženka ravnala po diskrecijski pravici, česar pa v obravnavani zadevi ne bi smela. Toženka ne bi smela mnenja družbe C. vpeti zgolj v mnenje Zavoda za varstvo narave ter okoljskega poročila, saj to mnenje upošteva najsprejemljivejše variante z vidika posamezne sestavine okolja in jih tudi argumentira. Toženka ni zavzela stališča glede novih dejstev in dokazov, razen glede tega, da navedeno mnenje povzema ugotovitve iz okoljskega poročila, kar ni res. Prostorske rešitve so zadostile tudi okoljskemu poročilu, ki je bilo javno razgrnjeno in obravnavano, strokovno mnenje pa je samo nadgradnja.

Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da obravnavani prostorski akt nima nobene vsebinske zveze z veljavnimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin srednjeročnega in dolgoročnega plana. Iz Zakona o urejanju prostora (ZUreP) izhaja, da SPRO ne sme biti v nasprotju s strategijo prostorskega razvoja in prostorskim redom RS. V postopku obravnave SPRO je toženka za odločbo z dne 22. 7. 2005 odločila, da je v postopku priprave plana treba izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje ter da je sestavni del postopka tudi izvedba presoje sprejemljivosti izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja. Postopek celovite presoje vplivov na okolje se izvaja šele od leta 2004, ko je bil sprejet Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), za vsak nov plan, tudi morebitne spremembe in dopolnitve planov, sprejetih pred letom 2004 pa se odloči, ali je postopek presoje treba izvesti ali ne. Pojasnjuje še, da se v postopku presoje upošteva tudi dejansko stanje okolja, ki izhaja iz okoljskega poročila. Glede vpliva na okolje je toženka sledila mnenju Zavoda RS za varstvo narave.

Tožnica napačno opredeljuje pridobljene pravice, ki ne morejo izhajati iz splošnega predpisa, temveč iz konkretnega akta, kot je gradbeno dovoljenje. Prostorski akt namreč na splošni ravni določa razmestitev dejavnosti in s tem tudi namensko rabo prostora, tako da opredelitev P. gmajn kot odlagališča in kot obrtno industrijske cone ni pridobljena pravica, temveč s planom določena namenska raba. Prav tako pri odločanju v obravnavani zadevi ni šlo za diskrecijsko pravico, temveč so bile v izpodbijani odločbi presojene vse listine, dejstva in dokazi.

Tožnica v svoji nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da če bi držale navedbe toženke, ne bi veljal noben akt, sprejet pred uveljavitvijo novih predpisov, poleg tega pa je tožena stranka izrecno zapisala, da prostorske sestavine srednjeročnega družbenega plana veljajo tri leta po uveljavitvi Strategije prostorskega razvoja Slovenije, vendar pa na ta način ne more priti do pravne praznine. SPRO mora upoštevati prej veljavne akte, zato ne drži trditev, da nima nobene zveze z njimi. Ena od izvirnih pristojnosti občine iz 22. člena Zakona o lokalni samoupravi je načrtovanje prostorskega razvoja, to pristojnost pa toženka tožnici krati. Tehtanje predloženih argumentov in dokazov je stvar toženke, ki se ne more zgolj sklicevati na neko negativno mnenje. Tožnica se sklicuje tudi na napake Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot, ki zajema tudi obravnavana območja, pri čemer pa gre za napako.

Tožnica meni tudi, da zoper negativno mnenje Zavoda RS za varstvo narave nima pravnega sredstva, zato ji je kršena ustavna pravica, ki izhaja iz 22. člena Ustave. Mnenje družbe C., ki ga je tožnica naročila prav v ta namen, predstavlja novo argumentacijo glede tega mnenja, ta dokaz pa je toženka tehtala po načelu diskrecijske pravice, kar je tudi eden od tožbenih očitkov. Ne drži, kar navaja toženka, da to mnenje ne prinaša novih dejstev, saj natančno ponazori najustreznejšo varianto posega z vsemi grafičnimi prikazi in z vsemi elementi, ki se nanašajo na ohranjanje narave. Mnenje Zavoda za varstvo narave torej ni verodostojno, zato toženka nanj ne bi smela opreti svoje odločitve.

Prostorski akti so bili sprejeti na veljaven način, po postopku, ki ga je določal zakon, tožnica pa je zanje plačala precej denarja, zato meni, da gre za pridobljene pravice. Primerjava z gradbenim dovoljenjem ne prenese realne presoje, saj gre v tem primeru za pridobljene pravice fizičnih oseb, „ki z elementom javnost in pojavnim oblikam lokalne skupnosti nimajo prav nobene zveze“.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče uvodoma navaja, da v celoti sprejema razloge, ki jih je za svojo odločitev navedla toženka. Teh razlogov zato v svoji obrazložitvi ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja še: Obravnavani prostorski akt tožnice je strategija prostorskega razvoja, torej občinski strateški prostorski načrt kot samostojen akt, kot ga obravnava 54. člen ZPNačrt. Po tretjem odstavku tega člena se za postopek priprave in sprejemanja takega prostorskega akta smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za pripravo in sprejetje občinskega prostorskega načrta, razen določb 51.a člena.

Zato se v tem postopku uporablja tudi četrti odstavek 47. člena, po katerem na podlagi osnutka občinskega prostorskega načrta ministrstvo, pristojno za varstvo okolja (...) pisno sporoči občini, ali je za občinski prostorski načrt treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje. V takem primeru občina za osnutek prostorskega načrta zagotovi okoljsko poročilo in ga skupaj z osnutkom pošlje ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja.

Materialnopravna podlaga za odločitev o celoviti presoji vplivov na okolje in izdelavi okoljskega poročila sta 40. in 41. člen ZVO-1. Po drugem odstavku 41. člena ZVO-1 mora okoljsko poročilo vsebovati informacije, potrebne za celovito presojo vplivov plana na okolje, pri njegovi pripravi (...) pa se upošteva vsebina in natančnost plana. Vsebina okoljskega poročila je torej neločljivo vezana na vsebino plana, v zvezi s katerim je bilo pripravljeno.

Izpodbijana odločba se nanaša na predlog prostorskega načrta, torej naslednjo fazo njegovega sprejemanja, v zvezi s katero je postopek urejen v 51. členu ZPNačrt. Po šestem odstavku tega člena se v primeru, če je treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, pristojni državni nosilci urejanja prostora v mnenju iz tretjega odstavka istega člena opredelijo tudi do sprejemljivosti vplivov načrta na okolje s stališča svoje pristojnosti, po sedmem odstavku istega člena pa na podlagi teh mnenj ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, odloči o sprejemljivosti vplivov izvedbe prostorskega načrta na okolje skladno z zakonom, ki ureja varstvo okolja. Po petem odstavku 42. člena ZVO-1 je podlaga za mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje tudi okoljsko poročilo.

Po povzeti zakonski ureditvi je morala toženka v obravnavani zadevi odločiti na podlagi mnenj pristojnih državnih nosilcev urejanja prostora (sedmi odstavek 51. člena ZPNačrt), torej vsaj posredno tudi na podlagi okoljskega poročila (peti odstavek 42. člena ZVO-1). Kot podlaga za odločanje se mora okoljsko poročilo že smiselno, kot je sodišče opozorilo zgoraj pa tudi glede na pravno ureditev, nanašati na konkretno vsebino predloga prostorskega načrta.

Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bil predmet odločanja predlog prostorskega načrta po spremembah, ki so se nanašale prav na spremembo (po navedbah tožnice zmanjšanje) vplivov izvedbe prostorskega načrta na okolje. Vendar pa tožnica spremenjenemu predlogu prostorskega načrta ni priložila tudi okoljskega poročila, ki bi se nanašalo na spremenjeno vsebino tega načrta. Ne glede na razloge, ki jih je tožnica za to navedla, zato ni bilo mogoče oblikovati mnenja o sprejemljivosti vplivov na izvedbe (spremenjenega) plana na okolje, saj za to ni bilo ene od z zakonom predpisanih podlag.

Po tretjem in šestem odstavku 51. člena ZPNačrt se pristojni državni nosilci urejanja prostora do predloga občinskega prostorskega načrta opredelijo z mnenji, ki jim ne zakonske določbe, ne njihov pomen v postopku, ne dajejo značaja upravnih odločb. Gre za dokumente, s katerimi nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskega akta upoštevane njihove smernice oziroma če smernice niso bile izdane, ali so bili (...) upoštevani predpisi z njihovega delovnega področja (8. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

Tožbena navedba, da tožnica zoper negativno mnenje Zavoda RS za varstvo narave ni imela pravnega sredstva, je zato neutemeljeno. Ker je to mnenje po sedmem odstavku istega člena ZPNačrt šele podlaga za odločanje (ne pa že odločitev), ima stranka v postopku možnost, predložiti nasprotne dokaze, kolikor misli, da ti dokazi niso bili ustrezno upoštevani, pa lahko odločitev izpodbija s pravnimi sredstvi zoper izdano odločbo.

Prav to je v obravnavani zadevi storila tudi tožnica, ki se sklicuje na Mnenje o najustreznejši varianti umestitve OIC P. gmajne pri obravnavni sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin planskih aktov Občine L., ki ga je izdelal C. d.o.o. iz ... Tožnica meni še, da se toženka do tega dokaza ni ustrezno opredelila, oziroma da ga je brez obrazložitve zavrnila.

Take tožbene navedbe pa nimajo podlage v izpodbijani odločbi, saj je toženka v njeni obrazložitvi dovolj določno navedla, zakaj meni, da to mnenje nima vsebine, ki bi lahko nadomestila okoljsko poročilo ali izpodbila oziroma nadomestila razloge negativnega mnenja Zavoda RS za varstvo narave. Sodišče dodaja še, da je toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi povzela razloge iz tega negativnega mnenja, ki jih šteje za pomembne za odločitev ter se do njih tudi opredelila. Tudi v tem pogledu je izpodbijana odločba torej ustrezno obrazložena, tožbeni očitki pa ostajajo na ravni pavšalnega nestrinjanja z njo, zato sodišče ni imelo podlage za vsebinsko presojo njene ustreznosti.

V zvezi z navedbami tožnice o skladnosti predloga prostorskega načrta s predhodnimi prostorskimi akti sodišče obrazložitvi toženke dodaja še, da po tretjem odstavku 15. člena ZPNačrt občinski prostorski akti ne smejo biti v nasprotju z državnimi prostorskimi akti in regionalnim prostorskih načrtom, nadaljnjih zahtev za skladnost strateškega prostorskega načrta s katerimikoli drugimi prostorskimi akti pa ZPNačrt ne predpisuje. Zato tožnica v tem sporu ne more uspeti z navedbo, da je izpodbijana odločba nezakonita zato, ker ne zagotavlja skladnosti obravnavanega občinskega prostorskega načrta s predhodnimi prostorskimi akti občine.

Ti prostorski akti za tožnico tudi ne ustvarjajo „pridobljenih pravic“, saj gre pri sprejemanju prostorskih aktov za normodajni postopek, katerega cilj je omogočati skladen prostorski razvoj z obravnavo in usklajevanjem različnih potreb in interesov razvoja z javnimi koristmi na področju varstva okolja, ohranjanja narave in kulturne dediščine, varstva naravnih virov, obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (prvi odstavek 3. člena ZPNačrt). Prostorsko načrtovanje je v javnem interesu (tretji odstavek 3. člena ZPNačrt), kar pomeni tudi, da v obravnavanem postopku ne gre za odločanje o pravicah tožnice, temveč za uveljavljanje javnega interesa na področju, ki je v njeni normodajni pristojnosti. Zato ni mogoče govoriti o tem, da bi tožnica na tem področju pridobila kakršnekoli pravice oziroma da bi te pravice vplivale na nadaljnje postopke te vrste.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke v postopku niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče na podlagi druge alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.