Jedro

Glede na to, da v obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija odločbo, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za izrek ničnosti na podlagi 279. člena ZUP, predstavlja ta izpodbijana odločba sporno pravno razmerje. Sporno pravno razmerje je torej vprašanje izpolnjevanja uveljavljanih ničnostnih razlogov. Predlagana začasna ureditev stanja pa se nanaša na zadržanje izvrševanja inšpekcijske odločbe. Nanaša se torej na drugo pravno razmerje, o katerem je že bilo pravnomočno odločeno. Zakonski pogoji zato že iz tega razloga niso podani.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Inšpektorata za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, št. 06182-2605/2019-76 z dne 16. 6. 2021, s katero je bil zavrnjen njen predlog za izrek ničnosti delne inšpekcijske odločbe istega organa, št. 06182-2605/2019 z dne 18. 11. 2019.1 V tožbi je predlagala, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Skupaj s tožbo je vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče do pravnomočne odločitve zadrži izvrševanje delne inšpekcijske odločbe z dne 18. 11. 2019. 2. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker z njo tožnica predlaga zadržanje odločbe, ki ni predmet tega upravnega spora in je tudi že pravnomočna. Pojasnilo je, da lahko sodišče v upravnem sporu na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) z začasno odredbo zadrži le tisti akt, ki se izpodbija v upravnem sporu oziroma začasno uredi le v upravnem sporu sporno razmerje med tožnikom in toženko. Začasna odredba po ZUS-1 je namreč časovno in vsebinsko vezana na upravni spor, o katerem sodišče odloča. Akt, katerega zadržanje tožnica predlaga, pa ni predmet tožbe v tem upravnem sporu. Po presoji sodišča bi predlagano zadržanje izvrševanja pravnomočne odločbe pomenilo tudi poseg v načelo pravne varnosti (2. člen Ustave) in v ustavno varstvo pravnomočno urejenih razmerij (158. člen Ustave).

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo, v kateri uveljavlja vse pritožbene razloge. Navaja, da je sodišče prve stopnje svojo odločitev oprlo na stališče Vrhovnega sodišča v odločbi I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018. To stališče je po njenem mnenju pravno zmotno. Določilo drugega odstavka 32. člena ZUS-1, katerega besedilo citira, je namreč pomensko jasno in ne izključuje situacije, ko je "izpodbijani akt" predmet izpodbijanja z izrednimi pravnimi sredstvi (v konkretnem primeru z zahtevkom na ničnost). Razlagalna argumentacija sodišča zato nasprotuje pomensko jasnim določilom 32. člena ZUS-1. V zvezi z nadaljnjim argumentom sodišča glede posega v načelo pravne države in v pravnomočnost kot ustavno kategorijo navaja še, da že možnost ničnostne tožbe kaže na šibkost instituta pravnomočnosti upravne odločbe v razmerju do klasičnih izvršilnih naslovov in njihove pravnomočnosti, kar je sodišče dolžno upoštevati pri vrednotenju njenega pravnega položaja, saj bo v primeru izpolnitve nične obveznosti njeno oškodovanje večje, kot oškodovanje upnika. Meni, da zadržanje izvršitve nične odločbe ne more pomeniti posega v načelo pravne države. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi, podredno pa, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v novo odločanje, tožeči stranki pa v vsakem primeru naloži v plačilo stroške postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.2 **K I. točki izreka**

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje zavrnilo pritožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je zahtevala, da se v tem upravnem sporu, v katerem s tožbo izpodbija odločbo, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, zadrži izvrševanje inšpekcijske odločbe, to je odločbe, ki je s tožbo ne izpodbija. V zahtevi je izrecno navedla, da zadržanje izvrševanja inšpekcijske odločbe predlaga na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, torej kot začasno ureditev spornega razmerja.

7. V pritožbi pritožnica kot sporno najprej izpostavlja stališče sodišča prve stopnje, ki je sledilo stališču Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018, da je začasen ukrep sodišča vezan na tek upravnega spora in se tudi glede pravnih učinkov ne more raztezati preko mej konkretnega upravnega spora. V zvezi s tem ugovarja predvsem stališču, da sodišče ne more začasno zadržati ali urediti razmerij, ki niso predmet tega upravnega spora. To utemelji le s sklicevanjem na besedilo drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Meni namreč, da je na podlagi te določbe mogoče začasno zadržati tudi izvrševanje "izpodbijanega akta", ki je predmet izpodbijanja z zahtevo za izrek ničnosti.

8. Uvodoma Vrhovno sodišče poudarja, da je za pritožnico sporno stališče o tem, da je izdaja začasne odredbe po ZUS-1 časovno in vsebinsko vezana na upravni spor, ki je v teku, v sodni praksi Vrhovnega sodišča že ustaljeno.3

9. Namen začasne odredbe v upravnem sporu, ki jo celovito ureja 32. člen ZUS-1, je namreč v tem, da se tožniku zagotovi učinkovito sodno varstvo, saj tožba v upravnem sporu, razen če zakon ne določa drugače, nima suspenzivnega učinka in zato ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena (prvi odstavek 32. člena ZUS-1). Zato lahko sodišče na tožnikovo zahtevo izda začasno odredbo, s katero odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe (odložitvena začasna odredba po drugem odstavku 32. člena ZUS-1) ali pa začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1). Obe vrsti začasnih odredb lahko sodišče izda le, če tožnik izkaže, da bi mu izvršitev izpodbijanega akta prizadela težko popravljivo škodo.

10. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je izdaja začasne odredbe po navedeni določbi ZUS-1 vezana na sporno pravno razmerje. Že iz jezikovne razlage, na katero se sklicuje tudi pritožnica, ta namen jasno izhaja. Tako lahko na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče odloži le izvršitev s tožbo izpodbijanega akta, na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko začasno uredi stanje le glede na sporno pravno razmerje, to je pravno razmerje, ki se s tožbo izpodbija.

11. Pritožnica sicer meni, da je treba za izpodbijani akt šteti ne le s tožbo izpodbijani akt, ampak (tudi) akt, ki je bil predmet zahteve za izrek ničnosti, to je izpodbijanja z izrednim pravnim sredstvom, in se pri tem sklicuje na drugi odstavek 32. člena ZUS-1. Po presoji Vrhovnega sodišča pa v tej določbi ZUS-1, ki ureja odložitveno začasno odredbo, uporabljenega pojma "izpodbijani akt" ni mogoče razumeti na način, ki ga zagovarja pritožnica. Tako razumevanje je v nasprotju z jasnim zakonskim besedilom, v skladu s katerim je to le tisti akt, ki se izpodbija s tožbo. Njegovo zadržanje se namreč zahteva prav zaradi preprečitve nastanka težko popravljive škode, ki bi tožniku nastala z njegovo izvršitvijo. Ker tožba (praviloma) ne zadrži njegove izvršitve, lahko namreč tožnik odlog izvršitve, kadar je to potrebno zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, doseže le z njegovim začasnim zadržanjem. "Izpodbijani akt" je torej le tisti akt, ki ga tožnik s tožbo izpodbija. V obravnavani zadevi je to akt, s katerim je bila zavrnjena zahteva za izrek ničnosti.

12. Po navedenem tako ni mogoče slediti pritožničini razlagi, da lahko sodišče v upravnem sporu z začasno odredbo začasno zadrži ali uredi razmerje, ki ni predmet upravnega spora, ki jo pritožnica utemelji zgolj z drugačnim razumevanjem pojma "izpodbijani akt".

13. Kot že pojasnjeno, sodišče z začasnim ukrepom na zahtevo tožnika začasno zadrži izvršitev akta, ki ga tožnik izpodbija, ali pa na njegovo zahtevo začasno uredi sporno razmerje. To pravno razmerje pa predstavlja s tožbo izpodbijani akt.4 Sporno pravno razmerje je namreč tisto razmerje, o katerem je bilo (ali bi moralo biti) dokončno odločeno s posamičnim aktom, ki se izpodbija s tožbo.5 Z ureditveno začasno odredbo je tako mogoče začasno urediti le tisto pravno razmerje, ki je predmet spora in o katerem lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči. 14. Glede na to, da v obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija odločbo, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za izrek ničnosti na podlagi 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, predstavlja ta izpodbijana odločba sporno pravno razmerje. Sporno pravno razmerje je torej vprašanje izpolnjevanja uveljavljanih ničnostnih razlogov. Predlagana začasna ureditev stanja pa se nanaša na zadržanje izvrševanja inšpekcijske odločbe. Nanaša se torej na drugo pravno razmerje, o katerem je že bilo pravnomočno odločeno. Zakonski pogoji zato že iz tega razloga niso podani.

15. Glede na navedeno in ker ostale navedbe za odločitev niso pomembne, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep, saj niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti.

16. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Delna inšpekcijska odločba, ki je že pravnomočna, je izdana v zadevi obratovanja odlagališča internih odpadkov ... . Z njo je med drugim tožnici odrejena prepoved izvajanja vseh dejavnosti odlagališča in naložena odstranitev vseh odpadkov v količini 105.090 ton v roku do 30. 6. 2020. 2 V roku za odgovor na pritožbo je sodišče prve stopnje prejelo le vlogo prvostopenjskega upravnega organa z dne 2. 6. 2021 s stališči do tožbenih navedb in predloga za izdajo začasne odredbe. 3 Tako Vrhovno sodišče tudi v odločbah I Up 79/2016 in I Up 80/2016, obe z dne 30. 3. 2016, I Up 25/2016 z dne 11. 2. 2016, I Up 210/2018 z dne 13. 3. 2019, 19. točka obrazložitve. 4 Prim. odločba Vrhovnega sodišča I Up 75/2016 z dne 30. 3. 2016. 5 Tako E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 559.