Jedro

Z institutom ničnosti zato ni mogoče sanirati katerekoli pomanjkljivosti odločbe, ki bi lahko bila razlog za njeno nezakonitost in bi jo stranka lahko uveljavljala z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila. Za nično se torej odločba lahko izreče izključno iz razlogov, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP, in ki jih je treba, kot rečeno, razlagati zožujoče.

Izrek

1. Tožba se zavrne.

2. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijanim sklepom je bil zavrnjen tožnikov predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe št. 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016. 2. Z navedeno inšpekcijsko odločbo je inšpekcijski organ odločil, da je tožnik dolžan takoj po vročitvi odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo zidanega objekta - stanovanjske hiše na zemljiščih s parc. št. *312 in 2423/8, obe k.o. ..., ki se izvaja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja št. 351-940/2007-21 z dne 17. 3. 2008 in sklepa o popravi pomote št. 351-940/2007-22 z dne 25. 3. 2008, pri čemer ustavitev gradnje velja, dokler si tožnik ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka odločbe); ter da mora inšpekcijski zavezanec v roku enega meseca po prejemu odločbe zaprositi za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja iz 1. točke izreka (2. točka izreka odločbe). Izrekel je še prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, 3. točka izreka odločbe), odločil, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom in da pritožba ne zadrži začetka izvršbe (4. in 5. točka izreka odločbe)

3. Prvostopenjski organ v obrazložitvi navaja, da je iz izreka odločbe razvidno, da gre za neskladno gradnjo točno opredeljenega objekta in da so navedeni vsi ukrepi, ki so posledica izrečenega ukrepa. Meni, da niso podani ničnostni razlogi iz 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), v zvezi s čemer navaja še, da je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe in da je tožnik sam izvršil 2. točko izreka odločbe, 3. točko izreka pa je izvršilo okrajno sodišče. 4. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da niso podane pravne ovire za izvršitev inšpekcijske odločbe, saj je inšpekcijski organ z izrekom odločbe odredil inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje, kaj neskladna gradnja predstavlja, pa je del dejanskega stanja, na katerem odločba temelji. Ugotavlja tudi, da niso podane dejanske ovire za izvršitev odločbe, saj ne obstojijo nobeni razlogi za to, da inšpekcijski zavezanec ne bi mogel pridobiti spremenjenega gradbenega dovoljenja.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

5. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Navaja, da se noben od upravnih organov ni opredelil do njegovih strukturiranih argumentov o obstoju ničnostnega razloga iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Uveljavlja, da je obrazložitev zato pomanjkljiva in da se je ne da preizkusiti ter da je v posledici tega podana kršitev 22. člena Ustave.

6. Vsebinsko trdi, da je inšpekcijska odločba o neskladni gradnji nična, ker ni izvršljiva, izvršljiva pa ni, ker izrek odločbe ni določen. Meni, da za določnost izreka inšpekcijske odločbe ne zadostuje, da vsebuje inšpekcijski ukrep, temveč mora v skladu z 213. člena ZUP vsebovati tudi dejstva, ki ta ukrep izkazujejo in opravičujejo, to pa pomeni, da mora iz izreka izhajati, da gre za neskladno gradnjo, kar pomeni odločitev o predmetu postopka, in inšpekcijski ukrep, kar pomeni pogoj oziroma nalog, povezan z odločitvijo o predmetu. Trdi, da mora zato iz izreka izhajati, kaj konkretno predstavlja gradnjo v nasprotju s pogoji, določenimi v gradbenem dovoljenju, in na kateri konkretno določeni pogoj iz gradbenega dovoljenja se neskladnost nanaša, ter, da v tej zadevi iz izreka odločbe o neskladni gradnji ni razvidno, katera so tista dejstva, ki po mnenju inšpektorja pomenijo kršitev pogojev iz gradbenega dovoljenja in hkrati izpolnjujejo kriterije za neskladno gradnjo po točki 12.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ter da mu zato ni omogočeno uresničevanje pravic iz 22. in 25. člena Ustave.

7. Uveljavlja tudi, da mora biti investitorju znano, za spremembo katerega pogoja gradnje in v kakšnem obsegu je dolžan zaprositi, zato mora to iz izreka odločbe določno izhajati, kar pomeni navedbo dejstev, ki pomenijo neskladno gradnjo. Trdi, da to tudi iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe ni razvidno. Trdi tudi, da odsotnost navedbe kršenega pogoja gradnje v izreku odločbe tudi onemogoča nadzor izpolnitve naložene obveznosti, saj inšpektor ne more preveriti, ali je investitor izpolnil nalog za spremembo gradbenega dovoljenja. Navaja, da je navedba dejstva, ki pomeni kršitev pogojev gradnje, nujna tudi zaradi razmejitve med nelegalno ali neskladno gradnjo, s čimer je povezana odreditev naloga, to je sprememba gradbenega dovoljenja ali odstranitev objekta.

8. V pripravljalni vlogi dodaja, da ukrepa ustavitve in naložitve obveznosti zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja pomenita neločljivo celoto, saj z dokončnostjo spremenjenega gradbenega dovoljenja preneha ukrep ustavitve neskladne gradnje, s tem pa se hkrati izključi odreditev ukrepa odstranitve tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. Meni, da zato predmet postopka ni samo ustavitev, temveč tudi naložitev obveznosti zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, odločanje o neskladnosti z gradbenim dovoljenjem pa posledično pomeni odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih, zaradi česar mora biti v izreku odločeno, kaj so ta nasprotja oziroma kakšno naj bo spremenjeno gradbeno dovoljenje. Trdi tudi, da je izpodbijana odločitev v nasprotju s sodno prakso tega sodišča glede določnosti in izvršljivosti izreka. Uveljavlja kršitev 2., 22., 23., 25., 153. in 157. člena Ustave ter 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah - EKČP. 9. Sodišče je tožbo vročilo toženki, ki nanjo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

10. Na naroku za glavno obravnavo je tožnik obširno predstavil svoja pravna naziranja v zadevi, s katerimi utemeljuje, da je inšpekcijska odločba št. 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016 neizvršljiva in zato nična, ker iz njenega izreka ni razvidno, v čem konkretno naj bi bila gradnja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja in kateri so tisti konkretni pogoji gradnje iz gradbenega dovoljenja, glede katerih mora zaprositi in si pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje, da bo inšpektor ukrep ustavitve gradnje odpravil in da v posledici tega ne bo odredil odstranitve tistega dela objekta, ki je v nasprotju z gradbenim dovoljenjem.

**Dokazni sklep**

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v sodnem spisu in v upravni spis zadeve št. 06122-3173/2015. **K I. točki izreka**

12. Tožba ni utemeljena.

13. Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločitve upravnega organa, da se kot neutemeljena zavrne tožnikova zahteva za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe o neskladni gradnji št. 06122-3173/2015-9 z dne 17. 3. 2016. 14. Tožnik neutemeljeno uveljavlja, da je izpodbijani sklep obremenjen z bistveno kršitvijo upravnega postopka, ker se ni izrecno opredelil do njegovih navedb o nedoločnosti izreka inšpekcijske odločbe, saj se je opredelil do uveljavljanega ničnostnega razloga, tožnikove navedbe pa (kot bo pojasnjeno v nadaljevanju) niso pravno pomembne za presojo o obstoju uveljavljanega ničnostnega razloga.

15. Sodišče je že v sodbi I U 2076/2018 zapisalo, da je ničnost odločbe izredno pravno sredstvo, ki je namenjeno sanaciji samo najtežjih pomanjkljivosti odločbe, zaradi katerih odločba, ki ima sicer videz dokončne in pravnomočne odločbe, dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti (prim: Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 464). Zaradi take narave instituta ničnosti to pravno sredstvo ni vezano na rok kot ostala pravna sredstva, temveč ga je mogoče uveljavljati kadarkoli.

16. Ker torej ta institut izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo zgolj v okviru zakonsko določenih razlogov, ki jih je treba razlagati zožujoče. Z institutom ničnosti zato ni mogoče sanirati katerekoli pomanjkljivosti odločbe, ki bi lahko bila razlog za njeno nezakonitost in bi jo stranka lahko uveljavljala z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila. Za nično se torej odločba lahko izreče izključno iz razlogov, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP, in ki jih je treba, kot rečeno, razlagati zožujoče. 17. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, na podlagi katere ničnost navedene inšpekcijske odločbe v tej zadevi uveljavlja tožnik, se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti.

18. Iz navedene zakonske dikcije, ki uporablja besedo „sploh“, torej, ki je nikakor oziroma na noben način ni mogoče izvršiti, izhaja, da je navedeni ničnostni razlog podan le, če gre za tako imenovano objektivno neizvršljivost, to je, da odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve).

19. Bistvo tožnikovih navedb o ničnosti inšpekcijske odločbe o neskladni gradnji je v tem, da je njen izrek neizvršljiv, ker je nedoločen, nedoločen pa je zato, ker v njem ni navedeno, v katerih konkretnih elementih naj bi bila gradnja v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem in za spremembo katerih pogojev iz gradbenega dovoljenja mora zaprositi oziroma glede katerih pogojev mora pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje, da se bo štelo, da je naloženi inšpekcijski ukrep izvršen, tožnik pa razbremenjen negativnih posledic neizvršitve inšpekcijskega ukrepa.

20. Po presoji sodišča tožnik z navedenimi trditvami o nedoločnosti izreka, ki jih utemeljuje s sklicevanjem zlasti na določbe 213. člena ZUP in 153. člena ZGO-1, ni izkazal neizvršljivosti odločbe, ki bi imela po 3. točki prvega odstavka ZUP za posledico njeno ničnost. Tožbene trditve, da izrek inšpekcijske odločbe o neskladni gradnji nima vseh sestavin po določbah ZUP in ZGO-1, so namreč po svoji vsebini trditve o bistvenih kršitvah postopka in zmotni uporabi prava. Te so lahko predmet preizkusa z rednimi pravnimi sredstvi, same po sebi pa nikakor ne pomenijo ničnosti inšpekcijske odločbe po določbi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Tožnikove navedbe o odstopu od sodne prakse tega sodišča glede določnosti izreka so zato za presojo v tej zadevi pravno nepomembne. Enako pa velja za trditve o nemožnosti uresničevanja pravic iz 22. in 25. člena Ustave oziroma o kršitvi teh pravic, saj morebitne kršitve ustavnih pravic niso razlog, zaradi katerega bi bila odločba nična. Vse kršitve materialnega prava ter postopkovnih pravil, ki jih zatrjuje tožnik, in sicer tudi takih, ki imajo razsežnost kršitve ustavno zajamčenih pravic, je imel tožnik možnost uveljavljati z rednimi pravnimi sredstvi, vključno s sodnim varstvom v upravnem sporu. Nikakor pa to niso razlogi, ki bi utemeljevali ničnost odločbe po določbah 279. člena ZUP.

21. Tožnikove navedbe je sicer mogoče razumeti, da je inšpekcijska odločba neizvršljiva in zato nična, ker iz njenega izreka ne izhaja, zakaj je konkretna gradnja neskladna, in zato ni jasno, kaj naj stori, da bo to konkretno pomanjkljivost odpravil, vendar te njegove navedbe ostajajo na splošni ravni. Tožnik pa na konkretni ravni ne reče, da na podlagi inšpekcijske odločbe ne ve, kako naj jo izvrši, ter da je zato nikakor ni mogoče izvršiti.

22. Kot že uvodoma povedano, je tožniku v 1. točki izreka inšpekcijske odločbe naložena ustavitev gradnje določenega objekta do pridobitve dokončnega spremenjenega gradbenega dovoljenja, v 2. točki pa mu je naloženo, da za spremembo gradbenega dovoljenja zaprosi v roku enega meseca, pri čemer je v obrazložitvi odločbe jasno in določno ugotovljeno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za ugotovitev neskladne gradnje. Tožnik ne konkretizira, zakaj izvršitev take inšpekcijske odločbe pravno ali dejansko ne bi bila mogoča. Tako ustavitev gradnje, kot tudi vložitev zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja sta namreč po dejanski in pravni plati mogoča in zato izvršljiva, njuna vsebinska pravilnost in zakonitost pa, kot že rečeno, ni vprašanje, ki bi ga bilo mogoče presojati v okviru predloga za izrek ničnosti. Poleg tega iz tožbenih navedb niti ne izhaja, da tožnik zaradi zatrjevane nedoločnosti izreka ni vedel, za kakšno spremembo gradbenega dovoljenja naj zaprosi, niti da take zahteve zato ni vložil ali da bi bila vložena zahteva zaradi njene nekonkretizacije (kot posledice ''neizvršljivega'' izreka odločbe) zavržena. Nasprotno, ugotovitve prvostopenjskega organa, da je izvršil 2. točko izreka odločbe z dne 17. 3. 2016, niti ne prereka.

23. Neizvršljivosti inšpekcijske odločbe z dne 17. 3. 2016 pa tožnik ni izkazal niti z navedbami o nemožnosti nadzora nad izvršitvijo naloženih ukrepov in o nezakonitosti ukrepov inšpektorja, ki po določbah 153. člena ZGO-1 sledijo neizvršeni inšpekcijski odločbi, to je odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ter vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, in ki naj bi bila posledica zatrjevane nedoločnosti izreka inšpekcijske odločbe o neskladni gradnji. Ukrep odstranitve objekta po drugem odstavku 153. člena ZGO-1 zaradi neizvršene inšpekcijske odločbe o neskladni gradnji, izdane na podlagi prvega odstavka tega člena ZGO-1, je namreč upravni akt, zoper katerega so dopustna pravna sredstva, vključno s sodnim varstvom v upravnem sporu.

24. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. **K II. točki izreka.**

25. Odločitev o zavrnitvi tožnikovega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.