Jedro

Za to, da se državnemu pravobranilcu prizna aktivna legitimacija za vložitev tožbe v upravnem sporu, morata biti kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki jih določa drugi odstavek 18. člena ZUS. Kršen mora biti zakon. Zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. Vsebino pojma škoda javne koristi je potrebno določiti glede na vsako konkretno situacijo tako, da se upoštevajo načela zakonskih predpisov, ki urejajo področje, iz katerega izhaja konkretna situacija.

Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 25.2.2002. Z navedeno odločbo je tožena stranka ob reševanju pritožbe Agencije za radioaktivne odpadke, ki je prizadeta stranka v tem upravnem sporu, odpravila odločbi Uprave RS za jedrsko varnost z dne 14.11.2001 in 24.12.2001. Z odpravljeno odločbo z dne 14.11.2001 je inšpektor Uprave RS za jedrsko varnost, Agenciji za radioaktivne odpadke prepovedal izvajanje vseh del na Centralnem republiškem skladišču radioaktivnih odpadkov v B., za katera ni pridobljeno predhodno dovoljenje uprave RS za jedrsko varnost (1. točka izreka) in odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve (2. točka izreka). Z odpravljeno odločbo z dne 24.12.2001 pa je prvostopni inšpekcijski organ Uprave RS za jedrsko varnost sam rešil pritožbo Agencije za radioaktivne odpadke in razveljavil svojo ustno odločbo z dne 12.11.2001 in njen pisni odpravek z dne 14.11.2001 (1. točka izreka) in odločil, da je razen zamenjave hidroizolacije, ki je že izvedena, prepovedano izvajanje vseh nadaljnjih del na posodobitvi Centralnega skladišča radioaktivnih odpadkov v B., dokler ne bojo izpolnjeni pogoji kot so določeni z delno odločbo Uprave RS za jedrsko varnost z dne 14.9.1999 (2. točka izreka), ter da pritožba ne zadrži izvršitve in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (3. in 4. točka izreka). Tožena stranka je odločbo inšpektorja Uprave RS za jedrsko varnost z dne 24.11.2001 odpravila zaradi kršitev 242. in 213. člena ZUP. Odločbo z dne 14.11.2001 pa zato, ker je potrebno za izvedeni poseg upoštevati le določbe Zakona o graditvi objektov (ZGO) in uporaba določb Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in posebnih ukrepih pri uporabi jedrske energije (ZVISJE), ki so bile v postopku uporabljene, ne pride v poštev. Poleg tega si je prizadeta stranka pridobila odločbo o dovolitvi priglašenih del po 62. členu Zakona o urejanju prostora in drugih posegov v prostor (ZUN), zato je za inšpekcijsko nadzorstvo pristojna urbanistična inšpekcija.

V razlogih izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da morata biti za vložitev tožbe državnega pravobranilca v funkciji zastopanja javnega interesa v upravnem sporu izpolnjeni dve predpostavki, in sicer: z izpodbijanim aktom mora biti kršen materialni zakon in zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. V tem primeru je prva predpostavka podana. Sporni odločbi, ki jih je tožena stranka odpravila, se namreč nanašata na jedrski objekt, kar je pravilno ugotovila tudi tožena stranka. Lokacijo, graditev, uporabo, vzdrževanje in rekonstrukcijo jedrskih objektov kot tudi nadzorstvo pa urejajo določbe ZVISJE (Uradni list SFRJ št. 62/84), in sicer določbe 4. člena, 2. odstavek 32. člena, 36. člen, 3. točka 1. odstavka 62. člena. Te določbe ZVISJE so tako specialne določbe glede na določbe ZGO. Ker določilo 1. člena ZGO ne določa, da se ZGO ne uporablja za jedrske objekte, je potrebno glede na določbe ZVISJE za jedrske objekte poleg določb ZVISJE uporabiti tudi določbe ZGO. Navedeno izhaja tudi iz Uredbe (Uradni list RS, št. 32/99), ki določa, da se pri gradnji in upravljanju z objekti za skladiščenje radioaktivnih odpadkov uporabljajo predpisi o varstvu pred ionizirajočim sevanjem. Ker je tožena stranka izpodbijano odločbo oprla na utemeljitev, da je v konkretnem primeru potrebno uporabiti le določbe ZGO, je z izpodbijano odločbo kršila zakon. Vendar pa tožeča stranka ni izkazala, da je bil zakon kršen v javno korist. Škodo javne koristi namreč ni mogoče razlagati tako široko, da nastane vedno, kadar je kršen zakon. Škoda za javno korist mora biti v postopku konkretno izkazana v tem smislu, da je znatna in je že nastala oziroma, da neposredno preti, pa jo je mogoče s tožbo v upravnem sporu vsaj zmanjšati oziroma preprečiti. Tega tožeča stranka ni izkazala. Z navedbo, da je javna korist v tem, da se morebitno radioaktivno sevanje zmanjša do take mere, da ne ogroža zdravja ljudi in ne onesnažuje okolja, je le utemeljila, v čem se varuje javna korist. Tudi z navedbo, da so dela vplivala na varnost objekta, delavcev in okolja, ker se je poseglo v varnostno funkcijo objekta s tem, ko se je z odstranitvijo nasutja odstranila radiološka zaščitna pregrada in so se ravni sevanja na in ob objektu zvišale, škode ni izkazala. Vse to se je namreč nanašalo na čas, ko so se dela izvajala, to je med 13.11.2001 do 11.12.2001, ko je prišlo do povečane nevarnosti za nastanek škode. Vendar tožeča stranka nastanka škode ni dokazala. Tako ni navedla, do kakšnega zvišanja ravni sevanja je prišlo, poleg tega pa je ta škoda, če je dejansko nastala, trajala samo do 11.12.2001. Zato tožena stranka s tožbo ni mogla varovati javnosti pred škodo, ki naj bi jo napravila tožena stranka z nezakonito odločbo. Škoda na javni koristi tudi ni nastala s tem, ko je tožena stranka z izpodbijano odločbo odpravila tudi tisti del prvostopenjske odločbe, ki je razen zamenjave hidroizolacije, ki je že bila zamenjana, prepovedala vsa nadaljnja dela na posodobitvi jedrskega objekta. Iz te odločbe namreč ne izhaja, za kakšna nadaljnja dela naj bi šlo. Tega ne pojasni niti tožeča stranka, ki niti ne navaja, da bi lahko nadaljevanje vseh drugih del povzročilo škodo za javno korist. Iz odločbe o priglasitvi del pa izhaja, da so bila prizadeti stranki dovoljena le popravila hidroizolacije objekta. Ker tožeča stranka ni izkazala nastanka škode za javno korist, je sodišče njeno tožbo zavrglo.

Tožeča stranka je zoper ta sklep vložila pritožbo. Uveljavlja vse pritožbene razloge in navaja, da škodo javne koristi, kot jo določa 2. odstavek 18. člena ZUS ni mogoče razumeti kot škodo, kot jo opredeljuje civilno pravo. Javna korist oziroma javni interes sta nedoločna pravna pojma, katerih vsebino se določi glede na konkretno situacijo. V vsakem konkretnem primeru je treba presoditi, ali je varovana dobrina tako pomembna in je kršitev zakona takšna, da je storjena v škodo javne koristi. V osnovi je javni interes izkazan že s tem, da je neko področje normativno urejeno. Zaradi široke vsebine pojma javna korist je tudi pojem škode, ki nastane javni koristi, širok in ni nujno, da nastane na tistem področju, kjer je prišlo do kršitve zakona. Sklicuje se na 22. in 72. člen Ustave RS in navaja, da so del javnega interesa tudi zakonitost in zaupanje v pravo kot tudi varstvo in ohranjanje narave. Splošno znano je, da zaradi nestrokovnih posegov in nepravilnega delovanja jedrskih objektov lahko nastane nepopravljiva škoda tako okolju kot ljudem. Absurdno je, da bi moral biti pogoj za vložitev tožbe, že nastala škoda. V primeru že nastale škode namreč zastopnik javnega interesa ne bi bil več potreben, saj bi se v trenutku nastanka škode javni interes preoblikoval v zasebni interes točno določenega kroga ljudi, ki bi škodo utrpeli. Sodišče prve stopnje ima v primeru tožb iz 2. odstavka 18. člena ZUS preventivno funkcijo, da z odpravljanjem nezakonitih upravnih aktov, preprečuje število nezakonitih odločb in stanj, ki bi lahko vodili tudi v nastanek škode, kot jo opredeljuje civilno pravo. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. II Ips 378/92. Odgovori na pritožbo niso bili vloženi.

Pritožba je utemeljena.

Glede na prehodno določbo 2. odstavka 107. člena Zakona o upravnem sporu, ki velja od 1.1.2007 dalje, je Vrhovno sodišče RS tožnikovo pritožbo, ki je bila vložena leta 2004, obravnavalo kot pritožbo po ZUS- 1 in pri tem v skladu s 1. odstavkom 107. člena ZUS-1 uporabilo določbe ZUS-1. Vrhovno sodišče je pred vsebinsko obravnavo pritožbe najprej presojalo, ali je v tem primeru, glede na to, da so bila dela na jedrskem objektu končana, navkljub temu, da je bilo izvajanje vseh del z inšpekcijsko odločbo prepovedano, podan pravni interes tožeče stranke, kot splošna predpostavka za vložitev tožbe, na katero pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka. Z odpravo obeh odločb inšpektorja Uprave za jedrsko varnost je nastalo stanje, kot da odločbi sploh nista bili izdani. Tožeča stranka lahko tako v primeru uspeha doseže, da bosta obe odločbi ponovno pridobili pravno veljavno. Ker na samo pravno veljavo spornih inšpekcijskih odločb o prepovedi opravljanja del, kasnejša nepotrebnost le teh zaradi dokončanja del oziroma njihovo nespoštovanje nima vpliva, saj je lahko le razlog za ustavitev postopka ali za izrek drugih ukrepov, je po presoji vrhovnega sodišča, ne glede na to, da so bila dela na jedrskem objektu končana, pravni interes tožeče stranke v tem primeru podan.

V postopku je sporna aktivna legitimacija državnega pravobranilca kot tožnika v tem sporu in s tem materialnopravna pravilnost razlage in uporaba določbe 2. odstavka 18. člena ZUS, kot jo je v izpodbijanem sklepu razlagalo in uporabilo sodišče prve stopnje. Citirana zakonska določba določa, da je lahko državni pravobranilec tožnik, kadar meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi. Vrhovno sodišče se strinja s pravno presojo sodišča prve stopnje, da je tožena stranka kršila zakon s tem, ko v postopku, kjer je presojala pravilnost in zakonitost inšpekcijske odločbe, izdane za jedrski objekt, ni upoštevala določb ZVISJE. Tudi po presoji vrhovnega sodišča pa za vložitev tožbe po 2. odstavku 18. člena ZUS samo kršitev zakona ni dovolj. Izpolnjena mora biti tudi druga procesna predpostavka, in sicer na kršitev zakona vezana škoda javne koristi. Javna korist je nedoločen pojem. Vsebino tega pojma je potrebno določiti glede na vsako konkretno situacijo tako, da se upoštevajo načela zakonskih predpisov, ki urejajo področje, iz katerega izhaja konkretna situacija. Šele po taki določitvi vsebine pojma javne koristi, se lahko določi vsebina pojma škode za javno korist. Pri tem pa škode za javno korist ni mogoče enačiti z dejansko škodo, ki bi lahko ali je nastala na dobrinah ali področju, ki je predmet zakonske ureditve, ki je bila kršena. Po presoji vrhovnega sodišča že sama objektivna nevarnost, da bi zaradi kršitve zakona lahko prišlo do škode na zavarovanih dobrinah, ob upoštevanju pomembnosti teh dobrin, predstavlja škodo za javno korist. Škodo za javno korist tako ni mogoče enačiti s pojmom škode v smislu civilnega prava, na kar utemeljeno opozarja tožeča stranka. Dolžnost državnega pravobranilca, ki nastopa kot stranka v postopku na podlagi 2. odstavka 18. člena ZUS, pa je, da opredeli tako javno korist kot tudi, da pojasni, v čem je po njegovem mnenju podana škoda za javno korist. Pri tem pa, glede na navedeno, ni potrebno, da bi škoda, po merilih civilnega prava, na zavarovanih dobrinah že nastala.

V tem konkretnem primeru je javna korist nedvomno v tem, da se pri vseh posegih v jedrske objekte in pri ravnanju z jedrskimi odpadki, zaradi varstva zdravja in življenja ljudi in varstva okolja pred ionizirajočim sevanjem, spoštuje tudi specialna zakonska in podzakonska ureditev, ki ureja varstvo pred ionizirajočimi sevanji. V primeru nespoštovanja teh specialnih določb bi namreč zaradi nestrokovnih posegov in nestrokovnega ravnanja z jedrskimi odpadki lahko prišlo do katastrofalnih posledic tako na zdravju večjega števila ljudi kot v prizadetem okolju.

Po presoji vrhovnega sodišča, v tem primeru škoda za javno korist zaradi kršitve zakona izhaja že iz same narave stvari. Tožeča stranka pa je v tožbi tudi pojasnila in obrazložila, v čem je po njenem mnenju zakon kršen v škodo javne koristi. Zato in ob upoštevanju navedenega je po presoji vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje s tem, ko tožeči stranki ni priznalo aktivne legitimacije za tožbo, nepravilno uporabilo v času odločanja veljavno določbo 2. odstavka 18, člena ZUS, kar je vplivalo na zakonitost odločitve. S tem pa je sodišče prve stopnje bistveno kršilo določbe postopka upravnega spora po 2. odstavku 75. člena ZUS-1. Glede na navedeno je vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1, pritožbi tožeče stranke ugodilo in izpodbijani sklep razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V ponovljenem postopku naj sodišče prve stopnje vsebinsko odloči o vloženi tožbi.