Jedro

Napačno je tožbeno stališče, da je postavljanje objektov za oglaševanje ob državnih cestah znotraj naselja prosto. Iz določbe 66. člena ZCes-1 namreč jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja za postavitev dvostranskega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu regionalne ceste R 2-409, na odseku 0302 Logatec v km 0,245 na parceli št. 25/78 k.o. ...

2. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik 5. 4. 2017 vložil zahtevo za izdajo soglasja za postavitev navedenega objekta, ki se nahaja v naselju in v varovalnem pasu državne ceste. Vlogi je priložil elaborat, po pregledu katerega je upravni organ ugotovil, da je lega objekta neustrezna, ker ne izpolnjuje pogoja iz tretjega odstavka 56. člena Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem mora biti konstrukcija objekta za obveščanje in oglaševanje postavljena v oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem. Njegova postavitev glede na določbe Pravilnika torej ni dovoljena, zato je organ izdal zavrnilno odločbo.

3. Ministrstvo za infrastrukturo je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Pritrdilo je zaključkom prvostopnega organa in dodatno navedlo, da se ne strinja s tožnico, da se Pravilnik ne uporablja več, in se sklicevalo na 125. člen ZCes-1. Sklicuje se še na tretji odstavek 78. člena ZCes-1, prav tako pa tudi ni mogoče izključiti določbe 5. in 66. člena ZCes-1. 4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Direkcija za infrastrukturo se v svoji odločbi sklicuje na določbe 56. člena Pravilnika, kar je po mnenju tožnika neutemeljeno. Vloga za izdajo soglasja je bila vložena 9. 3. 2017 (pravilno 5. 4. 2017, op.sod.), Pravilnik pa je prenehal veljati 1. 4. 2011, to je z dnem uveljavitve ZCes-1. ZCes-1 namreč v 125. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati večje število predpisov, ki pa se do uveljavitve ustreznih predpisov uporabljajo še naprej, v kolikor niso v nasprotju z ZCes-1. Predmetni Pravilnik pa je v nasprotju z zakonom, konkretno s tretjim in petim odstavkom 78. člena ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje. Iz določbe 78. člena ZCes-1 izhaja, da postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje znotraj naselij ni omejeno, vendar pa morajo biti izpolnjene določene predpostavke. Pravilnik pa določa pogoje, kje je dopustno postaviti objekt za oglaševanje, s čimer neutemeljeno oži določbe ZCes-1. Uporaba Pravilnika v konkretni zadevi bi bila sporna tudi, če bi na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 šteli, da Pravilnik še vedno velja. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki pa urejanja postavitve objektov za obveščanje sploh ni omogočal. To pomeni, da ni bilo zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih cestah. Tega področja se torej s Pravilnikom sploh ne da urejati, kar sledi tudi iz pravnega mnenja, ki ga tožnik prilaga tožbi. S tem, ko je prvostopni organ svojo odločitev oprl na določbe Pravilnika, je torej zmotno uporabil materialno pravo.

5. Kot izhaja iz elaborata, panoja ne posegata v pregledno polje niti se ne bosta nahajala v območju, namenjenem za prometno signalizacijo. Lokacija za postavitev objektov je torej skladna z določbo 78. člena ZCes-1 in ne bi v ničemer poslabšala prometne varnosti niti predstavljala nevarnosti za udeležence v prometu. V zvezi s tem se oba organa sklicujeta na določbi 5. in 66. člena ZCes-1. Tožnik pa ob tem izpostavlja, da njegova ciljna skupina niso zgolj vozniki. Informiranje je namenjeno vsem, med drugim tudi sovoznikom in potnikom javnega prometa. Predvsem voznik je tisti, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran, da pri tem upošteva cestnoprometne predpise in da z vožnjo ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Tudi usmerjevalna tabla lahko pritegne voznikovo pozornost v tolikšni meri, da s tem zmanjša njegovo zbranost, pa so takšne table kljub temu postavljene ob cestah. Podobno so na cesti vozila, prelepljena z oglasnimi sporočili, pa je vožnja z njimi dovoljena. Glede na navedeno upravna organa nista z ničemer izkazala, s čim naj bi reklamni pano ogrožal varnost v prometu.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je upravne spise.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je odločitev organa prve stopnje, dopolnjena z razlogi drugostopenjskega organa, pravilna in skladna s predpisi, na katere se sklicuje.

10. Napačno je tožbeno stališče, da je postavljanje objektov za oglaševanje ob državnih cestah znotraj naselja prosto. Iz določbe 66. člena ZCes-1 namreč jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa in sam videz ceste (glej tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

11. Glede na navedeno v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po določbi 78. člena ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi zato pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Te pogoje presoja Direkcija na podlagi predloženega elaborata, v katerem je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo.1

12. Organa sta odločitev pravilno oprla (tudi) na določbe Pravilnika, konkretno na njegov 56. člen. Med strankama postopka ni sporno, da predlagana objekta stojita manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je po Pravilniku prepovedano. Tako Upravno kot tudi Vrhovno sodišče2 sta v podobnih primerih, kot je obravnavani, že zavzela stališče, da se Pravilnik lahko uporablja za vloge za izdajo soglasja, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, in da uporaba 56. člena Pravilnika ni v nasprotju z ZCes-1. Določba 56. člena Pravilnika, na katero je svojo odločitev oprl prvostopni organ, po mnenju sodišča v ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona, zato se tudi po mnenju sodišča na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 uporablja tudi po uveljavitvi novega zakona. Kot je pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, ZCes-1 kot enega izmed kriterijev za izdajo soglasja k postavitvi objektov za oglaševanje določa varnost cestnega prometa. Pa tudi iz 78. člena ZCes-13 smiselno izhaja, da je lahko ogroženo varstvo državne ceste in prometa na njej, če so objekti postavljeni v tam navedenih območjih. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, da pozornost voznika zaradi oglaševalnih površin ne bo motena oziroma odvrnjena.

13. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da v zakonu (ZJC) ni bilo pravne podlage za urejanje področja oglaševanja ob (državnih) cestah s podzakonskim predpisom. Sodišče ne sledi pravnemu mnenju z dne 16. 6. 2009, na katerega se sklicuje tožnik. Pravilnik, ki ureja tehnične zahteve, pogoje in normative, ki se morajo zaradi zagotavljanja prometne varnosti in ekonomičnosti gradnje ter vzdrževanja javnih cest in njihovih elementov upoštevati pri izdelovanju projektne in tehnične dokumentacije, namenjene tako za gradnjo kot tudi za uporabo (kar je predvsem pomembno v obravnavani zadevi) in vzdrževanje cest, je bil sprejet na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZJC. Ne zakon ne Pravilnik o signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, tudi sprejet na podlagi ZJC, po mnenju sodišča ne preprečujeta, da se področje obveščanja in oglaševanja ob javnih cestah podrobneje uredi v podzakonskem predpisu, ki ureja (med drugim) tehnične zahteve v zvezi z uporabo cest. Nenazadnje pa je tudi novi zakon v 9. členu predvidel sprejetje predpisov na področju projektiranja cest, kamor spada sporni Pravilnik.

14. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na odločbi četrtega odstavka 25. člena ZUS, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Posledično sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika, saj so dejanske okoliščine konkretnega primera nesporne, tožnik pa ne pojasni, katere trditve, ki so pravno relevantne za odločitev, naj bi se z zaslišanjem ugotovile. Glede mnenj z dne 18. 12. 2006 in 24. 12. 2006, ki ju je tožnica priložila tožbi, sodišče navaja, da ju skladno z določbami osemnajstega poglavja Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ni štelo za dokaz, temveč za del tožbenih navedb, do katerih pa se je opredelilo že v okviru razlage materialnega prava, kot ga je treba uporabiti v tem primeru.

1 Pomen elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje opredeljuje 17. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1. 2 Sodba Upravnega sodišča I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016 in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 3 Tretji odstavek 78. člena ZCes-1 določa, da se lahko objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije