28. 5. 2015

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Flurije Aziri, Miklavž na Dravskem polju, ki jo zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, na seji 28. maja 2015

odločilo:

Sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 1017/2008 z dne 10. 9. 2012, sodba Višjega sodišča v Mariboru št. I Cp 428/2008 z dne 7. 5. 2008 in sodba Okrožnega sodišča v Mariboru št. III P 110/2007 z dne 26. 11. 2007 se razveljavijo. Zadeva se vrne Okrožnemu sodišču v Mariboru v novo odločanje.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.V pravdnem postopku je pritožnica (v pravdi tožnica) s tožbo, vloženo 31. 1. 2007, od toženke (Republike Slovenije) zahtevala plačilo odškodnine za nepremoženjsko in premoženjsko škodo, ki ji je nastala zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva z dne 26. 2. 1992 in prenosa v evidenco tujcev.[1] Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo zaradi poteka subjektivnega zastaralnega roka iz prvega odstavka 376. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR). Štelo je, da je pritožnica za škodo in storilca izvedela oziroma mogla izvedeti najkasneje z objavo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS št. 36/03, in OdlUS XII, 24), torej 16. 4. 2003, tožbo pa je vložila šele 31. 1. 2007. Zoper navedeno sodbo je pritožnica vložila pritožbo, ki jo je Višje sodišče zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. V obrazložitvi sodbe je pritrdilo stališčem prvostopenjskega sodišča. Pritožnica je nato vložila revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče delno zavrnilo, delno pa kot nedovoljeno zavrglo (glede stroškovne odločitve). Vrhovno sodišče je kot zmotno zavrnilo pritožničino prepričanje, da je začetek teka subjektivnega zastaralnega roka pogojen z vročitvijo dopolnilne odločbe o ugotovitvi pritožničinega stalnega prebivanja za nazaj,[2] ker naj bi bila šele tedaj ugotovljena oziroma s strani države priznana nezakonitost pritožničinega izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Vrhovno sodišče se je sklicevalo na stališče, sprejeto v svoji odločbi št. II Ips 11/2008 z dne 10. 9. 2012, po katerem je za začetek teka subjektivnega zastaralnega roka pri odškodninskih terjatvah pomembno oškodovančevo zavedanje o dveh okoliščinah: o škodi in o storilcu (prvi odstavek 376. člena ZOR), ki pa ne pomeni vedenja o storilčevi odgovornosti oziroma o podlagi njegove odgovornosti. Riziko (pravočasne) ocene, da je škodno ravnanje tožene stranke protipravno, torej nosi tožeča stranka, ki ne sme odlašati z realizacijo svojih pravic. Drugačne presoje zastaranja po presoji Vrhovnega sodišča ne utemeljuje niti zakonodaja, na kateri je temeljil izbris pritožnice iz registra stalnega prebivalstva in za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Pritožnica bi morala tožbo vložiti pred potekom zastaranja, v postopku pa bi se nato po potrebi presojali tudi (ne)ustreznost tedaj obstoječe zakonske ureditve in njena (ne)skladnost z Ustavo.

2.Pritožnica zatrjuje kršitve pravic iz 22., 23. in 33. člena Ustave. Poudarja, da gre za vprašanje odškodninske odgovornosti države za nezakonit izbris, ki se nanaša na 25.000 ljudi, katerega nezakonitosti kljub dvema odločbama Ustavnega sodišča Vlada vse do konca leta 2008 niti ni hotela priznati. Zato se zdi pritožnici nesprejemljivo stališče izpodbijane sodne odločbe, da bi morale laične stranke najkasneje po objavi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 že vedeti, da je bil izbris nezakonit, da je torej šlo za protipravno dejanje, zaradi katerega lahko uveljavljajo odškodninsko odgovornost države za škodo, ki jim je bila z izbrisom povzročena. Po mnenju pritožnice je država šele z izdajo dopolnilnih odločb, s katerimi je prizadetim posameznikom priznala, da se odločba Ustavnega sodišča o nezakonitosti izbrisa nanaša tudi nanje, priznala tudi, da je bil njihov izbris nezakonit. Šele ko je posameznik prejel tako dopolnilno odločbo, je s tem dobil v roke dokaz, da mu je bila škoda povzročena protipravno in da zato lahko zanjo zahteva odškodnino.

3.V prvem sklopu svojih očitkov pritožnica opozori na kršitev pravice do zakonitega in poštenega (nepristranskega) sojenja. Tako Višje sodišče kot Vrhovno sodišče naj bi pritožbene oziroma revizijske ugovore zavrnili skrajno pavšalno in neargumentirano. Po zatrjevanju pritožnice je Višje sodišče le ponovilo stališča sodišča prve stopnje, ne da bi podalo argumentirane odgovore na pritožbene trditve. Enak očitek pritožnica naslavlja na sodbo Vrhovnega sodišča. Odločno nasprotuje stališču Vrhovnega sodišča, da "drugačne presoje revidentka ne more doseči s sklicevanjem na pritožbene argumente, ki jih v reviziji jasno in konkretno ne navaja, […] in da je treba v reviziji argumente, ki naj bi jo utemeljili, vselej jasno in opredeljeno navesti". Poudari, da je v reviziji zelo jasno in konkretno navedla, da v sodbi Višjega sodišča manjkajo razlogi o tem, zakaj so bili zavrnjeni njeni pritožbeni ugovori in predlogi oziroma da nekateri od njih sploh niso bili zavrnjeni. Pritožnica zato meni, da sta tako sodba Višjega sodišča kot sodba Vrhovnega sodišča le navidezno utemeljeni, kar pa ne dosega minimalnih standardov obrazložene sodne odločbe.

4.Drug sklop pritožničinih očitkov se nanaša na stališče sodišča o zastaranju. To stališče naj bi kazalo na izmikanje odškodninski odgovornosti države, hkrati pa naj bi pomenilo tudi kršitev pravice iz 33. člena Ustave ter kršitev 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Če sodišče z napačno uporabo zakonskih norm o zastaranju prizadetemu posamezniku zavrne odškodninsko tožbo, ga po mnenju pritožnice prikrajša za odškodnino, ki bi jo zaradi protipravnega dejanja države mogel in moral prejeti. To pa pomeni kršitev premoženjskih pravic prizadetega posameznika oziroma nedopusten poseg v njegovo pravico do zasebne lastnine, ki je varovana tako po Ustavi kot po EKČP. Pritožnica meni, da s procesnega vidika izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča ne zadosti minimalnim standardom glede obrazloženosti. Z materialnopravnega vidika pa poudari, da se vprašanja, ki jih odpira obravnavana zadeva, ne nanašajo le na uporabo navadnega zakonskega prava, pač pa gre neposredno za uporabo ustavnega prava. Kot zatrjuje pritožnica, to iz izpodbijane sodbe Vrhovnega sodišča sicer ni neposredno razvidno, je pa ključna argumentacija v sodbi Vrhovnega sodišča št. II Ips 11/2008 z dne 10. 9. 2012, na katero se Vrhovno sodišče sklicuje tudi v tej zadevi. Pri tem pritožnica izpostavi stališče, da je pravna podlaga odškodninske odgovornosti države 26. člen Ustave in ne določbe ZOR, da jamčevanje države v tovrstnih primerih sodi v javno pravo in da ne gre za klasično, pač pa posebno vrsto odškodninske odgovornosti (ki bi terjala tudi posebno zakonsko ureditev, ki pa je žal nimamo). Po njenem mnenju se določbe ZOR uporabljajo le po analogiji, pri čemer je treba te določbe uporabljati in razlagati smiselno, upoštevajoč pomembno razliko med obema pravnima in življenjskima položajema, saj v javnopravnih razmerjih veljajo nekatera bistveno drugačna pravila kot v zasebnopravnih razmerjih. To velja tudi za dve ključni vprašanji, ki jih obravnava izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča, in sicer za vprašanje rizika pravočasne ocene, ali je bilo škodno ravnanje države protipravno, ter za vprašanje nepremagljivih ovir za poprejšnjo vložitev tožbe. Pritožnica nadalje opozarja na protislovje v obrazložitvi sodbe Vrhovnega sodišča, ki na eni strani pritrjuje stališčem Višjega sodišča, po drugi strani pa zapiše, da "vprašanje konstitutivne ali deklaratorne narave dopolnilnih odločb za zastaranje poleg tega ni odločilno". Kot zatrjuje pritožnica, je bilo po presoji Višjega sodišča odločilno stališče sodišča prve stopnje, da je dopolnilna odločba Ministrstva za notranje zadeve le ugotovitvena, ne pa konstitutivna. Za pritožnico je nesprejemljiva tudi ugotovitev sodišča, da "nepremagljivih ovir za vložitev tožbe ni utemeljeno iskati v nestrinjanju dela politike z izdajo dopolnilnih odločb". Pritožnica poudari, da ni iskala nepremagljivih ovir za vložitev tožbe v sferi politike, poleg tega pa opozori, da ni šlo le za "nestrinjanje dela politike z izdajo dopolnilnih odločb", pač pa za aktivno nasprotovanje Vlade kot samostojnega nosilca ene od vej oblasti v državi. Pravna zmeda ter spori med tremi vejami oblasti v državi bi bili lahko kvečjemu argument za to, da bi sodišče kot trenutek začetka teka triletnega subjektivnega zastaralnega roka upoštevalo prejetje dopolnilne odločbe.

5.Pritožnica problematizira tudi odločitev o stroških postopka, pri čemer v tem delu predlaga izjemno obravnavo ustavne pritožbe. Nesprejemljivo se ji zdi, da v primerih odškodninskih tožb zaradi protipravnega ravnanja države finančno tveganje plačila stroškov nasprotne stranke v primeru neuspeha oziroma le delnega uspeha s tožbo v celoti nosi oškodovanec, tj. žrtev protipravnega ravnanja države. To naj bi v velikem številu primerov pomenilo, da si žrtve protipravnega ravnanja države preprosto ne morejo privoščiti tveganja, da bi državo tožile za plačilo odškodnine. Če ugoditev ustavni pritožbi v tem delu ne bi bila možna ob ustavnoskladni razlagi sedanje zakonske ureditve glede stroškov postopka, pritožnica subsidiarno predlaga presojo skladnosti te zakonske ureditve z Ustavo.

6.Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-1141/12 z dne 15. 4. 2014 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Vrhovno sodišče. V skladu z drugim odstavkom istega člena je ustavno pritožbo poslalo v odgovor nasprotni stranki iz pravdnega postopka, tj. Republiki Sloveniji, ki je v vlogi z dne 7. 5. 2014 navedla, da "v zvezi z vloženo ustavno pritožbo nima novih argumentov in pravnih stališč". Meni pa, da bi moral pritožnik izkazovati pravni interes vse do odločitve Ustavnega sodišča. Z uveljavitvijo Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju ZPŠOIRSP), naj ne bi bil več podan pravni interes pritožnice.

7.Odgovor nasprotne stranke je bil poslan pritožnici, ki se nanj ni odzvala.

B. – I.

8.Glede na dvom o pravnem interesu pritožnice, ki ga je v vlogi z dne 7. 5. 2014 izrazila tožena stranka iz pravde, je treba poudariti, da bi ugodna odločitev Ustavnega sodišča za pritožnico pomenila izboljšanje pravnega položaja. Upoštevajoč prehodno zakonsko določbo (prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP) se sodni postopki za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe tega zakona in o njih še ni pravnomočno odločeno, končajo po določbah tega zakona (torej po določbah ZPŠOIRSP). V primeru razveljavitve izpodbijanih sodb ter vrnitve zadeve sodišču prve stopnje v novo odločanje bi moralo sodišče ob ponovni presoji pritožničinih odškodninskih zahtevkov upoštevati drugi odstavek 11. člena ZPŠOIRSP, ki določa, da se v postopkih, sproženih po tem zakonu, ne uporabljajo določbe o zastaranju terjatev iz zakona, ki ureja obligacijska razmerja. Ker se izpodbijane sodbe opirajo na stališče o zastaranju odškodninskih zahtevkov, bi se z ugoditvijo ustavni pritožbi pravni položaj pritožnice v tem pogledu izboljšal. Ustavno sodišče zato šteje, da je procesna predpostavka pravnega interesa izpolnjena.

B. – II.

9.Glavni očitek pritožnice je usmerjen zoper presojo sodišč o zastaranju njenih odškodninskih zahtevkov. Pritožnici se zdi nesprejemljivo stališče sodišč, po katerem bi morale laične stranke najkasneje po objavi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 že vedeti, da je bil izbris iz registra stalnega prebivalstva nezakonit, da je torej šlo za protipravno dejanje, zaradi katerega lahko uveljavljajo odškodninsko odgovornost države za škodo, ki jim je bila povzročena z izbrisom. Po mnenju pritožnice je država šele z izdajo dopolnilnih odločb, s katerimi je prizadetim posameznikom priznala, da se odločba Ustavnega sodišča o nezakonitosti izbrisa nanaša tudi nanje, priznala tudi, da je bil njihov izbris nezakonit. Šele ko je posameznik prejel tako dopolnilno odločbo, je s tem dobil v roke dokaz, da mu je bila škoda povzročena protipravno in da zato lahko zanjo zahteva odškodnino. Glede na takšne trditve mora Ustavno sodišče presoditi, ali izpodbijana odločitev temelji na stališčih, ki niso sprejemljiva z vidika pravice do povračila škode iz 26. člena Ustave.

10.Skladno s prvim odstavkom 26. člena Ustave ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Iz te človekove pravice v prvi vrsti izhaja splošna prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način, in sicer ne glede na to, prek katere veje oblasti je bila škoda povzročena.[3] Smisel pravice do povračila škode je zagotoviti odškodninsko varstvo pred protipravnimi ravnanjami državne oblasti. Po prvem odstavku 26. člena Ustave je podlaga te odgovornosti (1) protipravno ravnanje državnega organa ali organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, pri čemer gre za (2) ravnanje pri izvrševanju oblasti oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, katerega posledica je (3) nastanek škode.

11.V ustavnosodni presoji je sprejeto stališče, da med oblike protipravnega ravnanja države spadata tako njena odgovornost za opustitve, ki se nanašajo na določeno ali določljivo osebo, kot tudi odgovornost za sistemske pomanjkljivosti, ki jih je mogoče pripisati državi oziroma njenemu aparatu kot takemu (tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-695/11 z dne 10. 1. 2013, Uradni list RS, št. 9/13). Z vidika prvega odstavka 26. člena Ustave bi bila namreč nesprejemljiva razlaga, po kateri bi bila država odgovorna le za tiste oblike protipravnega ravnanja, ki jih je mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil. To bi namreč pomenilo, da država ne bi odgovarjala za protipravno ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu, temveč državi oziroma njenemu aparatu kot takemu, kot tudi ne za primere, ko ni individualiziranega odnosa med nosilcem oblasti in prizadetim posameznikom.[4]

12.Ob presoji vsebine in obsega pravice, varovane v 26. členu Ustave, je treba upoštevati, da je odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročijo državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična oblika odgovornosti. Ta njena specifičnost izhaja iz posebnega položaja države nasproti subjektom (državljanom, pravnim osebam, pa tudi drugim osebam, ki so na njenem ozemlju). Država stopa v to pravno razmerje vertikalno, pri izvrševanju oblasti oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, pri čemer jo zavezuje ustavna prepoved protipravnega oblastnega ravnanja.[5] Z vzpostavitvijo odškodninske odgovornosti države so prizadeti posamezniki zavarovani za primer nastanka škode, ki izvira iz oblastnih ravnanj organov oblasti.[6] Država odgovarja za škodo, povzročeno pri izvrševanju oblastne funkcije oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, torej za ravnanje ex iure imperii.[7] Glede na navedeno je očitno, da za presojo odškodninske odgovornosti države ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba pri presoji posameznih predpostavk odgovornosti države upoštevati navedene specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja njenih organov (tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-679/12 z dne 16. 10. 2014, Uradni list RS, št. 81/14). Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti.

13.O kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin, povzročenih osebam, ki so bile ob uveljavitvi osamosvojitvene zakonodaje izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, se je v več odločbah izreklo Ustavno sodišče.[8] Iz teh odločb izhaja, da so bile izbrisane osebe kot državljani nekdanje SFRJ obravnavane neenako v primerjavi z drugimi tujci, ki so živeli v Sloveniji pred osamosvojitvijo in katerih dovoljenje za stalno prebivanje je skladno z 82. členom ZTuj (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZTuj) ostalo veljavno še naprej. Za odpravo ugotovljenih protiustavnosti je zakonodajalec leta 2010 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/10 – ZUSDDD-B). S tem zakonom je hotel izbrisanim osebam omogočiti ureditev statusa s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje pod blažjimi pogoji, kot jih je določal ZTuj, ter tudi izdajo posebnih odločb, s katerimi se jim priznava status za nazaj. Kot je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11), je zakonodajalec s posebno ureditvijo glede izdaje dovoljenj za stalno prebivanje ter s priznanjem dejanskega prebivanja za nazaj vzpostavil moralno zadoščenje kot posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. S tem je opravil nalogo, ki mu jo narekuje četrti odstavek 15. člena Ustave. Že tedaj je Ustavno sodišče opozorilo, da bi se v primerih, če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, lahko zastavilo vprašanje odškodninske odgovornosti države iz 26. člena Ustave.

14.Da priznanje kršitev človekovih pravic in izdaja dovoljenj za stalno prebivanje izbrisanim osebam nista zadostna ukrepa za popravo krivic na državni ravni, je razsodil veliki senat Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Republiki Sloveniji (sodba z dne 26. 6. 2012). Upoštevajoč dolgo obdobje, v katerem so pritožniki trpeli zaradi ogroženosti in pravne negotovosti, ter glede na resnost posledic, ki jih je imel zanje izbris, je veliki senat ESČP sprejel stališče, da priznanje kršitve človekovih pravic in izdaja dovoljenj za stalno prebivanje pritožnikom nista ustrezna in zadostna ukrepa za popravo krivic na državni ravni. ESČP je ugotovilo, da pritožnikom ni bilo priznano ustrezno denarno povračilo za leta, ko so bili ranljivi in izpostavljeni pravni negotovosti. Glede možnosti, da zahtevajo in dobijo odškodnino na državni ravni, je ESČP ugotovilo, da nobeden od izbrisanih ni prejel zadoščenja za utrpelo škodo v obliki končne in zavezujoče sodbe, čeprav je bilo več postopkov v teku. Tudi državno pravobranilstvo nobenemu od pritožnikov ni ugodno rešilo zahtevka za odškodnino. Njihove možnosti, da bi prejeli odškodnino v Republiki Sloveniji, je zato ESČP štelo kot preveč oddaljene, da bi lahko vplivale na presojo konkretnega primera. Presodilo je, da dejstva obravnavane zadeve razkrivajo pomanjkljivosti slovenskega pravnega reda, rezultat tega pa je, da se celotni skupini izbrisanih še vedno zanika pravica do odškodnine zaradi kršitve njihovih temeljnih pravic.[9]

15.Za presojo obravnavane zadeve so pomembna tudi stališča ESČP v zvezi s pravili o zastaranju. Ta pravila določajo, da upnik zaradi poteka časa izgubi pravico do sodnega varstva svojih pravic.[10] Upnik namreč ne sme biti pasiven in mora poskrbeti za pravočasno varstvo svojih pravic, prav tako pa je treba v nekem trenutku zagotoviti dokončnost ureditve pravnega razmerja. V več sodbah je ESČP poudarilo, da obstoj zastaralnih rokov sam po sebi ni nezdružljiv z EKČP. Institut zastaranja namreč zasleduje več legitimnih ciljev: v prvi vrsti je namenjen zagotovitvi pravne varnosti in določitvi roka za sodno uveljavljanje zahtevkov, ki služi kot varstvo dolžniku pred uveljavljanjem zastaranih terjatev. Poleg tega zastaralni roki preprečujejo, da bi se sodišče izrekalo o dogodkih, ki so se zgodili v preveč oddaljeni preteklosti in glede katerih zaradi poteka časa ni več zadostnih in zanesljivih dokazov. Vendar pa je naloga sodišča, da v vsakem posameznem primeru ugotovi, ali je uporaba pravil o zastaranju, upoštevajoč naravo zastaralnega roka, združljiva s konvencijskimi zahtevami.[11] Pretoga uporaba zastaralnih rokov, pri kateri sodišče ne upošteva okoliščin posameznega primera, namreč lahko pomeni nedopusten poseg v pravico do dostopa do sodišča, če stranki nesorazmerno otežuje oziroma preprečuje, da bi uporabila razpoložljivo pravno sredstvo. Uporaba zastaralnih in prekluzivnih rokov ne sme biti taka, da onemogoča učinkovito varstvo pravic.[12]

16.Izpodbijane sodbe temeljijo na stališču, da so pritožničini odškodninski zahtevki – tako za premoženjsko kot za nepremoženjsko škodo – zastarali. Po oceni sodišč je pritožnica za škodo in za njenega povzročitelja izvedela oziroma mogla izvedeti najkasneje z dnem objave odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 (tj. 16. 4. 2003). Višje sodišče je poudarilo, da je imela pritožnica z objavo navedene odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu RS možnost, da se z njo seznani, če pa te skrbnosti ni pokazala, to ne more iti na škodo tožene stranke (prvi odstavek 18. člena ZOR). Kot neutemeljene je zavrnilo trditve pritožnice, da terjatev ni zastarala, ker naj bi zastaranje začelo teči šele od prejema individualne dopolnilne odločbe, s katero je bilo pritožnici priznano stalno prebivanje za nazaj. Tej presoji je pritrdilo tudi Vrhovno sodišče. Sklicevalo se je na svoje stališče v sodbi št. II Ips 11/2008 z dne 10. 9. 2012 (ki se nanaša na v bistvenem enako dejansko podlago spora glede vprašanja zastaranja odškodninskih terjatev), po katerem je za začetek teka subjektivnega zastaralnega roka pri odškodninskih terjatvah pomembno oškodovančevo zavedanje o dveh okoliščinah: o škodi in o storilcu (prvi odstavek 376. člena ZOR), ki pa ne pomeni vedenja o storilčevi odgovornosti oziroma o podlagi njegove odgovornosti. Riziko (pravočasne) ocene, da je škodno ravnanje tožene stranke protipravno, nosi tožeča stranka, ki ne sme odlašati z realizacijo svojih pravic. Vprašanje konstitutivne ali deklaratorne narave dopolnilnih odločb za zastaranje po presoji Vrhovnega sodišča ni odločilno. Vrhovno sodišče je zavrnilo tudi pritožničino sklicevanje na obstoj nepremagljivih ovir za vložitev tožbe (383. člen ZOR). Teh ovir po presoji Vrhovnega sodišča ni utemeljeno iskati v nestrinjanju dela politike z izdajo dopolnilnih odločb. Drugačne presoje zastaranja po presoji Vrhovnega sodišča ne utemeljuje niti zakonodaja, na kateri je temeljil izbris pritožnice iz registra stalnega prebivalstva in za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Pritožnica bi morala tožbo vložiti pred potekom zastaranja, v postopku pa bi se nato po potrebi presojali tudi (ne)ustreznost tedaj obstoječe zakonske ureditve in njena (ne)skladnost z Ustavo.

17.Ob upoštevanju ustavne in konvencijske razsežnosti obravnavane problematike mora Ustavno sodišče pretehtati, ali razlaga in uporaba pravil o zastaranju, s katero so sodišča utemeljila odločitev o zavrnitvi pritožničinih odškodninskih zahtevkov, ne pomenita prekomernega posega v pravico, varovano v 26. členu Ustave. Ta presoja izhaja iz predpostavke, da terja odločanje sodišča o odškodninski odgovornosti države za ravnanja ex iure imperii ustrezno prilagoditev klasičnih civilnih institutov (v konkretnem primeru pravil o zastaranju) specifičnostim, ki izhajajo iz javnopravne narave odškodninske odgovornosti države. Ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, temveč je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic.[13] Zato je za presojo obravnavane zadeve ključno vprašanje, ali je bilo zaradi stališča sodišč o zastaranju pritožniku nesorazmerno oteženo, da bi v odškodninski pravdi učinkovito uveljavljal pravico do povračila škode zaradi zatrjevanega protipravnega ravnanja države. Za presojo o sprejemljivosti navedenega stališča je pomembno tudi vprašanje, ali so sodišča v svojo presojo vključila ter ustrezno ovrednotila specifične okoliščine izbrisanih oseb, ki izhajajo iz odločb Ustavnega sodišča in sodb velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji.

18.Stališče sodišč o zastaranju pritožničinih odškodninskih zahtevkov se izkaže kot sporno že z vidika splošne zahteve, da mora sodišče pravila o zastaranju uporabiti glede na okoliščine posameznega primera tako, da stranki ni nesorazmerno omejeno ali celo preprečeno uveljavljanje zahtevkov, ki jih ima na razpolago. Sodišča pri svoji razlagi niso upoštevala specifičnega položaja izbrisanih oseb, ki so bile soočene z dolgotrajno pravno negotovostjo zaradi neodzivanja organov oblasti navkljub zavezujočim odločbam Ustavnega sodišča.[14]

19.Okoliščine, v katerih so bile izbrisane osebe, bi lahko sodišče upoštevalo tudi kot podlago za zadržanje teka zastaranja (383. člen ZOR).[15] Pojem nepremagljivih ovir je pravni standard, ki ga mora v vsakem konkretnem primeru napolniti sodišče. Gre za takšne ovire, ki upniku dejansko onemogočajo, da bi sodno zahteval izpolnitev obveznosti.[16] V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče zavrnilo pritožničino sklicevanje na obstoj nepremagljivih ovir za vložitev tožbe (383. člen ZOR). Kot je pojasnilo, teh ovir ni utemeljeno iskati v nestrinjanju dela politike z izdajo dopolnilnih odločb. Drugačne presoje zastaranja naj ne bi utemeljevala niti zakonodaja, na kateri je temeljil izbris pritožnice iz registra stalnega prebivalstva in za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Po presoji Vrhovnega sodišča bi morala pritožnica tožbo vložiti pred potekom zastaranja, v postopku pa bi se nato po potrebi presojali tudi (ne)ustreznost tedaj obstoječe zakonske ureditve in njena (ne)skladnost z Ustavo. Vendar takšna utemeljitev Vrhovnega sodišča ni sprejemljiva z vidika ustavne dolžnosti sodišča, da mora v primeru, če meni, da je zakonska določba, ki jo mora uporabiti v konkretnem primeru, protiustavna, prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave).[17] Poleg tega je iz sodbe ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji izhajala dolžnost sodišča, da mora zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za odločitev, razlagati na način, ki ne bo nasprotoval razlogom ESČP, sprejetim v tej sodbi. Če je Vrhovno sodišče ocenilo, da v okviru veljavne zakonske ureditve ni mogoča razlaga, ki bi bila skladna z ustavnimi in konvencijskimi zahtevami, bi moralo prekiniti postopek in sprožiti postopek za oceno ustavnosti zakonske ureditve pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave), česar pa ni storilo.

20.Pritožničin primer nazorno kaže, kakšne posledice je imela za izbrisane osebe izguba statusa stalnega prebivanja kot pomembna navezna okoliščina za uveljavljanje številnih pravic in pravnih koristi, ki jih pritožnica ni mogla uveljavljati zaradi pravno neurejenega statusa. V okoliščinah obravnavane zadeve pomeni stališče sodišč o zastaranju odškodninskih zahtevkov nesorazmerno omejitev pravice pritožnice do povračila škode, varovane v 26. členu Ustave. Pretoga razlaga sodišč glede pričetka teka subjektivnega zastaralnega roka oziroma neupoštevanje instituta zadržanja zastaranja kaže na to, da sodišče svoje presoje ni prilagodilo posebnim okoliščinam, v katerih so bile izbrisane osebe, med njimi tudi pritožnica. Glede na to, da je država (prek izvršilne in zakonodajne veje oblasti) vrsto let odlašala z odpravo posledic kršitev človekovih pravic izbrisanim z izplačilom primernih odškodnin, ni sprejemljivo stališče sodišč o zastaranju pritožničinih odškodninskih zahtevkov. V navedenih okoliščinah so bile možnosti uveljavljanja odškodninskih zahtevkov izbrisanih oseb zoper državo zgolj hipotetične, brez resničnih možnosti za uspeh.

21.Sodišča so s svojo razlago pravil o zastaranju pritožnici nesorazmerno otežila oziroma preprečila uporabo razpoložljivega pravnega sredstva – odškodninskega varstva zoper državo po 26. členu Ustave za škodo, povzročeno z izbrisom iz stalnega registra prebivalstva. Zato je Ustavno sodišče izpodbijane sodbe razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju bodo morala sodišča upoštevati razloge te odločbe, zlasti tudi, da gre v tej zadevi za javnopravno odškodninsko odgovornost, ki terja temu prilagojeno uporabo kriterijev presoje glede odškodninske odgovornosti tožene stranke, še zlasti spričo specifičnih okoliščin, v katerih so bile izbrisane osebe.

22.Ker je Ustavno sodišče izpodbijane sodbe razveljavilo zaradi ugotovljene kršitve pravice iz 26. člena Ustave, se ni spuščalo v presojo drugih zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Razveljavitev izpodbijane odločitve in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo odločanje pomenita, da bo sodišče moralo znova odločiti tudi o stroških postopka. Zato se Ustavnemu sodišču ni treba posebej opredeljevati do očitkov pritožnice, ki se nanašajo na odločitev o stroških pravdnega postopka.

C.

23.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Pritožnica je uveljavljala odškodnino za nepremoženjsko škodo zaradi duševnih bolečin zaradi okrnitve osebnostne pravice – pravice do svobode gibanja (32. člen Ustave) ter premoženjsko škodo zaradi nemožnosti pridobitve denarne socialne pomoči, starševskega dodatka, enkratne denarne pomoči za opremo dveh novorojencev ter izgube pravice do certifikata.

[2]V 8. točki izreka odločbe št. U-I-246/02 je Ustavno sodišče Ministrstvu za notranje zadeve naložilo, naj po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivališča od 26. 2. 1992 vsem tistim državljanom drugih republik, ki so bili tega dne izbrisani iz registra prebivalstva, na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUSDDD) pa so že pridobili dovoljenja za stalno prebivanje za čas po izdaji dovoljenja. Takšna dopolnilna odločba je bila pritožnici izdana 6. 3. 2004. Z njo je bilo ugotovljeno pritožničino stalno prebivanje v Republiki Sloveniji od dneva izbrisa, tj. 25. 2. 1992, do 20. 6. 2002, ko je pritožnica na podlagi ZUSDDD pridobila dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.

[3]Prim. J. Zobec, Odškodninska odgovornost sodnika in odgovornost države zanj, Pravni letopis 2013, str. 201.

[4]Za tak primer je šlo pri zagotovitvi sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki ni bila le odgovornost sodišč, temveč vseh treh vej oblasti, torej tudi izvršilne, zlasti prek organizacije pravosodne uprave, in zakonodajne prek sprejetja ustrezne zakonodaje. Prim. odločbo št. Up-695/11, 13. točka obrazložitve.

[5]Tako J. Zobec, nav. delo, str. 185–228.

[6]Tako I. Crnić, Odgovornost države za štetu, Pravo u gospodarstvu, Zagreb, 1–2 (1996), str. 117.

[7]Prim. R. Pirnat, Protipravnost ravnanja javnih oblasti kot element odškodninske odgovornosti javnih oblasti; članek, objavljen v zborniku Odgovornost države, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil za ravnanje svojih organov in uslužbencev, Zbornik Inštituta za primerjalno pravo, III. dnevi civilnega prava, Ljubljana 2005, str. 21.

[8]Najprej je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22) ugotovilo, da je bil ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ni določal pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki se niso odločili za državljanstvo Republike Slovenije oziroma je bila njihova vloga za sprejem v državljanstvo zavrnjena. Z odločbo št. U-I-246/02 je ugotovilo protiustavnost ZUSDDD, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in so pridobili dovoljenje za prebivanje po ZUSDDD, ni omogočil pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tudi za nazaj, ker ni uredil položaja tistih oseb, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države in ker ni določil meril za opredelitev pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Ustavno sodišče je tudi v več konkretnih postopkih, v katerih so izbrisane osebe poskušale doseči povrnitev pravic, vezanih na izgubljeno stalno prebivališče, odločilo v korist izbrisanih oseb (glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 225); št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286); št. Up-60/97 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 292); št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300); št. Up-152/97 z dne 16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302); št. Up-211/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 40)).

[9]Na podobna stališča je veliki senat ESČP oprl sodbo v isti zadevi z dne 12. 3. 2014, s katero je odločil še o višini odškodnine za materialno škodo. V 18. točki obrazložitve sodbe z dne 12. 3. 2014 je ESČP poudarilo pomen odločbe Ustavnega sodišča št. Up-695/11 za presojo odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave, zlasti stališče, da tega člena Ustave ni mogoče razlagati ozko in da je lahko podana odgovornost države za nezakonito ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati posamezniku ali posameznemu organu, ki spada v pristojnost države, temveč državi sami. Po presoji velikega senata ESČP je ta odločba Ustavnega sodišča pomembna za izvrševanje glavne sodbe v tej zadevi.

[10]Podrobneje glej S. Cigoj, Teorija obligacij, Splošni del obligacijskega prava, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1989, str. 406 in nasl.

[11]Prim. sodbe ESČP v zadevah Stubbings in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 22. 10. 1996, Stagno proti Belgiji z dne 7. 7. 2009 in Howald Moor in drugi proti Švici z dne 11. 3. 2014.

[12]Prav to se je po presoji ESČP zgodilo v zadevi Howald Moor in drugi proti Švici, v kateri so švicarska sodišča odločila, da sta zastaralni in prekluzivni rok začela teči že ob izpostavljenosti tožnika azbestu (dan škodnega dogodka), ne glede na znanstveno ugotovitev, da je bolezen praviloma dolgo časa latentna (prikrita), kar pomeni, da je ob nastanku škode (poslabšanju zdravja in s tem povezanimi bolečinami in nevšečnostmi) zastaralni rok praviloma že potekel. Sodišče bi moralo v teh okoliščinah pri štetju zastaralnega roka upoštevati, da oškodovanec prej ni mogel vedeti za bolezen in posledično tudi ni mogel vložiti tožbe. ESČP je zato ugotovilo kršitev 6. člena EKČP in pritožnikom (tožnikovim dedičem) prisodilo odškodnino in stroške postopka.

[13]Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII, 231).

[14]Na neodzivnost zakonodajalca je Ustavno sodišče opozarjalo v svojih letnih poročilih vse od leta 2003.

[15]Ta člen je določal: "Zastaranje ne teče ves tisti čas, ko upnik zaradi nepremagljivih ovir ni mogel sodno zahtevati izpolnitve obveznosti."

[16]Razlogi za zadržanje zastaranja (impedimentum praescriptionis) so zlasti objektivna ali subjektivna nemožnost uveljavljati zahtevke, pa tudi primeri, ko je uveljavljanje zahtevkov dejansko oteženo ali neprimerno zaradi posebnega medsebojnega razmerja med strankama (razmerja odvisnosti). Tako S. Cigoj, nav. delo, str. 407 in 412.

[17]Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/11, Up-938/10 z dne 8. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 95/12), 13. točka obrazložitve.