Jedro

Tožnik ni imel položaja stranke, kot tudi ne položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Tožnik bi moral pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu z izrednimi pravnimi sredstvi doseči oziroma poskusiti doseči, da mu toženka prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku, ki se je zaključil z izdajo izpodbijane odločbe, ter nato zoper te odločitve (če bi bile v njegovo škodo) vložiti tožbo.

Tožnik izrecno izpostavlja, da mu položaj stranke v tem postopku gre zaradi njegovega položaja nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja. Sodišče temu ne pritrjuje. Glede na predhodno izpeljan postopek po ZVO-1, ki se je zaključil z izdajo okoljevarstvenega soglasja, bi tožnik (kot nevladna organizacija z delovanjem v javnem interesu na področju varstva okolja) lahko varoval javni interes v tem postopku, torej v (že izvedenem) postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, ne more ga pa varovati sedaj, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, vodenem po II. poglavju GZ in, ki je sedaj predmet tožbe v tem upravnem sporu.

Po določbi 58. člena GZ imajo v integralnem postopku nevladne organizacije ne glede na določbe predpisa, ki ureja upravni spor, pravico vložiti tožbo v upravnem sporu kot zastopnik javnega interesa na področju njihovega delovanja, tudi če niso bili udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki se v upravnem sporu izpodbija. Ker pa - kot že povedano - izpodbijano gradbeno dovoljenje ni bilo izdano v integralnem postopku (IV. poglavje GZ, od 50. člena dalje), temveč po II. poglavju GZ (od 35. do 48. člena), tožniku položaja stranke na tej podlagi ni mogoče priznati.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je toženka investitorju A., d.d., izdala gradbeno dovoljenje za novogradnjo zahtevnega objekta za cestne ureditve in gradnjo objektov ter pripadajoče komunalne infrastrukture na območju priključka ... - sklop D v sklopu izgradnje državne ceste pod klasifikacijsko št. CS1 2111 - Avtoceste, hitre ceste in glavne ceste na navedenih zemljiščih v k.o. ... in k.o. ..., v navedenem obsegu (I. točka izreka), pod pogoji, določenimi v projektni dokumentaciji (II. točka izreka), navedla, da so k predmetni gradnji podali mnenja pristojni organi in organizacije (III. točka), odločila, da so vsi pogoji, določeni v prejšnjih točkah izreka, za investitorja zavezujoči (IV. točka izreka), da je bila za predmetno gradnjo izvedena presoja vplivov na okolje, iz katere izhaja, da nameravana gradnja nima pomembnih škodljivih vplivov na okolje in da mora investitor z namenom preprečitve, zmanjšanja ali odprave škodljivih vplivov na okolje pred pričetkom del, pri gradnji, uporabi in odstranitvi objekta, poleg zakonsko predpisanih, upoštevati še naslednje navedene pogoje (V. točka izreka), da to dovoljenje preneha veljati, če investitor v roku petih let po njegovi pravnomočnosti ne vloži popolne prijave začetka gradnje (VI. točka izreka), da zaradi teh del ne smejo biti prizadete pravice in pravne koristi tretjih oseb; škodo, ki bi nastala zaradi kršitev pravic in pravnih koristi teh oseb, trpi investitor (VII. točka izreka) in da posebni stroški za izdajo tega dovoljenja niso bili zaznamovani (VIII. točka izreka).

2. V obrazložitvi je toženka navedla, da je investitor podal zahtevek za izdajo obravnavanega gradbenega dovoljenja, kateremu je priložil projektno dokumentacijo in mnenja pristojnih organov ter organizacij. Toženka je ugotovila, da gre za objekt s vplivi na okolje, postopek pa se, glede na to, da je za poseg že pridobljeno okoljevarstveno soglasje, št. 35402-24/2014-34 z dne 9. 6. 2015, ki je postalo pravnomočno 30. 6. 2015, na podlagi petega odstavka 106. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) vodi po določbah II. poglavja četrtega dela GZ. Po šestem odstavku 106. člena GZ se okoljevarstveno soglasje v tem primeru šteje kot mnenje po zakonu. Agencija RS za okolje je na poziv toženke potrdila skladnost PGD s projektnimi pogoji za poseg v okolje, glede na že izdano okoljevarstveno soglasje. Toženka je nadalje ugotovila, da je poseg skladen s prostorskim aktom in predpisi o urejanju prostora (43. člen GZ), da je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba, da za gradnjo ni treba izvesti presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, ker je bila izvedena v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, da je investitor izkazal pravico graditi, s stranskimi udeleženci (vključenimi na podlagi tretjega odstavka 39. člena GZ) pa sklenil pisne pogodbe, iz katerih izhaja, da se lastniki oziroma prodajalci zemljišč strinjajo s predvideno gradnjo, tiste, s katerimi pogodbe niso bile sklenjene, pa je toženka povabila na ustno obravnavo, ki so se jo udeležili, niso pa podali izjav na zapisnik. Toženka je zato odločila, kot navedeno v izreku odločbe.

3. Tožnik je tožbo vložil zaradi nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. V tožbi je navedel, da je toženka spregledala, da se določena zemljišča nameravanega posega nahajajo v rudniškem prostoru. Pri tem ni upoštevala Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), zlasti 2. člena v zvezi z določitvijo rudniškega prostora, 38. člena, ko ni pridobila geomehanskega elaborata in zagotovila B-ja, da ne bo onemogočeno izkoriščanje mineralnih surovin, 65. člena, ko ni pridobila soglasja pristojnega ministrstva, 93. člena, ko ni izkazala, da je pridobljeno soglasje nosilca rudarske pravice oziroma drugi dokumenti iz prvega, tretjega in četrtega odstavka tega člena. Toženka tudi ni upoštevala 3., 31. in 40. člena GZ, ko ni pridobila mnenja državnega organa, pristojnega za rudarstvo, 16. člena GZ, ko ni bil v postopku pridobljen elaborat z ovrednotenimi trajnimi vplivi zaradi težnosti, zemeljskega in vodnega pritiska ter deformacije, ki se pojavljajo med gradnjo na rudniškem prostoru, 36. ter 37. člena GZ, ko ni povabila k sodelovanju tožnika oziroma ga ni seznanila z začetkom postopka. Tožnik je vpisan v register nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju varovanja okolja. Zadevna gradnja ima vpliv na pravice in pravne koristi delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja, ker gre za poseg v rudniški prostor z nepredvidljivimi posledicami tako za nadzemno okolje kot za podzemno rudarsko in rudniško okolje, narejena pa ni bila nobena študija o morebitnih tovrstnih vplivih. S tem tožnik utemeljuje svoj pravni interes v upravnem postopku. Toženka je kršila tudi 41. člen GZ, ker ni izvedla ogleda na kraju samem, posledično je bil kršen 43. člen GZ. Upoštevati bi morala 50. člen GZ, saj je nameravani poseg umeščen na rudniški prostor, česar veljavno okoljevarstveno soglasje ne upošteva. Posegi na rudniški prostor imajo svoj okoljski vpliv in mora biti zato izdano novo okoljevarstveno soglasje. Gradbeno dovoljenje je zato glede na peti odstavek 50. člena GZ nično. Po mnenju tožnika mora toženka voditi ponovni postopek skladno s 51., 52., 54., 58. in 112. členom GZ z obvezno pridobitvijo mnenja po ZRud-1 in omogočiti tožniku sodelovanje kot zastopniku javnega interesa na področju varstva okolja glede na 54. člen GZ. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo, podrejeno, odločbo ugotovi za nično, v obeh primerih pa odloči, da mora investitor pridobiti gradbeno dovoljenje po integralnem postopku, ki se vodi kot ponovni postopek.

4. Tožnik je predlagal tudi izdajo začasne odredbe in sicer, da se z začasno odredbo investitorju prepove izvrševati kakršnakoli dela na območju, ki je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja do končne odločitve sodišča v tej zadevi.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo in začasno odredbo navedla, da tožnik nima statusa stranke ali stranskega udeleženca v postopku izdaje tega gradbenega dovoljenja. Obravnavani postopek se je namreč vodil na podlagi II. Poglavja (Postopek izdaje gradbenega dovoljenja) četrtega dela GZ in ne po IV. Poglavju (Integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje), na katera se napačno sklicuje tožnik. V tem postopku je bilo okoljevarstveno soglasje že pridobljeno. Nevladne organizacije imajo status stranskega udeleženca le v integralnih postopkih (druga alineja prvega odstavka 54. člena GZ), medtem ko po 36. členu GZ tega statusa nimajo. Zato niso bile vabljene v postopek. Tudi če bi tožnik izkazoval status stranskega udeleženca, bi moral za pridobitev položaja tožnika v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku (tako tudi sklep I Up 98/2018).

6. Toženka je še navedla, da tožnik ne navaja in ne izkazuje razlogov za izdajo začasne odredbe.

7. Tožnik je naknadno ( po e-pošti 10. 4. 2020 in nato po pošti 14. 4. 2020) poslal še dopolnitev tožbe in dopolnitev predloga za začasno odredbo. V zvezi s kršitvami določb GZ je še dodal, da peti odstavek 106. člena GZ izključuje zadevno javnost (ki je na podlagi člena e (2) (1) Direktive 2011/92/ES tudi nevladna organizacija - tožnik) iz postopkov odločanja o gradnji objektov z vplivi na okolje in s tem do dostopa do pravnih sredstev (ni objave na spletni strani, organ ne vabi v postopek oseb iz 36. člena GZ ali 44. člena ZUP in posledično 94. člena ZUP), zato so te določbe oziroma ta postopek v neskladju z Aarhuško konvencijo in Direktivo 2011/92/EU zaradi opustitve objave informacij o okoljskih zadevah in onemogočanja sodelovanja zadevne javnosti v okoljskih zadevah in s tem opustitve dolžnih procesnih dejanj v okoljskih zadevah. V zvezi z obveznim vodenjem ponovnega postopka po IV. Poglavju GZ je citiral 56. člen GZ, dodal še, da se v skladu s sodno prakso Upravnega sodišča osebni interes in pravna korist stranske udeležence nevladne organizacije, ki ima status delovanja v javnem interesu, izkazujeta skozi delovanje v javnem interesu na določenem področju, ki ima priznan ali bi morala imeti priznan status stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Skliceval se je še na sodbe Sodišča EU C-570/13, C-263/08 in C-137/14. 8. K predlogu za izdajo začasne odredbe pa je tožnik še navedel, da naj sodišče izda predlagano začasno odredbo, ker bi zaradi zelo verjetnih nepredvidljivih havarijskih posledic gradbenih posegov na geomehansko nepreverjenem nestabilnem in pogrezajočem se rudniškem območju nastale nepopravljive finančne in materialne posledice za javne finance in okolje in za koncesionarja B., ki v izdaji gradbenega dovoljenja tretji osebi za posege na vplivnem območju rudarske koncesije sploh ni sodeloval in se ni mogel izjasniti o morebitnih katastrofalnih posledicah za izkop mineralne surovine. Naslednja možna nepredvidljiva posledica gradbenega posega v rudniški prostor B. pa je tudi možna, ker ni bilo storjene ocene prevlade ene javne koristi (hitra cesta) nad drugo javno koristjo (pridobivanje energetske mineralne surovine za proizvodnje 33 % celoletne porabe električne energije v državi s strani C.).

9. Toženka na dopolnitev tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe v danem roku ni odgovorila.

10. Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 16. 4. 2020 prerekal navedbe toženke v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe ter še dodal, da je kršitev materialnega prava pri posegih v okolje neposredno oškodovanje javnega interesa na področju varstva okolja in poseg v integriteto pravne države ter s tem kršitev 2. člena Ustave, kar tudi po njegovem mnenju predstavlja dodatni razlog za izdajo začasne odredbe. Delno je ponovil svoje navedbe v tožbi in dopolnitvi tožbe.

K I. točki izreka:

11. Sodišče je tožbo tožnika moralo zavreči iz naslednjih razlogov:

12. Za pričetek in tek upravnega spora mora biti izpolnjena vrsta temeljnih pogojev (t.i. procesnih predpostavk), ki jih Zakon v upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) med drugim določa v prvem odstavku 36. člena. Če ti pogoji niso izpolnjeni, sodišče po tej zakonski določbi tožbo zavrže s sklepom, med drugim, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka (tretja točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

13. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta.

14. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe (s katero je bilo investitorju A. d.d. izdano gradbeno dovoljenje za novogradnjo zahtevnega objekta za cestne ureditve in gradnjo objektov ter pripadajoče komunalne infrastrukture na območju priključka ... - sklop D na tam navedenih zemljiščih in v navedenem obsegu), je bila ta izdana na podlagi določb II. poglavja četrtega dela GZ, ob upoštevanju petega odstavka 106. člena GZ. Po tej določbi se postopek izdaje gradbenega dovoljenja, začet po začetku uporabe tega zakona, vodi po določbah II. poglavja četrtega dela tega zakona, če je okoljevarstveno soglasje izdano pred začetkom uporabe tega zakona ali če se v skladu s prejšnjim odstavkom izda po začetku uporabe tega zakona, pri čemer se v teh primerih ob spremembi okoljevarstvenega soglasja uporablja 61. a in 62. člen ZVO-1. In tako je bilo tudi v tem primeru, saj je bilo okoljevarstveno soglasje za poseg (pri čemer gre, kot je toženka navedla, za objekt z vplivi na okolje) že pridobljeno z odločbo Agencije RS za okolje, št. 35402-24/2014-34 z dne 9. 6. 2015, ki je tudi postalo pravnomočno 30. 6. 2015. 15. Tožnik niti ne trdi, da bi imel v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, status stranke, temveč nasprotno – izrecno navaja, da ni bil, da pa bi moral v postopek biti vabljen in imeti možnost sodelovanja (pri čemer izpostavlja kršitev 36. (ta določa stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja), kot tudi kršitev 37. člena GZ (ta pa določa, da mora organ osebe iz drugega odstavka prejšnjega člena tj. tam opredeljene stranske udeležence - seznaniti o začetku postopka in jih povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo).

16. Ker torej tožnik ni imel položaja stranke, kot tudi ne položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje izpodbijane odločbe (čemur pritrjuje tudi toženka v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe), po tem zakonu ne more biti stranka. Tožnik bi moral pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu z izrednimi pravnimi sredstvi doseči oziroma poskusiti doseči, da mu toženka prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku, ki se je zaključil z izdajo izpodbijane odločbe, ter nato zoper te odločitve (če bi bile v njegovo škodo) vložiti tožbo. Tako tudi ustaljena sodna praksa (npr. I Up 98/2018).

17. Tožnik izrecno izpostavlja, da mu položaj stranke v tem postopku gre zaradi njegovega položaja nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja po prvem odstavku 153. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), na podlagi odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 215-86/2019-2 z dne 11. 4. 2019. 18. Sodišče temu ne pritrjuje. Glede na predhodno izpeljan postopek po ZVO-1, ki se je zaključil z izdajo okoljevarstvenega soglasja, št. 35402-24/2014-34 z dne 9. 6. 2015, bi tožnik (kot nevladna organizacija z delovanjem v javnem interesu na področju varstva okolja) lahko varoval javni interes v tem postopku, torej v (že izvedenem) postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, ne more ga pa varovati sedaj, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, vodenem po II. poglavju GZ in, ki je sedaj predmet tožbe v tem upravnem sporu.

19. Tožnik se zato brez uspeha sklicuje na 58. člen GZ. Po tej določbi imajo v integralnem postopku (IV. poglavje GZ) nevladne organizacije iz prvega odstavka 54. člena tega zakona (kot stranski udeleženci v integralnem postopku so lahko tudi nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja ali ohranjanja narave) ne glede na določbe predpisa, ki ureja upravni spor, pravico vložiti tožbo v upravnem sporu kot zastopnik javnega interesa na področju njihovega delovanja, tudi če niso bili udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki se v upravnem sporu izpodbija. Ker pa - kot že povedano - izpodbijano gradbeno dovoljenje ni bilo izdano v integralnem postopku (IV. poglavje GZ, od 50. člena dalje), temveč po II. poglavju GZ (od 35. do 48. člena), tožniku položaja stranke na tej podlagi ni mogoče priznati.

20. Tožnik aktivne legitimacije (za vložitev tožbe v tem upravnem sporu in njeno vsebinsko presojo) tudi ne more pridobiti s sklicevanjem na kršitev določb Aarhuške konvencije in Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje. Aarhuška konvencija daje pravico do dostopa do informacij o okoljskih zadevah in udeležbe pri odločanju o njih ter tudi do pravnega varstva, če se te pravice ne spoštujejo. Med ukrepe, ki jih je določila za uresničevanje svojega namena, je tudi spodbujanje udeležbe javnosti pri odločitvah, ki vplivajo na okolje, ter širitev pogojev dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Direktiva 2011/92/EU pa določa postopek presoje vplivov na okolje, ki zagotavlja presojo projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, pred njihovo odobritvijo, pri čemer je pri poteku postopka določeno tudi, da je treba obvestiti okoljske organe in javnost ter lokalne in regionalne organe ter se posvetovati z njimi, javnost pa lahko izpodbija odločitev pred sodiščem. Oba predpisa torej določata obvezno sodelovanje javnosti ter pravno varstvo zoper v teh postopkih sprejete odločitve. Tožnik je/bi tako možnost imel v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, torej v postopku presoje vplivov na okolje nameravane gradnje, zato tako razlogovanje (tudi) ne vzdrži sodne presoje.

21. Tožnik je opozoril še na sodbe Sodišča EU C-137/14, C-570/13 in C-263/08. V zadevi C-263/08 je šlo za primer, ko javnosti (oziroma članom zadevne javnosti, kot npr. organizacijam s primerljivim statusom, kot ga ima tožnik) ni bilo omogočeno sodelovanje oziroma ni bila dana možnost izpodbijanja odločbe v okoljskih zadevah; v zadevi C-570/13 za primer, ko pred gradnjo ni bilo izvedenega postopka presoje vplivov na okolje; v zadevi C-137/14 pa je šlo za primer, ko je država omejila okoljevarstvenim združenjem procesna upravičenja v okoljskih zadevah. Ker v teh zadevah po oceni sodišča ne gre za primerljive dejanske in pravne situacije (glede na zgoraj povedano), tudi s tem tožnik ne more uspeti.

22. Ker torej v postopku izdaje izpodbijane odločbe tožnik ni imel formalno priznanega statusa stranke ali stranskega udeleženca, tak položaj pa mu tudi v tem postopku ne gre, ker ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, procesna predpostavka za obravnavo tožbe tožnika glede na 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ni izpolnjena in jo je sodišče na tej podlagi zavrglo.

23. Sodišče je v fazi predhodnega preizkusa tožbe ugotovilo, da niso izpolnjene vse procesne predpostavke po 36. členu ZUS-1. Sodišče je procesne predpostavke tožbe presojalo v času, ko sodišče izvaja le nujna procesna dejanja po 83. členu (v zvezi s 83. a členom) Zakona o sodiščih. Odločitev o tožbi se zato zaradi vložene zahteve za izdajo začasne odredbe šteje za nujno zadevo (83. a v zvezi z 83. členom Zakona o sodiščih).

K II. točki izreka:

24. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče zavrglo iz naslednjih razlogov:

25. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba, vložena v upravnem sporu, praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, razen v izjemnih primerih, ko zakon določa drugače. Sodišče lahko na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na zahtevo tožnika odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku lahko prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih stranki. Iz enakih razlogov iz prejšnjega odstavka lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

26. Kot je torej razvidno iz citirane določbe 32. člena ZUS-1, je obstoj vložene tožbe procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena, zato ni več pogojev za meritorno odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

27. Sodišče je zato, ob upoštevanju 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 36. člena ZUS-1, zavrglo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe .

K III. točki izreka:

28. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.