Jedro

Sodišče ni dolžno posebej odgovarjati na vsak pravni argument stranke, dolžno pa se je opredeliti vsaj do nosilnih pravnih mnenj, ki so dovolj argumentirana, niso očitno neutemeljena in za odločitev v zadevi po razumni oceni sodišča niso nebistvena.

Zahteva za sodno varstvo ni zgolj pravno sredstvo zoper odločbo prekrškovnega organa, ampak praviloma predstavlja edino stopnjo sodnega varstva v hitrem postopku o prekršku.

Izrek

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se zadeva vrne Okrajnemu sodišču v Novi Gorici v novo odločanje.

Obrazložitev

1. Prekrškovni organ, Urad Republike Slovenije za nadzor prirejanja iger na srečo, je pravni osebi M. d. o. o., in njeni odgovorni osebi D. V. izdal odločbo o prekršku z dne 14. 9. 2010 zaradi prekrška po 1. točki prvega odstavka 110. člena Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS), s katero je pravni osebi izrekel globo v višini 4.172,93 EUR in odgovorni osebi pravne osebe globo v višini 834,59 EUR. Prekrškovni organ je pravni osebi izrekel tudi odvzem premoženjske koristi, ki ga bo po pravnomočnosti odločbe o prekršku opravilo sodišče v skladu z drugim odstavkom 191. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1). Zoper odločbo o prekršku sta storilca vložila zahtevo za sodno varstvo, ki jo je Okrajno sodišče v Novi Gorici s sodbo ZSV 228/2010 z dne 4. 4. 2011 zavrnilo kot neutemeljeno in storilcema naložilo plačilo sodne takse.

2. Zoper pravnomočno sodbo o prekršku je vrhovna državna tožilka vložila zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi bistvene kršitve določb postopka o prekršku iz 8. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1 in zaradi kršitve drugega odstavka 191. člena ZP-1 ter predlagala, da Vrhovno sodišče zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču v novo odločanje.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakon o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilcema. Na zahtevo je odgovorila njuna odvetnica C. D., ki se z vloženo zahtevo strinja in je v spis vložila še pobudo, na podlagi katere je bila zahteva za varstvo zakonitosti vložena.

4. V obravnavani zadevi Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila pravni osebi dne 1. 10. 2008 z odločbo Vlade RS podeljena koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih v igralnem salonu (v nadaljevanju koncesija) na naslovu v N. Koncesijska pogodba, ki je bila sklenjena z ministrom, pristojnim za finance, je bila podpisana dne 21. 9. 2009. Sosednja lokalna skupnost, Občina Š., je zoper Vlado RS zaradi kršitve 68. člena ZIS, ki določa, da mora vlada pred dodelitvijo koncesije pridobiti mnenje sosednjih lokalnih skupnosti, vložila tožbo na Upravno sodišče RS in z njo uspela. Upravno sodišče RS je z odločbo U 641/2008-10 z dne 11. 9. 2009 odpravilo odločbo Vlade RS o dodelitvi koncesije pravni osebi M. d. o. o., in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku je bila družbi M. d. o. o., dne 28. 1. 2010 ponovno podeljena koncesija, nato pa je bila dne 2. 2. 2010 sklenjena še nova koncesijska pogodba. Prekrškovni organ je zoper pravno osebo in odgovorno osebo uvedel postopek o prekršku, ker je ugotovil, da je družba M. d. o. o., v obdobju od 16. 10. 2009, ko ji je bila vročena odločba Upravnega sodišča RS, do 11. 1. 2010, ko je pravna oseba izklopila vse igralne naprave v igralnem salonu, koncesionirano dejavnost opravljala brez koncesije in s tem storila prekršek po 1. točki prvega odstavka 110. člena ZIS, kar je bilo ugotovljeno z izpodbijano odločbo.

5. V zahtevi za varstvo zakonitosti vrhovna državna tožilka navaja, da se sodišče ni opredelilo do navedb iz zahteve za sodno varstvo, s katerimi sta storilca argumentirano oporekala stališču prekrškovnega organa o pomanjkanju pravne podlage za prirejanje iger na srečo in o pravnem razmerju med koncesijsko pogodbo ter koncesijsko odločbo, s čimer je storilo kršitev 8. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1. 6. Prekrškovni organ je v odločbi o prekršku zavzel stališče, da temelj, na podlagi katerega se v igralnih salonih prirejajo igre na srečo, predstavlja odločba Vlade RS o dodelitvi koncesije, ki je z odpravo le-te odpadel. Koncesijska pogodba predstavlja samo izvedbeni akt oziroma pravno posledico odločbe o dodelitvi koncesije. Če je upravna odločba odpravljena, je potrebno odpraviti tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale. V obravnavanem primeru je bila odločba Upravnega sodišča RS o odpravi odločbe Vlade RS o dodelitvi koncesije pravni osebi M. d. o. o., vročena 16. 10. 2010, zato so po prepričanju prekrškovnega organa pravne posledice odprave odločbe zanjo začele učinkovati s tem dnem. Vrhovna državna tožilka pravilno ugotavlja, da sta storilca stališče prekrškovnega organa v zahtevi za sodno varstvo argumentirano izpodbijala. Navajala sta, a) da pravna oseba M. d. o. o., po določbah ZIS, ki je v razmerju do Zakona o vladi specialni predpis, koncesije ni pridobila že z upravno odločbo o dodelitvi koncesije, ampak šele s sklenitvijo koncesijske pogodbe, b) da je bila koncesijska pogodba, sklenjena med družbo M. d. o. o., in ministrom, pristojnim za finance, specialna civilnopravna pogodba, ki sta jo bili obe stranki, vse do sklenitve nove pogodbe, dolžni izvrševati tako, kot sta se v njej dogovorili, in c) da odprava upravne odločbe o dodelitvi koncesije na veljavnost koncesijske pogodbe ni vplivala, družba M. d. o. o., pa je koncesijsko dejavnost opravljala na podlagi veljavne koncesijske pogodbe. Storilca sta v zahtevi za sodno varstvo predstavila tudi teoretični vidik instituta koncesijskega razmerja in navedla, da to področje sistemsko ni urejeno, da izbrani koncesionar koncesijo pridobi šele s sklenitvijo koncesijske pogodbe in nazadnje obravnavala še učinek odprave upravne odločbe na veljavnost koncesijske pogodbe, pri čemer sta se sklicevala na stališča dr. Aleksija Možine in pojasnila, zakaj ta avtor šteje, da odprava upravne odločbe na veljavnost koncesijske pogodbe ne vpliva. Na te navedbe je sodišče odgovorilo posplošeno, da ni podana nobena izmed uveljavljenih kršitev in tudi ne take kršitve, na katere sodišče pazi po uradni dolžnosti. Kot argument je navedlo, da je odločba o prekršku napisana na desetih straneh in da vsebuje vse predpisane sestavine iz 56. člena ZP-1, pri čemer sodišče meni, da je njena obrazložitev izčrpna in se z njenimi nosilnimi razlogi strinja, zato ni pristopilo k daljšemu ponavljanju in obrazložitvi sodbe.

7. V zvezi z dolžnostjo sodišča odgovoriti na strankine navedbe se je v več svojih odločbah izjavilo Ustavno sodišče RS in poudarilo, da je za zagotovitev ustavne pravice do poštenega sojenja, kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo, velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih sodišče morda ni enostavno prezrlo. Pravici stranke do izjavljanja zato na drugi strani ustreza obveznost sodišča, da vse navedbe strank vzame na znanje, da pretehta njihovo pomembnost ter da se do tistih navedb, ki so za odločitev bistvenega pomena, v obrazložitvi sodbe tudi opredeli.(1) Ustavno sodišče je obravnavalo tudi vprašanje pravice stranke, da se v postopku izjavi o pravnih vprašanjih in iz tega izhajajoči dolžnosti sodišča, da na pravna naziranja stranke odgovori. Ne glede na pravilo, da sodišče pozna pravo po uradni dolžnosti (iura novit kuria), se pravica do izjavljanja in njej ustrezna obveznost sodišča nanašata tudi na pravna vprašanja. Na odločitev sodišča enako kot opredelitev in ugotovitev pravno pomembnih in spornih dejstev vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo uporabilo ter kako jih bo razlagalo. Pri tem sodišče ni dolžno posebej odgovarjati na vsak pravni argument stranke, dolžno pa se je opredeliti vsaj do nosilnih pravnih mnenj, ki so dovolj argumentirana, ki niso očitno neutemeljena in ki za odločitev v zadevi po razumni oceni sodišča niso nebistvena.(2) V obravnavanem primeru je sodišče ob tem, ko je zapisalo, da ni pristopilo k vsebinski obravnavi zahteve, ker se z nosilnimi argumenti prekrškovnega organa strinja, v mislih očitno imelo ustaljeno sodno prakso, da se za instančni organ ne zahteva enako strog standard obrazložitve sodne odločbe, kot velja za prvostopenjski organ, pri čemer ni potrebno, da se pritožbeni organ, če se z materialnopravno presojo prvostopenjskega organa strinja, izčrpno ponavlja razloge za odločitev. Na drugi strani je potrebno upoštevati, da odločanje o zahtevi za sodno varstvo ne pomeni samo pravnega sredstva zoper odločbo prekrškovnega organa, ampak praviloma predstavlja edino stopnjo sodnega varstva v hitrem postopku o prekršku. Bistvo pravice do sodnega varstva ni v tem, da se storilcu omogoči formalna pravica do vložitve zahteve za sodno varstvo, temveč v tem, da sodišče njegovo vlogo vsebinsko obravnava, da sodišče bistvene navedbe zahteve loči od nebistvenih in da na prve vsebinsko odgovori, v nasprotnem primeru je pravica do pravnega sredstva in sodnega varstva le navidezna.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča sta storilca v zahtevi za sodno varstvo pravno naziranje prekrškovnega organa (da je koncesijska pogodba samo izvedbeni akt in o razmerje med koncesijsko odločbo in pogodbo), ki je v obravnavanem primeru temeljno pravno vprašanje, izpodbijala argumentirano in konkretizirano, zato bi sodišče o teh navedbah moralo zavzeti stališče. Storilčeva pravna argumentacija ni očitno neutemeljena, saj je stališče teoretikov, ki se z institutom koncesijske pogodbe največ ukvarjajo, dokaj enotno, in sicer, da koncesijska pogodba predstavlja najbolj značilen primer upravne pogodbe z vsemi njenimi posebnostmi in značilnostmi.(3) Sodišče se tudi ni spustilo v obravnavo vprašanja vpliva odprave upravne odločbe na veljavnost koncesijske pogodbe, čeprav sta storilca v zahtevi za sodno varstvo zavzela stališče, ki je povsem nasprotno stališču prekrškovnega organa (da odprava upravne odločbe na veljavnost koncesijske pogodbe ne vpliva). Tudi za to pravno stališče ni mogoče trditi, da je na prvi pogled neutemeljeno, saj niti teorija, niti sodna praksa o tem vprašanju še nista izoblikovali enotnega stališča, prav to vprašanje pa je v praksi na področju koncesijskih razmerij največkrat zastavljeno in sistemsko še ni rešeno.(4) Naloga sodišča, ki je v obravnavani zadevi odločalo o zahtevi za sodno varstvo, je, da se do vprašanj, ki sta jih storilca izpostavila v svoji zahtevi, opredeli in pojasni, zakaj pravno naziranje prekrškovnega organa šteje za pravilno. Če sodna praksa v zvezi z določenim pravnim vprašanjem še ni izoblikovala enotnega stališča, posplošeno strinjanje s stališčem prekrškovnega organa, tudi ob upoštevanju, da je standard obrazložitve instančne odločbe nižji, ne zadošča in pomeni kršitev 8. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1. V takšnih primerih je pravna argumentacija bistvenega pomena in je v veliki meri odvisna od razlage pravnih pravil in ugotovljenih okoliščin primer. V hitrem prekrškovnem postopku, kjer šele z zahtevo za sodno varstvo pride do prve sodne presoje zadeve, presoja sodišča, ali je prekrškovni organ, glede na ugotovljene okoliščine, naredil pravilni materialnopravni zaključek, pomeni bistvo tega pravnega sredstva. Šele vsebinski odgovor sodišča, tudi če se s stališčem prekrškovnega organa strinja, pa predstavlja realizacijo storilčeve pravice do poštenega postopka.

9. V ponovljenem postopku bo sodišče moralo vsebinsko pojasniti, zakaj se s stališčem prekrškovnega organa, da je pravna podlaga za prirejanje iger na srečo odpadla, koncesijska pogodba pa predstavlja samo izvedbeni akt, strinja. Pri tem se bo sodišče moralo posebej izjaviti o statusu koncesijske pogodbe in o vplivu odprave odločbe o dodelitvi koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo na veljavnost koncesijske pogodbe, ki jo je pravna oseba M., d. o. o., sklenila z ministrom, pristojnim za finance.

10. Vrhovno sodišče je ob ugotovitvi, da je v napadeni sodbi podana bistvena kršitev določb 8. točke prvega odstavka 155. člena ZP-1, zahtevi za varstvo zakonitosti vrhovne državne tožilke ugodilo in izpodbijano pravnomočno sodbo na podlagi prvega odstavka 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 razveljavilo ter zadevo vrnilo Okrajnemu sodišču v Novi Gorici v novo odločanje. Ker je Vrhovno sodišče izpodbijano pravnomočno sodbo razveljavilo zaradi ugotovitve absolutne bistvene kršitve določb prekrškovnega postopka, ostalih v zahtevi za varstvo zakonitosti zatrjevanih kršitev ni presojalo.

Op. št. (1): Up-399/05 z dne 15. 5. 2008, Up-1266/05 z dne 7. 6. 2007. Op. št. (2): Up-590/05 z dne 17. 4. 2008, Up-399/05 z dne 15. 5. 2008. Op. št. (3): Več o tem glej: R. Pirnat, Pravni problem upravne pogodbe, Javna Uprava, št. 2, letnik 36. Op. št. (4): Več o tem glej: A. Mužina, Koncesije, Pravna ureditev koncesijskih razmerij v Republiki Sloveniji in EU, Založniška hiša Primath, Ljubljana, 2004, str. 350, 558 in druge.