Jedro

V tem upravnem sporu izpodbijana Odloka 1 in 2, po oceni sodišča, nimata pravne narave upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ker nista posamična v smislu zahteve iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Izpodbijana Odlok 1 in 2 sta po presoji sodišča splošna in abstraktna pravna akta, ki ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, zato po prepričanju sodišča nimata lastnosti posamičnega akta. Po presoji sodišča Odloka-1 in Odloka-2, ki predstavljata podzakonska predpisa, ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), ampak le pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (3. alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in 24. člen Zakona o ustavnem sodišču).

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je 21. 2. 2022 vložil tožbo zoper prvotoženo Republiko Slovenijo in drugotoženca Nacionalni inštitut za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ), zaradi dejanja javne oblasti na podlagi drugega odstavka 4. člena ZUS-1. 2. Sodišče je oba postopka razdružilo tako, da se upravni spor zoper prvo toženko Republiko Slovenijo obravnava pod opravilno številko IU 215/2022, upravni spor zoper drugo toženca NIJZ pa se obravnava pod opravilno številko I U 286/2022. _Povzetek tožnikovih navedb_

3. Tožnik zahteva, da se ugotovi, da je Republika Slovenija zaradi nesprejetja pravnih podlag oziroma s sprejetjem Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-21 (v nadaljevanju Odlok 1) in Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-192 (v nadaljevanju Odlok 2) brez upoštevanja strokovnih podlag, nezakonito posegla v temeljne pravice in svoboščine tožnika (1. točka tožbenega zahtevka). Zahteva tudi, da toženka v roku 30 dni na podlagi strokovnih podlag uredi ustrezno pravno podlago, na podlagi katere bo NIJZ toženki izdal ustrezno potrdilo o prebolevnosti, ki bo upoštevalo strokovne podlage o dolgotrajnosti zaščite pri prebolevnikih (2. točka tožbenega zahtevka). Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka tožbenega zahtevka).

4. Tožbo utemeljuje z očitkom toženki, da njena izpodbijana dejanja, ki so dejanja javne oblasti, določena z Odlokom 1 in Odlokom 2, ki po mnenju tožnika nista sprejeta na ustrezni zakonski podlagi in brez preverjanja utemeljenosti ukrepov na podlagi strokovnih mnenj ustrezne strokovne utemeljitve, kršijo tožnikove ustavne pravice in sicer: enakosti pred zakonom (14. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava), svobodo gibanja (32. člen ustave), pravico do zbiranja in združevanja (42. člen Ustave), svobodo dela (49. člen Ustave), pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave), podjetništvo (74. člen Ustave), pravico do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave).

_Povzetek navedb toženke_

5. Toženka predlaga zavrženje tožbe, podredno pa zavrnitev tožbe. Sklicujoča se na sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče RS) I U 1823/2020 z dne 3. 2. 2021 meni, da tožba ni dovoljena. Trdi, da Odlok 1 in Odlok 2 nista posamična akta ampak podzakonska predpisa, v katerih so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Presoja zakonitosti splošnih predpisov v upravnem sporu po mnenju toženke ni mogoča ne na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUIS-1, ne na podlagi 2. člena ZUS-1. Pojasnjuje, da je zoper odloke Vlade RS mogoče vložiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti na Ustavno sodišče Republike Slovenije.

_**K I. točki izreka**_ Tožba ni dovoljena.

6. Tožnik vlaga tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (vse 4. člen ZUS-1). Tožnik utemeljuje tožbo s tem, da toženki očita, da so, zaradi dejanja toženke, ki predstavlja po tožnikovem mnenju dejanje javne oblasti v smislu drugega odstavka 4. člena ZUS-1 in ga opredeljuje v zahtevku kot nesprejetje pravnih podlag oziroma sprejetje Odloka 1 in Odloka 2, tožniku kršene ustavno pravice.

7. V upravnem sporu sodišče odloča v mejah tožbenega zahtevka o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno (prvi odstavek 7. člena ZUS-1). Če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove (tretji odstavek 30. člena ZUS-1). Tožnik je opredelil ravnanje toženke, s katerimi naj bi bilo poseženo v tožnikove ustavne pravice, sprejem Odloka 1 in Odloka 2. Trdi, da Odloka 1 in 2 nista sprejeta na ustrezni zakonski podlagi in sprejeta brez upoštevanja strokovnih mnenje, kot je mogoče povzeti tožnika (III. točka tožbe).

8. Glede na to, da tožnik zahteva ugotovitev, da je zaradi nezakonitih Odlokov 1 in 2 poseženo v ustavno zagotovljene pravice tožnika, je sodišče presojalo dopustnost tožbe na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Ustaljena je sodna praksa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije3, da navedeni pogoj pomeni, da mora imeti določba v predpisu pravno naravo upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Ta določa, da je upravni akt po ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. V tem upravnem sporu izpodbijana Odloka 1 in 2, po oceni sodišča, nimata pravne narave upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ker nista posamična v smislu zahteve iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Vlada Republike Slovenije z odlokom namreč ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen (tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije). Izpodbijana Odlok 1 in 2 sta po presoji sodišča splošna in abstraktna pravna akta, ki ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, zato po prepričanju sodišča nimata lastnosti posamičnega akta.4 Odloka 1 in 2 ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavljata pravila za (tedaj) bodoče primere in tako urejata nedoločeno število bodočih primerov in se nanašata na nedoločen krog oseb. V taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnika kot povsem konkretno določene osebe, torej na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom, ali pa opredeljevala pravice ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, med katerimi bi bil vključen tudi tožnik.5

10. Po presoji sodišča Odloka-1 in Odloka-2, ki predstavljata podzakonska predpisa, ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), ampak le pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (3. alineja prvega odstavka 160. člena Ustave in 24. člen Zakona o ustavnem sodišču).

11. Sodišče še pripominja, da tudi, če bi bila Odlok 1 in Odlok 2 (pa nista) posamična (upravna) akta, izdana v obliki predpisa, bi tožniku bil zagotovljen upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v katerem so možni tudi ugovori kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zaradi navedenega bi bilo subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 izključeno.

12. Sodišče je po ugotovitvi, da tožnik izpodbija Odlok 1 in Odlok 2, ki nista upravna akta oziroma akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu, tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

**K II. točki izreka**

13. Sodišče je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, ker je tožbo zavrglo.

1 Uradni list RS, št 147/2021, 149/2021, 152/2021, 155/2021, 157/2021 - skl. US, 170/2021. 171/2021, 174/2021, 177/2021, 191/2021). 2 Uradni List RS, št. 174/2021, 177/2021, 185/2021, 190/2021, 200/2021, 201/2021, 4/2022, 8/2022, 197/2021, 13/2022). 3 Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021 (9. točka obrazložitve) in I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021(13. točka obrazložitve). 4 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022 (8. točka obrazložitve). 5 Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022 (15. točka obrazložitve) in I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022 (10. točka obrazložitve).