24. 5. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe CEKOM, trgovina in storitve, d. o. o., Celje, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, Pogačnik, Novak, Koščak in partnerji, družba za opravljanje odvetniškega poklica, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 24. maja 2024

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sedmega odstavka 4. člena in 5. točke drugega odstavka 7. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje SMJ – KARE 9 (Uradni list RS, št. 23/21) v delih, ki se nanašata na zemljišča s parc. št. 2178, 2179 in 2180, vse k. o. Celje, in stavbo ID 1077-9016, ter 8. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje SMJ – KARE 9

se zavrže.

2.Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija sedmi odstavek 4. člena in 5. točko drugega odstavka 7. člena Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje SMJ – KARE 9 (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki se nanašata na zemljišča s parc. št. 2178, 2179 in 2180, vse k. o. Celje, in stavbo ID 1077-9016, ter 8. člen Odloka. Trdi, da so izpodbijane določbe Odloka v neskladju z 22., 23., 33., 69. in 74. členom Ustave, 1. členom Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 16. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), 37. členom Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 – v nadaljevanju SPZ) ter 192., 244., 245. in 247. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2).

2.Pobudnica svoj pravni interes utemeljuje z navedbami, da je lastnica zemljišč s parc. št. 2178 in 2179, obe k. o. Celje, na katerih stoji stavba ID 1077-9016, katere posamezni deli so vsi v njeni lasti, ter zemljišča s parc. št. 2180, k. o. Celje, ki v naravi predstavlja parkirišče. Lastno parkirišče naj bi bilo bistveni sestavni del in pogoj za pobudničino opravljanje turistične dejavnosti oddajanja apartmajev in sob v najem. Poleg tega naj bi to isto parkirišče pobudnica tudi oddajala v najem in naj bi na podlagi najemne pogodbe služilo drugim obiskovalcem mestnega jedra. Pobudnica pojasnjuje, da so njene nepremičnine z Odlokom umeščene deloma v območje urejanja A, deloma pa v območje urejanja E. Nasprotuje temu, da se celotno območje E, vključno z njenimi zemljišči, nameni v javno dobro, ter omejitvi oziroma prepovedi parkiranja in ureditvi javne servisno-dovozne ceste in javne pešpoti, ki naj bi potekali po njenih nepremičninah. Odlok naj bi v nasprotju s prvim odstavkom 19. člena SPZ in tretjim odstavkom ZUreP-2 že sam po sebi del pobudničinih nepremičnin, ki jih Odlok uvršča v območje urejanja E, opredelil kot javno dobro, z vsemi posledicami, ki jih ima tak status nepremičnine, ne da bi bilo za to treba izdati odločbo ali drug posamični akt. Razglasitev dela pobudničinih nepremičnin za javno dobro naj bi imela za posledico tudi nekatere druge omejitve pobudničine lastninske pravice (prepoved namestitve fotovoltaičnih elementov in nadstreškov na parkirišču, prepoved izgradnje stopnišča in dvigala). Prav tako naj bi v pobudničine pravice in pravne interese neposredno posegale v drugem odstavku 8. člena Odloka določene omejitve parkiranja, saj naj bi te pobudnici onemogočale uporabo že obstoječega parkirišča ter s tem izvotlile njeno lastninsko pravico na nepremičninah s parc. št. 2179 in 2180, obe k. o. Celje, in posegale v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude. Tudi glede tega naj bi ne bila predvidena izdaja posamičnega akta, ki ga bi pobudnica imela možnost izpodbijati v postopku rednega sodnega varstva. Pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijane določbe Odloka, Mestni občini Celje (v nadaljevanju nasprotna udeleženka) pa naloži v plačilo pobudničine stroške postopka s pobudo.

3.Nasprotna udeleženka v odgovoru na pobudo, vloženem po pooblaščencu, trdi, da pobuda ni ne dopustna ne utemeljena. Meni, da pobudnica ni izkazala pravnega interesa za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Pobudničina nepremičnina s parc. št. 2178, k. o. Celje, in pretežni del njene nepremičnine s parc. št. 2179, k. o. Celje, po navedbah nasprotne udeleženke spadata v enoto urejanja A, ki zajema obstoječe oziroma obodne stavbe in njihova funkcionalna zemljišča. Pobudnica zato po mnenju nasprotne udeleženke ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka, ki urejajo enoto urejanja E, kolikor se te nanašajo na njeno nepremičnino s parc. št. 2178 in pretežni del nepremičnine s parc. št. 2179, obe k. o. Celje. Na skrajnem južnem delu nepremičnine s parc. št. 2179, k. o. Celje, naj bi bila predvidena vzpostavitev javnega peš prehoda med dvema stavbama. Na pobudničino nepremičnino s parc. št. 2180, k. o. Celje, pa naj bi se nanašal le tisti del Odloka, ki predvideva vzpostavitev servisno-dovozne ceste, pri čemer pa naj bi Odlok v ničemer ne posegal neposredno v pobudničine pravice glede te nepremičnine. Nasprotna udeleženka meni, da je pobudničino zatrjevanje, da Odlok že sam po sebi nepremičnine opredeljuje kot javno dobro, brez vsakršne osnove, in utemeljuje, da bo morala za izgradnjo te ceste pridobiti dovoljenje za gradnjo, pred tem pa lastninsko pravico. Nasprotna udeleženka trdi, da bo lahko pobudnica očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka v zvezi z nepremičninama s parc. št 2179 in 2180, obe k. o. Celje, uveljavljala kvečjemu v morebitnem razlastitvenem postopku. Izpodbijani sedmi odstavek 4. člena Odloka naj bi zato ne ustvarjal nobenih pravnih učinkov za pobudnico niti naj ne bi posegal v njeno lastninsko pravico. Tudi 5. točka drugega odstavka 7. člena Odloka naj bi na pobudnico učinkovala šele tedaj, če bo na njeni podlagi izdana odločba o razlastitvi za vzpostavitev servisno-dovozne ceste oziroma pešpoti. Po mnenju nasprotne udeleženke tudi prvi in tretji odstavek 8. člena Odloka ne učinkujeta neposredno, temveč bo na pobudnico neposredno učinkoval šele odlok o kategorizaciji dovozne poti in pešpoti. Drugi odstavek 8. člena Odloka pa po mnenju nasprotne udeleženke za pobudnico ne ustvarja nikakršnih pravnih učinkov, saj pobudnici za parkiranje pušča praktično vse površine, ki jih je mogoče uporabiti za parkiranje, razen dela, ki že zdaj predstavlja interno dovozno cesto. Odlok naj ne bi zmanjševal pobudničine možnosti parkiranja, saj lahko pobudnica tisti del nepremičnine s parc. št. 2180, k. o. Celje, ki ga je za parkiranje uporabljala doslej, uporablja še naprej, saj je ta del opredeljen kot njeno zasebno dvorišče. Nasprotna udeleženka trdi, da za utemeljitev pravnega interesa ne zadošča zgolj lastništvo nepremičnine, ter se sklicuje na več odločitev Ustavnega sodišča o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti občinskih izvedbenih prostorskih aktov. Odgovarja tudi na pobudničine trditve o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka. Nasprotna udeleženka Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrže, pobudničin zahtevek za plačilo stroškov postopka pa zavrne.

4.Pobudnica je odgovorila na navedbe nasprotne udeleženke in trdi, da so neutemeljene. Vztraja na stališču, da Odlok že sam po sebi del njenih nepremičnin opredeljuje kot javno dobro. Zato naj bi ne držalo, da bo lahko pobudnica svoje očitke uveljavljala v razlastitvenem postopku, saj naj bi bila splošna dostopnost do njegovih nepremičnin zagotovljena že na podlagi Odloka. Pobudnica trdi, da so navedbe nasprotne udeleženke zavajajoče in v ta namen povzema navedbe, ki jih je Občina glede vsebine Odloka podala v nepravdnem postopku ugotavljanja pripadajočega zemljišča. Prav tako se ne strinja, da bo na njen pravni položaj neposredno učinkoval šele odlok o kategorizaciji dovozne ceste, in trdi, da gre v obravnavanem primeru za povsem primerljiv položaj, kot ga je Ustavno sodišče obravnavalo že v številnih odločbah glede občinskih odlokov o kategorizaciji javnih cest. Pobudnica vztraja pri stališču o neposrednem učinku prepovedi oziroma omejitve parkiranja in posegu v njen pravni položaj z onemogočanjem rabe njenih nepremičnin (postavitev fotovoltaičnih elementov in nadstreškov). Pobudnica meni, da bi ji bilo v primeru, če bi Ustavno sodišče sledilo izrazito restriktivnemu pojmovanju predpostavke pravnega interesa, kot ga zagovarja nasprotna udeleženka, sodno varstvo zoper Odlok zagotovljeno zgolj navidezno, s tem pa kršen 6. člen EKČP. Pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane določbe Odloka odpravi, nasprotni udeleženki pa naloži v plačilo pobudničine stroške postopka s pobudo.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Odlok je občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN), sprejet na podlagi ZUreP-2, s katerim je nasprotna udeleženka načrtovala prostorsko ureditev na območju več parcel, ki tvorijo enovit kare znotraj starega mestnega jedra Celja. V skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 294. člena zdaj veljavnega Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – v nadaljevanju ZUreP-3) Odlok šteje za OPPN v skladu z ZUreP-3. Izpodbijane določbe Odloka urejajo opis prostorske ureditve, ki se načrtuje z OPPN, v enoti urejanja E (sedmi odstavek 4. člena Odloka), opis rešitev načrtovanih objektov in površin, pogoje in usmeritve za projektiranje in gradnjo glede stavb v enoti urejanja E (5. točka drugega odstavka 7. člena Odloka) ter prometno infrastrukturo (8. člen Odloka).

7.Pobudničine nepremičnine ležijo na območju, ki ga ureja Odlok (drugi odstavek 3. člena Odloka). Iz navedb udeleženk in priloženih listin v spisu izhaja, da je pobudničina nepremičnina s parc. št. 2178, k. o. Celje, uvrščena v območje urejanja A, nepremičnini s parc. št. 2179 in 2180, obe k. o. Celje, pa deloma v območje urejanja A in deloma v območje urejanja E.

8.Izpodbijane določbe Odloka ne učinkujejo neposredno. Pobudničini očitki temeljijo na zmotni predpostavki, da Odlok njenim nepremičninam, kolikor se uvrščajo v območje urejanja E, določa status grajenega javnega dobra ter prek njih določa javno servisno-dovozno cesto in javno pešpot. Odlok kot prostorski izvedbeni akt (OPPN) nima takega učinka. OPPN je zgolj podlaga za graditev objektov v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, ter za dovoljevanje in izvajanje negradbenih posegov.[1] Za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev bo nasprotna udeleženka morala izpeljati ustrezne upravne postopke, pridobiti potrebna gradbena dovoljenja in pred tem urediti lastninskopravna razmerja s pobudnico. Status grajenega javnega dobra[2] se pridobi z ugotovitveno odločbo, po postopku, ki ga določa 260. člen ZUreP-3. V skladu s petim odstavkom navedenega člena mora občina pred izdajo ugotovitvene odločbe na nepremičnini pridobiti lastninsko ali drugo ustrezno stvarno ali obligacijsko pravico, ki omogoča tako splošno rabo, ki ustreza namenu pridobitve statusa grajenega javnega dobra ali kot jo za pridobitev statusa grajenega javnega dobra določajo področni predpisi. Če za pridobitev statusa grajenega javnega dobra ni potrebna lastninska pravica občine, se v aktu, s katerim se pridobi druga ustrezna pravica, opredelijo splošna raba grajenega javnega dobra, pogoji in omejitve, ki jih iz tega naslova trpi lastnik, odškodnina zaradi omejitve lastninske pravice in vprašanje odgovornosti za škodo, nastalo pri splošni rabi grajenega javnega dobra (šesti odstavek 260. člena ZUreP-3). Splošna raba javnih zelenih površin v enoti urejanja E, kot je načrtovana s sedmim odstavkom 4. člena, in izvajanje dejavnosti splošnega pomena, kot so razvidne iz 5. točke drugega odstavka 7. člena Odloka, bosta mogoča šele po izvedbi postopka pridobitve statusa grajenega javnega dobra, po tem, ko bo nasprotna udeleženka v dogovoru s pobudnico oziroma v postopku razlastitve pridobila pravico, ki bo tako splošno rabo omogočala. Glede na navedeno pobudnica tudi z navedbami o omejitvah njene lastninske pravice, ki naj bi bile posledica razglasitve delov njenih nepremičnin za javno dobro z Odlokom, neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje Odloka ne izkaže.

9.Prav tako v pobudničin pravni položaj neposredno ne posegata prvi in tretji odstavek 8. člena Odloka, kolikor je z njima nasprotna udeleženka na pobudničinih nepremičninah načrtovala javno servisno-dovozno cesto in javno pešpot. V primeru, ko občina namerava kategorizirati javno cesto oziroma urediti pešpot[3] po zemljiščih v zasebni lasti, mora takšna zemljišča pred tem pridobiti v postopku razlastitve (kolikor jih ne pridobi s pravnim poslom). OPPN je podlaga za razlastitev,[4] sama razlastitev pa poteka v razlastitvenem postopku, ki ga kot upravni postopek ureja ZUreP-3.

10.Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Pobudnica bo lahko svoje očitke o nezakonitosti in protiustavnosti Odloka, kolikor ta na njenih nepremičninah predvideva vzpostavitev javnih zelenih površin, javne servisno-dovozne ceste in javne pešpoti, uveljavljala v postopkih razlastitve oziroma v morebitnem upravnem sporu zoper posamezno odločbo o razlastitvi. Upravno sodišče je pri odločanju vezano na Ustavo in zakon (125. člen Ustave), v primerih, kot je obravnavani, v katerem je izpodbijan podzakonski predpis, pa ima tudi pooblastilo, da pri odločanju o pravicah in obveznostih samo izloči nezakonite oziroma protiustavne podzakonske predpise. Dostop do Ustavnega sodišča s tem pobudnici ni odvzet, temveč je le odložen na čas po izčrpanju pravnih sredstev pred pristojnim sodiščem, če pobudnica ne bo svojih pravic uspešno zavarovala že v teh postopkih. Glede na navedeno bo lahko pobudnica pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sedmega odstavka 4. člena, 5. točke drugega odstavka 7. člena ter prvega in tretjega odstavka 8. člena Odloka izkazovala šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev v postopkih pred pristojnimi sodišči hkrati z vložitvijo ustavne pritožbe.

11.Pobudnica tudi ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje drugega odstavka 8. člena Odloka. Iz odgovora nasprotne udeleženke in listin v spisu izhaja, da je pretežni del nepremičnine s parc. št. 2180, k. o. Celje, opredeljen kot funkcionalno zemljišče oziroma zasebno dvorišče znotraj območja urejanja A, manjši del pa je uvrščen v območje urejanja E za namen ureditve javne servisno-dovozne ceste. Pobudnici kot lastnici nepremičnin na območju z Odlokom načrtovanih prostorskih ureditev parkiranje znotraj enote urejanja A na obstoječem parkirišču na nepremičnini s parc. št. 2180, k. o. Celje, ni onemogočeno. Točka 1 drugega odstavka 8. člena Odloka določa zasnovo projektne rešitve ureditve mirujočega prometa in v tem okviru predvideva zasebne površine za mirujoči promet. Tako načrtovanje prostorske ureditve v pravni položaj pobudnice kot lastnice zemljišča, na katerem ima urejeno zasebno parkirišče, ne posega. Odloku kot prostorskemu izvedbenemu aktu pa ni mogoče pripisovati neposrednih učinkov urejanja prometa. Promet na območju nasprotne udeleženke, vključno z ureditvijo mirujočega prometa v starem mestnem jedru, nasprotna udeleženka ureja z Odlokom o občinskih cestah in cestnoprometni ureditvi v Mestni občini Celje (Uradni list RS, št. 101/11, 22/12, 75/12, 56/13, 43/14, 48/16, 27/17, 74/17, 46/18, 59/19, 27/21, 106/21, 26/22, 74/23, 107/23 in 121/23). Realizacija zasnove projektne rešitve glede mirujočega prometa v enoti urejanja E (2. točka drugega odstavka 8. člena Odloka) pa je vezana na predhodno ureditev lastninskopravnih razmerij s pobudnico. Del pobudničine nepremičnine s parc. št. 2180, k. o. Celje, ki je umeščen v območje urejanja E, je predviden za izgradnjo servisno-dovozne ceste. Pobudnica bo zato lahko tudi te očitke uveljavljala v postopku razlastitve oziroma v morebitnem upravnem sporu zoper odločbo o razlastitvi (glej 10. točko obrazložitve tega sklepa).

12.Glede na navedeno pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo (1. točka izreka).

13.Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče odloči, da ji nasprotna udeleženka povrne stroške postopka s pobudo. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebej utemeljeni razlogi, ki v obravnavanem primeru niso podani. Ustavno sodišče je zato odločilo, da pobudnica sama nosi svoje stroške postopka s pobudo (2. točka izreka).

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Tretji odstavek 50. člena ZUreP-3.

[2]Grajeno javno dobro je zemljišče, objekt ali njegov del, namenjen taki splošni rabi, kot jo glede na namen njegove uporabe določa zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis (glej 14. točko prvega odstavka 3. člena ZUreP-3).

[3]Zakon o pravilih cestnega prometa (Uradni list RS, št. 156/21 – uradno prečiščeno besedilo in 161/21 – popr. – v nadaljevanju ZPrCP) pešpot opredeljuje kot s predpisano prometno signalizacijo označeno javno pot, namenjeno pešcem (26. točka prvega odstavka 3. člena ZPrCP).

[4]Glej prvo alinejo prvega odstavka 204. člena v zvezi z drugim odstavkom 209. člena in prvim odstavkom 210. člena ZUreP-3.