Jedro

Za priznanje odškodnine v obliki nadomestnih zemljiščih (kmetijskih zemljiščih in gozdovih) je potreben sporazum med SKZG in upravičenci oziroma njegovimi pravnimi nasledniki. Za razliko od drugih udeležencev obligacijskopravnih razmerij Sklad kot zakonsko določen zavezanec za plačilo odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč ni svoboden v odločitvi, ali bi sporazum sklenil, ali ne, ampak ga k temu zavezuje zakon, pri zavrnitvi predloga za sklenitev sporazuma pa je vezan izključno na razloge, ki izhajajo iz zakona.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, delna odločba Upravne enote Kranj št. 321-113/1992-921 z dne 16. 8. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je s 1. točko izreka izpodbijane delne odločbe zavrnila zahtevek A.A., B.B., C.C. in D.D. za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč za tam navedena nacionalizirana zemljišča v skupni vrednosti 70.020,18 DEM. Z 2. točko izreka je odločila, da pripada upravičencu A.A., rojenemu ..., umrlemu ..., za v 1. točki navedena zemljišča, za katera ni sporno, da jih ni mogoče vrniti v naravi, odškodnina v obveznicah v višini 70.020,18 DEM, izplačljiva v valuti Republike Slovenije. S 3. točko izreka odločbe je odločila, da je zavezanec za izplačilo odškodnine iz 2. točke izreka Slovenski državni holding, d. d., ki mora v skladu s 4. točko izreka upravičencu izročiti obveznice v roku treh mesecev po pravnomočnosti odločbe. Obveznice se v skladu s 5. točko izreka izročijo v začasno upravljanje skrbniku za posebni primer E.E., ki bo z njimi upravljal do pravnomočnosti sklepa o dedovanju po pokojnem upravičencu. Odločil je še, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka za izdajo te odločbe (6. točka izreka) in da bo o preostalem delu zahteva za denacionalizacijo odločeno v nadaljevanju postopka (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve delne odločbe med drugim, da so za denacionalizacijo predmetnih nepremičnin, podržavljenih pok. D.D., podani vsi zakonsko določeni pogoji. Ugotovljeno je bilo tudi, da vrnitev predmetnih nepremičnin v naravi ni mogoča, vlagatelji oziroma njihovi pravni nasledniki pa so primarno zahtevali plačilo odškodnine v obliki nadomestnega zemljišča, če to ne bi bilo mogoče, pa v obliki obveznic. Sklad kmetijskih zemljišč Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) je upravičencem 22. 4. 2016 ponudil sklenitev sporazuma, in sicer jim je za odškodnino v obliki nadomestnih nepremičnin za predmetne denacionalizirane nepremičnine ponujal 22 podržavljenih nepremičnin v k.o. ... in k.o. ... ter 45 drugih nepremičnin v 16 različnih katastrskih občinah z območja celotne Gorenjske. Vlagatelji oziroma njihovi pravni nasledniki se s tako ponudbo niso strinjali in so med drugim predlagali, naj jim Sklad dodelili nepremičnine v k.o. ..., med njimi del parcelo 913/1 do deleža 5939/7283, ker je na preostalem delu upravičenec že solastnik, parc. 921/1 in 641/1. Menijo, da vrnitve ne onemogoča dejstvo, da je površina parcele večja od 5000 m² in da je zanjo sklenjena zakupna pogodba, saj lastninska pravica ne vpliva na zakupno oziroma najemna razmerja.

3. Glede na dejansko stanje te zadeve je prvostopenjski organ ugotovil, da ponudba Sklada z dne 22. 4. 2016 v obravnavani zadevi ni bila ustrezna, zato ga je ponovno pozval, naj v roku 15 dni predloži novo ponudbo nadomestnih zemljišč oziroma naj se pismo opredeli do poziva upravnega organa in tudi do s strani vlagatelja predlaganih nadomestnih zemljišč. Sklad je na poziv odgovoril, da nepremičnine na parc. št. 641/1 k.o. ... ne more dati kot nadomestno zemljišče, saj je v upravljanju družbe E. d. d., glede parcel 913/1 in 921/1 pa se je opredelil že v preteklosti. Poudarja, da upravičenec nima proste izbire nadomestnih zemljišč in da v postopku denacionalizacije ni mogoče zagotoviti vsakemu upravičencu nadomestno zemljišče, zato ima stranka možnost, da svoj zahtevek preoblikuje v odškodnino v obliki obveznic.

4. Glede na navedeni odgovor je prvostopenjski organ ugotovil, da do sporazuma v skladu s tretjim odstavkom 42. člena ZDen med Skladom in vlagatelji oziroma njihovimi pravnimi nasledniki ni prišlo. Zato o odškodnin v obliki nadomestnih zemljišč ni mogel odločati in je v nadaljevanju vodil postopek za določitev odškodnine v obliki obveznic, izdanih v ta namen.

5. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe, kot iz dokumentov zadeve izhaja, da si je prvostopenjski organ prizadeval, da bi do sporazuma prišlo. Ker se pa strank k sporazumu ne more prisiliti, je prvostopenjski upravni organ v skladu z določbami ZDen pravilno odločil o odškodnini v obliki obveznic.

6. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da je praksa Sklada nezakonita. Ponudba nadomestnih zemljišč s strani Sklada z dne 22. 4. 2016 je bila neustrezna, zato je drugi tožnik že maja 2016 predlagal, naj se pripravi ustrezna primerna ponudba oziroma naj Sklad pripravi seznam vseh zemljišč, ki jih ima na območju k.o. .... Prav tako je tožnik na ustni obravnavi 24. 8. 2017 predlagal upravnemu organu, naj pozove Sklad, naj predloži novo ustrezno ponudbo, v katero naj vključi zemljišča 913/1, 921/1 in 641/1 k.o. ..., kakor tudi druga zemljišča v k.o. .... Slednja parcela je bila leta 2002 prodana Republiki Sloveniji za avtocesto, vendar sedaj po njej ne potega avtocesta, ampak predstavlja gozdno zemljišče. Povsem arbitrarno in nezakonito je bilo postopanje Sklada, ki se na pozive in obrazložitve vlagateljev ni odzival, ampak je navajal, da če ponudbe ne sprejmejo, bodo smatrali, da odstopajo od zahtevka po odškodnini v obliki nadomestnih zemljišč. Sklad je 27. 10. 2016 vlagateljem odgovoril, da Svet Sklada ne spreminja do sedaj sprejetih sklepov in vztraja pri dani ponudbi.

7. Poudarjata, da so bile v ponudbi Sklada z dne 22. 4. 2016 vključene tudi nepremičnine, ki v zemljiški knjigi sploh niso obstajale oziroma ki niso ustrezale kakovosti podržavljenih nepremičnin, razpršene pa so bile po celi Gorenjski. Zaključujeta, da v konkretnem primeru med Skladom in vlagatelji oziroma njihovimi pravnimi nasledniki sploh ni šlo za sporazumevanje oziroma pogajanje, ampak zgolj za enostransko ponudbo Sklada brez možnosti vlagateljev, da bi podali svoje predloge oziroma da bi jih Sklad preučil in konkretiziral njihovo zavrnitev oziroma odklonitev. Strinjata se, da ima Sklad v smislu tretjega odstavka 42. člena ZDen možnost odkloniti dodlejevanje nadomestnih zemljišč, če meni, da bi s tem škodoval namenu svojega delovanja. Vendar Sklad v konkretnem primeru ni imel razlogov, da bi odklonil sklenitev sporazuma za predlagane nadomestne nepremičnine. Poudarjata, da po zakonu dolgoročni zakup oziroma zakup ni razlog za odklonitev vračila zemljišča v naravi. Interna pravila sklada pa ne morejo biti ne podlaga za odločanje o zahtevkih za dodelitev nadomestnih zemljišč, ne podlaga za presojo odločitev o teh zahtevkih, saj nimajo podlage v veljavnih zakonskih aktih. Dodajata, da se tudi SDH d. d. z ravnanjem Sklada ni strinjala. Menita, da bi morala toženka prevzeti aktivnejšo vlogo v primerih, ko Sklad zavrača dodelitev zemljišča, ki bi ga bilo mogoče dodeliti upravičencu. Sodišču predlagata, naj izpodbijano delno odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, toženki pa naj naloži povrnitev stroškov postopka.

8. Tožena stranka in prizadete stranke (..., SDH d. d.) na tožbo niso odgovorile.

9. Tožba je utemeljena.

10. Po tretjem odstavku 42. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) se v primerih iz prvega odstavka (tj. če nepremičnine ni mogoče vrniti v last in posest oz. glede nje vzpostaviti lastninske pravice ali lastninskega deleža) upravičenec in zavezanec lahko sporazumeta, da da zavezanec upravičencu nadomestno nepremičnino. Po prvem odstavku 27. člena ZDen je Sklad zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč (1. stavek). Po obvezni razlagi (Uradni list RS, št. 66/00) ta določba pomeni, da je Sklad, ki gospodari (upravlja in razpolaga) z zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, na podlagi 2. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS št. 10/93 in drugi), zavezanec za vračilo zemljišč kot nadomestnih zemljišč v smislu tretjega odstavka 42. člena ZDen v primeru, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi.

11. V zadevi je sporna zavrnitev zahtevka vlagateljev za vrnitev dela podržavljenega premoženja v vrednosti 70.020,18 DEM, za katerega ni sporno, da vrnitev v naravi ni mogoča, v obliki nadomestnih zemljišč.

12. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Sklad dne 22. 4. 2016 posredoval ponudbo, s katero je upravičencem ponudil 22 nepremičnin v k.o. ... in k.o. ..., ter 45 v 16 katastrskih občinah z območja celotne Gorenjske ali Prebolda pri Žalcu.

13. Prvostopenjski organ je ocenil, da ta ponudba ni ustrezna (šestindvajseti odstavek obrazložitve izpodbijane odločbe), in je Sklad pozval, naj predloži novo, ustrezno ponudbo oz. se pisno opredeli tudi do s strani vlagateljev predlaganih nadomestnih zemljišč. Kljub temu, da Sklad nove ponudbe ni predložil, opredelil pa se je le do parc. 641/1 k.o. ..., glede parcel 913/1 in 921/1, obe k.o. ..., pa se je skliceval na svojo predhodno opredelitev, je toženka zavrnitev za zahteve za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč utemeljila zgolj s sklicevanjem na ugotovitev, da sporazum med upravičenci oz. njihovimi pravnimi nasledniki in Skladom ni bil dosežen, ne da bi pred tem ocenila dejstvo, da Sklad nove ponudbe ni predložil in ne da bi ocenila Skladove razloge za neugoditev predlogu vlagateljev (za dodelitev določenih nadomestnih zemljišč).

14. Taka razlaga toženke, po kateri upravičenci niso upravičeni do odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč, če sporazum s Skladom ni sklenjen, ne glede na razloge za nesklenitev sporazuma, na primer, ne glede na to, ali je ponudba Sklada sploh bila ustrezna, ni skladna z namenom, ki izhaja iz ZDen, niti z ustaljeno upravnosodno prakso naslovnega sodišča (I U 67/2011, I U 2066/2014, I U 1515/2015).

15. Po prvem odstavku 27. člena ZDen je Sklad zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč (prvi stavek). Po obvezni razlagi prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen je Sklad, ki gospodari (upravlja in razpolaga) z zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije na podlagi 2. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, zavezanec za vračilo zemljišč kot nadomestnih zemljišč v smislu tretjega odstavka 42. člena ZDen, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi.

16. Iz obrazložitve predloga za obvezno razlago prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (Poročevalec z dne 14. 3. 2000), ki se opira na razlogovanje Ustavnega sodišča v odločbi U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, izhaja, da „ob tem, ko je bil namen in cilj novele ZDen-B, s katero je bil 27. člen ZDen dopolnjen z novim prvim odstavkom, jasen in dvojen: popraviti krivice z vračanjem v naravi tudi, ko gre za vračanje v obliki odškodnine, in razbremeniti SOD (sedaj SDH) in posredno proračun RS, predlagatelj ugotavlja, da se sprejeta dopolnitev 27. člena ZDen v praksi ne izvaja v taki meri, kot bi se morala, in s ciljem, zaradi katerega je bila sprejeta. Predlagatelj meni, da bi zahtevek upravičenca za dodelitev nadomestnih zemljišč moral organ obravnavati kot predlog za sklenitev sporazuma po tretjem odstavku 42. člena ZDen ter ga posredovati SKZG, ta pa bi na tak predlog upravičencu moral ponuditi ustrezno zemljišče, s katerim gospodari ter se sporazumeti o ustreznosti nadomestnega zemljišča (vrsta, obseg, vrednost) po principih, ki jih določa ZDen.“

17. Glede na citirano besedilo določbe prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (upoštevajoč obvezno razlago) in ob upoštevanju navedene obrazložitve predloga obvezne razlage je po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je Sklad kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen. S tem, ko je Sklad določen za zavezanca, so njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo; za zavezance pa ZDen ne določa, da se lahko svoje obveznosti vračila podržavljenega premoženja razbremenijo iz razlogov, ki nimajo podlage v zakonu (na primer zaradi sklenjenega dolgoročnega zakupa, velikost parcele nad 5000 m2 ipd).

18. Ob navedenem se sicer sodišče strinja s stališčem organa, da je za priznanje odškodnine v obliki nadomestnih zemljiščih (kmetijskih zemljiščih in gozdovih) potreben sporazum med SKZG in upravičenci oziroma njegovimi pravnimi nasledniki in da organ navedenih k njegovi sklenitvi ne more prisiliti. Vendar pa to ne pomeni, da organ ni dolžan ocenjevati tudi postopanja Sklada v postopku sporazumevanja. Sodišče namreč meni, da ni razloga, da se pri razlagi prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen ne bi sledilo obrazložitvi predloga obvezne razlage (kot izhaja iz 7. točke te sodbe).

19. V obravnavanem primeru iz obrazložitve odločbe sicer izhaja, da je prvostopenjski organ ocenil, da ponudba Sklada z dne 22. 4. 2016 ni bila ustrezna. Glede na tako ugotovitev je prvostopenjski organ Sklad dne 5. 10. 2017 pravilno pozval, naj predloži novo, ustrezno ponudbo. Ker v zadevi ni sporno, da Sklad nove ponudbe ni predložil, pa bi moral prvostopenjski organ oceniti, ali je razlog za tako postopanje opravičen, glede na stvarne možnosti Sklada (tako smiselno izhaja tudi iz razlogovanja Ustavnega sodišča v sklepih U-I-64/99 z dne 16. 11. 2000 in Up-2100/08, U-I-198/08 z dne 28. 1. 2009) in zakonske razloge, zaradi katerih nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi. Če bi ugotovil, da je, bi moral to ustrezno obrazložiti v odločbi, v nasprotnem primeru pa bi moral Sklad o tem obvestiti ter ga ponovno pozvati k predložitvi nove, ustrezne ponudbe zemljišč. Sklad je kot zavezanec za plačilo odškodnine v obliki nadomestnih odločb dolžan storiti vse, da se z upravičencem v skladu z njegovimi stvarnimi in pravnimi zmožnostmi sklene ustrezen sporazum in omogoči plačilo odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč, razen v primeru, ko tak sporazum ni mogoč zaradi stvarnih oziroma pravnih ovir. Ni dovolj, da Sklad ponudbo da, če ta ni ustrezna. Za razliko od drugih udeležencev obligacijskopravnih razmerij Sklad kot zakonsko določen zavezanec za plačilo odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč ni svoboden v odločitvi, ali bi sporazum sklenil, ali ne, ampak ga k temu zavezuje zakon, pri zavrnitvi predloga za sklenitev sporazuma pa je vezan izključno na razloge, ki izhajajo iz zakona. Ob razlagi, za kakršno se zavzemata toženka in Sklad, bi se Sklad obveznosti ponuditi nadomestna zemljišča lahko izognil tako, da bi dal ponudbo, ki bi bila objektivno nesprejemljiva, kar bi bilo v nasprotju s citiranim namenom ZDen.

20. Pri tem sodišče pripominja, da gre tako pri zemljiščih, ki so v lasti Republike Slovenije, kot pri obveznicah Republike Slovenije za premoženje Republike Slovenije. Bistvo je, da se z izplačano odškodnino uresniči namen, ki ga zasleduje ZDen, to je poprava krivic, pri čemer pa sodišče opozarja, da postopanje organov RS, ki ne vodi v zakonit zaključek že tako predolgo trajajočega denacionalizacijskega postopka, ni v korist RS, saj ji nastaja škoda. Zato bi se moral v obravnavanem primeru Sklad aktivno prizadevati, da do sporazuma pride oziroma navesti zakonite razloge, zakaj do njega ne more priti, in z njimi prepričati vlagatelje.

21. Ker toženka tako, kot je obrazloženo v prejšnjih točkah te sodbe, ni ravnala, je kršila zakon ter je zato sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter odločbo prvostopenjskega organa v izpodbijanem delu odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo temu organu v ponovni postopek. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu priznalo stroške, povečane za 22 % DDV, ker je pooblaščenka tožnika zavezanka za DDV.