Jedro

Kadar gre za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture, se šteje, da je javna korist za nepremičnine izkazana, če so predvidene v državnem prostorskem načrtu oziroma občinskem podrobnem prostorskem načrtu (tretji odstavek 93. člena ZUReP-1 v zvezi s 110. členom ZPNačrt).

Obstoj javne koristi je torej tisto, kar daje razlastitvi legitimnost. Vendar njen obstoj še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Zato je zakonodajalec v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1 vgradil še dva elementa načela sorazmernosti, nujnost razlastitve za doseg javne koristi ter sorazmernost med pomenom (težo) razlastitvenega namena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v korist razlastitvene upravičenke Republike Slovenije razlastil solastniški delež do 1/6 na nepremičninah parc. št. 928/2, 931/1 in 931/2 k.o...., ki je v solasti tožnice (prva točka izreka); odločil, da organ po uradni dolžnosti vloži predlog za spremembo zemljiškoknjižnega stanja, kot izhaja iz 1. točke izreka odločbe, in za izbris zaznambe razlastitvenega postopka pri navedenih nepremičninah (druga točka izreka); odločil, da se stranki glede odškodnine za razlaščeno zemljišče napoti na pristojno sodišče, da vložita predlog za odmero odškodnine (tretja točka izreka); in da pritožba zoper odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti na razlaščenih nepremičninah (četrta točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je Državno pravobranilstvo po pooblastilu Vlade vložilo zahtevo za razlastitev nepremičnin v solastnini tožnice, ker so nujno potrebne za izvedbo visokovodnega nasipa Gornji Lenart z retenzijo za padavinske vode zaradi zaščite pred visokimi vodami reke Save v okviru akumulacijskega bazena HE Brežice, kot določa Uredba o državnem prostorskem načrtu za območje hidroelektrarne Brežice (v nadaljevanju Uredba) v točki d) Območje za zagotavljanje protipoplavne zaščite naselij na vplivnem območju HE Brežice in ureditve za zaščito podvozov pod avtocesto. Ugotavlja, da do sporazuma za odkup nepremičnin ni prišlo, da predlog za razlastitev vsebuje vse sestavine iz 98. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in da je bil dne 30. 11. 2016 izdan sklep o začetku razlastitvenega postopka. Tožnica je razlastitvi nasprotovala in predlagala, da naj razlastitvena upravičenka predvidi drugačno izvedbo nasipa, ki bi predstavljala manjši poseg v njeno lastninsko pravico. Razlastitvena upravičenka je ta predlog preverila in ugotovila, da predlagana rešitev ni ustrezna, ker ne nudi potrebne zaščite pred visokimi vodami, zaradi česar je vztrajala pri predlaganem obsegu razlastitve.

3. Ker se razlastitev izvaja za opisani namen, prvostopenjski organ ugotavlja, da je javna korist izkazana v skladu z določilom drugega odstavka 52. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor v povezavi z določili 1. in 2. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1. Soglaša s predlogom razlastitvene upravičenke, da naj se postopek v skladu z določbo 104. člena ZUreP-1 vodi kot nujni postopek, saj njegovo izvedbo terjajo roki izgradnje zavarovanja brežine, tesnitev brežin in akumulacijskega jezera HE Brežice ter izgradnja protipoplavne zaščite naselij na vplivnem območju hidroelektrarne. Ukrep je nujen zaradi zaščite pred visokimi vodami reke Save, saj je izgradnja nasipa v nedeljivem razmerju z izgradnjo HE Brežice in sodi v drugo fazo izvedbe bazena HE Brežice, nasip pa mora biti urejen pred polnitvijo akumulacijskega jezera, katerega gradnja se je začela že leta 2015. V nasprotnem primeru so ogroženi okoliški stanovanjski objekti in javna infrastruktura. Izkazana je tudi sorazmernost med prizadetostjo razlastitvene zavezanke in koristjo razlastitvene upravičenke, poseg v zasebno lastnino pa je opravljen le, kolikor je to nujno potrebno.

4. Drugostopni organ je pritožbo tožnice zavrnil. Navaja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil in ustrezno obrazložil, da javni interes za izgradnjo visokovodnega nasipa Gornji Lenart z retenzijo za padavinske vode upravičuje nujen poseg v zasebno lastnino in presega zasebni interes, ki je v upravičenjih lastninske pravice na kmetijskem in nepozidanem stavbnem zemljišču, pa še to le v deležu do 1/6. Razlastitvena upravičenka je tudi preverila s strani razlastitvene zavezanke predlagano varianto ter ugotovila in obrazložila, da zmanjšanje retenzije ni dopustno, ker se s tem ogroženim objektom ne zagotovi poplavne varnosti.

5. Tožnica v tožbi razlastitvi nasprotuje. Navaja, da je razlastitev po drugem odstavku 92. člena ZUReP-1 dopustna le, če je nujno potrebna za dosego javne koristi, kar pa ne velja za del zemljišča, ki je bil razlaščen. Ugovarja temu, da je bila razlaščena z odločbo upravnega organa, brez sodbe sodišča, saj ima na podlagi 23. člena Ustave vsak pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ker je podlaga za odvzem odločba toženke in ne sodba sodišča, je izpodbijani akt že zato nezakonit. Tožnici ni bil nikoli predložen noben dokument oziroma sklep, kakršnega predvideva četrti odstavek 93. člena ZUreP-1, ki bi dokazoval ugotovitev vlade oziroma občinskega sveta, da je rekonstrukcija oziroma gradnja predvidena v javno korist in da je upoštevana najugodnejša možnost izvedbe za obe stranki v postopku. Upravna enota ni upoštevala, da so na tej parceli zidani bivalni in gospodarski objekt, ki v dokumentaciji sploh niso vrisani. Toženka je s svojim ravnanjem grobo posegla v nedotakljivost zasebnosti in v privatno lastnino. S tem je kršila 33. člen Ustave in 1. člen Protokola h Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), ki varujeta pravico do zasebne lastnine, saj bi lahko z drugačno gradbeno rešitvijo zmanjšala vpliv posega v njeno zasebno lastnino. Zadevo bi z drugačno gradbeno rešitvijo lahko rešili učinkoviteje, ceneje in predvsem z manj škode. Z uzurpacijo zemljišča je posledično zmanjšana vrednost preostale nepremičnine. S posegom je ogrožena tudi varnost in s tem socialni položaj njene družine, saj ne more uporabljati razlaščenega dela zemljišča v skladu s 67. členom Ustave. V nadaljevanju tožbe tožnica citira 2., 5., 8., 14., 15., 21., 22., 23., 24., 26., 33., 34., 35., 67., 120. in 153. člen Ustave, nadalje 6., 13. in 14. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), 1. člen Protokola k EKČP 7., 17. in 22. člen Splošne deklaracije človekovih pravic, večje število določb Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in Zakona o splošnem upravnem postopku, 257. in 258. člen Kazenskega zakonika, 10., 121., 132. in 135. člen Obligacijskega zakonika ter določbi 92. in 93. člena ZUreP-1. Zahteva, da sodišče tožbi ugodi in upošteva, da bi morala UE Brežice upoštevati tisto možno izvedbo projekta, ki bi ji povzročila najmanj škode.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega akta.

7. Stranka z interesom - Republika Slovenija v odgovoru na tožbo navaja, da je v postopku odločal pristojni organ, ki je ugotovil in ustrezno obrazložil, da je poseg v zasebno lastnino nujen. Razlastitvena upravičenka je na pobudo razlastitvene zavezanke preverila možnost zmanjšanja retenzije, vendar je ugotovila, da izvedba ni možna. Razlastitev je torej nujno potrebna za gradnjo visokovodnega nasipa zaradi zaščite pred visokimi vodami reke Save, kar je ureditev v okviru izgradnje HE Brežice. Izgradnja hidroelektrarne in spremljajočih objektov je v korist celotne države in njenih prebivalcev, saj je namen proizvajanje čiste energije iz obnovljivih virov in poplavna varnost. Predlaga zavrnitev tožbe.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Po 96. členu ZUreP-1 o zahtevah za razlastitev odločajo v upravnem postopku na prvi stopnji upravne enote ter na drugi stopnji ministrstvo za prostor, razen če je z drugim zakonom določena drugačna ureditev. Glede na to tožnica neutemeljeno ugovarja, da bi moralo o razlastitvi (v upravnem postopku) odločati sodišče. Tožničina pravica iz 23. člena Ustave zaradi tega ni okrnjena, saj se sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov zoper upravne odločbe zagotavlja v upravnem sporu (1. in 2. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1).

10. Tožnica pravilno razume, da gre pri razlastitvi za poseg v lastninsko pravico, ki je ena od človekovih pravic. Kot človekovo pravico jo pred neupravičenimi posegi varujejo akti, ki jih tožnica našteva (33. člen Ustave, 1 člen Dodatnega protokola k EKČP in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). Pri tem pa vsi našteti akti dopuščajo odvzem ali omejitev lastninske pravice, če so za to izpolnjeni zakonski pogoji. Po določbi 69. člena Ustave se lastninska pravica na nepremičnini lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Ustava torej zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice (33. člen Ustave), omogoča njen odvzem ali omejitev. Odvzem oziroma omejitev lastninske pravice v javno korist pod pogoji, ki jih določa zakon in proti plačilu odškodnine, dovoljujeta tudi EKČP1 in Listina2. 11. ZUreP-1 v drugem odstavku 92. člena določa, da je razlastitev dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Pojem javne koristi je konkretiziran v 93. členu, s tem ko zakon določa, za katere namene se nepremičnina lahko razlasti. Med temi nameni je tudi gradnja gospodarske javne infrastrukture (1. točka prvega odstavka). Ali ta razlastitveni namen oziroma javna korist za konkretno zemljišče obstaja, je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej.

12. Kadar gre za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture, se šteje, da je javna korist za nepremičnine izkazana, če so predvidene v državnem prostorskem načrtu oziroma občinskem podrobnem prostorskem načrtu (tretji odstavek 93. člena ZUReP-1 v zvezi s 110. členom Zakona o prostorskem načrtovanju). V konkretnem primeru so tožničine nepremičnine izrecno navedene v Uredbi (4. člen, točka d), in sicer sodijo v območje za zagotavljanje protipoplavne zaščite naselij na vplivnem območju HE Brežice in ureditve za zaščito podvozov pod avtocesto. Na odseku Gornji Lenart je predviden visokovodni nasip dolžine 890 m, dve retenziji in dva prepusta s povratno zaklopko (druga alineja tretjega odstavka 16. člena Uredbe). Temu, da se tožnici solastne nepremičnine nahajajo v območju državnega prostorskega načrta za območje hidroelekrarne Brežice, tožnica tudi ne ugovarja. Glede na to je v skladu s citiranimi določili ZUreP-1 javna korist izkazana. Toženka je obstoj (abstraktne) javni koristi tudi ugotovila s sklepom št. 352-43/2016/3 z dne 30. 11. 2016. Zoper ta sklep se tožnica ni pritožila. Tožničin ugovor, da ni nikdar prejela sklepa, ki bi dokazoval ugotovitev vlade oziroma občinskega sveta, da je rekonstrukcija oziroma gradnja predvidena v javno korist, tako ni utemeljen. Sklep vlade oziroma občinskega sveta, s katerim se ugotovi obstoj javne koristi, je namreč potreben le v primeru, ko se nepremičnina razlasti za namene, ki so določeni v drugem odstavku 93. člena ZUreP-1.3

13. Obstoj javne koristi je torej tisto, kar daje razlastitvi legitimnost. Vendar njen obstoj še ne zadostuje za ustavno dopustnost razlastitve. Zato je zakonodajalec v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1 vgradil še dva elementa načela sorazmernosti, nujnost razlastitve za dosega javne koristi ter sorazmernost med pomenom (težo) razlastitvenega namena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico. Po presoji sodišča je toženka v zadostni meri utemeljila, zakaj so poleg javne koristi v obravnavani zadevi izpolnjeni tudi ostali pogoji za razlastitev iz 92. člena ZUreP-1. Zato se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje na razloge iz izpodbijanega akta (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Glede tožbenih ugovorov pa navaja, kot sledi.

14. Tožnica v tožbi vztraja, da poseg v lastninsko pravico ni nujen oziroma da ni nujen v takem obsegu, saj ga z drugačno gradbeno rešitvijo ne bi bilo oziroma bi bil manjši. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je tožnica na ustni obravnavi predlagala, da se dodatno nasuje zemljišče v širini 5 metrov po celotni dolžini južne strani parcele, kjer stoji hiša. Prvostopenjski organ jo je pozval, naj svoj predlog precizira, tj. natančno pojasni, v katerem obsegu nasprotuje razlastitvi in iz katerih razlogov, za kar mora predložiti tudi dokaze, saj utemeljenost razlastitve izhaja iz sprejetega prostorskega akta. Tožnica je na poziv odgovorila, da ne vidi razloga za poseganje na zemljišče parc. št. 928/2 k.o...., saj podtalnica po izgradnji HE ne bo ogrožala njenega stanovanjskega objekta. Predlaga, da se parceli št. 928 in št. 927 nasujeta do te mere, da ne bosta poplavni, medtem ko naj se ogroženost drugih objektov rešuje na zemljišču, na katerem stojijo. Razlastitvi preostalih dveh parcel ne nasprotuje. Razlastitvena upravičenka je predlog za zmanjšanje retenzije preverila, nanj odgovorila ter predložila dokazila - grafične projekte prestavitve meje retenzije. Toženka se v obrazložitvi izpodbijanega akta opira na te navedbe razlastitvene zavezanke in tako ugotavlja, da je volumen v Uredbi načrtovane retenzije V = 529,00 m3. Zmanjšanje retenzije po predlogu tožnice bi pomenilo, da bi bil njen volumen le V = 325 m2, tj. za 204 m3 manj od potrebnega. Glede na to za ogrožene objekte ne bi bila dosežena varnost pred 100 - letno visoko vodo. Če bi retenzijo poglobili, pa bi bilo potrebno podaljšati priključek od iztoka iz cevnega prepusta s protipovratno loputo do obstoječe struge za cca 150 metrov. Zato s strani tožnice predlagana rešitev ne more biti upoštevna. Vloga razlastitvene upravičenke s prilogami je bila pred izdajo odločbe vročena tožnici v izjasnitev. Tožnica je v odgovoru vztrajala pri svojem stališču, da je njen predlog bolj razumen. Ta njena izjava ne vsebuje nobenih navedb, s katerimi bi konkretno nasprotovala izračunom, skicam in navedbam razlastitvene upravičenke, prav tako pa ni predlložila nobenih dokazil, iz katerih bi izhajalo, da rešitev, kot jo zatrjuje, zadošča za dosego namena, zaradi katerega bodo retenzije izdelane – tj. za varstvo pred visokimi vodami. Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Tožnica v tožbi ne predlaga nobenih novih dokazov, s katerimi bi dokazovala drugače, in ne pojasni, iz katerih opravičenih razlogov jih doslej ni mogla predlagati (zgolj take nove dokaze pa bi sodišče lahko upoštevalo). Zato je toženka ob odsotnosti drugačnih dokazov po presoji sodišča pravilno zaključila, da je predlog razlastitvene zavezanke v celoti upravičen. Pri tem tožnica tudi zmotno razume, da se na (vsakem) zemljišču zagotavlja le varstvo objektov, ki so neposredno ob nasipu ali retenziji. Ureditev je del postavitve objekta (HE Brežice), ki je v korist celotne države in njenih prebivalcev. Tako je toženka pravilno presodila tudi sorazmernost posega v zasebno lastnino oziroma solastninski delež tožnice na predmetnih nepremičninah. Izgradnja nasipa z retenzijami v takem obsegu, kot so te predvidene, je nujna za zagotovitev varnosti prebivalcev v primeru visokih voda; manjši volumen potrebnega varstva ne bi zagotavljal. Tožničin zasebni interes, da do razlastitve njenega solastniškega deleža na nepremičnini 928/2 k.o.... ne pride, tako ne pretehta javnega interesa, ki za lokalno prebivalstvo pomeni varnost pred visokimi vodami oziroma poplavami.

15. Tudi ugovor, da toženka ni upoštevala, da so na tej parceli zidani bivalni in gospodarski objekt, ki v dokumentaciji niso vrisani, ni utemeljen. Toženka je pojasnila, da iz portalov Prostor pri GURS in Prostorskega informacijskega sistema občin (PISO) izhaja, da na zemljišču, ki je predmet razlastitve, ni objektov. Sodišče tudi v tem delu dodaja, da tožnica niti v upravnem postopku, niti v tožbi (če bi imela opravičljive razloge za zamudo) ni predlagala izvedbe nobenega dokaza, iz katerega bi izhajalo, da uradne evidence niso pravilne in na parceli 928/2 k.o.... stojijo objekti (na primer fotografije, ogled, mnenje izvedenca geodetske stroke). Četudi bi na tej parceli stali objekti, pa to samo po sebi ne bi vplivalo na dopustnost razlastitve, ampak na vrednost nepremičnine. O vrednosti in s tem o višini odškodnine se odloča v nepravdnem postopku pri pristojnem sodišču (šesti odstavek 106. člena ZUreP-1). Če je zaradi okrnjene celovitosti zmanjšana vrednost preostale nepremičnine, bo tožnica tudi to okoliščino lahko uveljavljala v postopku določanja odškodnine (drugi odstavek 105. člena ZUreP-1), medtem ko v tem postopku ta ugovor ni pravno relevanten.

16. O zakonskih določbah, ki jih tožnica prepiše iz številnih zakonov in se neposredno ne nanašajo na postopek razlastitve, se sodišče ni moglo izreči. Tožnica namreč ni pojasnila, v kakšni povezavi je citiranje teh določb pravno relevantno v tej zadevi.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Podana tudi ni zatrjevana kršitev ustavnih pravic iz razlogov, ki jih je sodišče navedlo že v zvezi z zakonitostjo izpodbijane odločbe. Ker je toženka pravilno presodila dejstva in predložene dokaze in na tej podlagi pravilno ugotovila dejansko stanje, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v sporu odločilo brez glavne obravnave. Kot je bilo namreč že obrazloženo, tožnica v upravnem postopku ni navajala konkretnih dejstev in ni predlagala dokazov, iz katerih bi izhajalo, da je razlastitveni namen mogoče doseči z drugačno rešitvijo, ki ne bi posegla v njeno solastninsko pravico ali bi se to zgodilo v manjšem obsegu. Zato v sodnem postopku drugačnega dejanskega stanja ne bi bilo mogoče ugotoviti oziroma je bilo mogoče sporna vprašanja rešiti na podlagi navedb in listin, ki so v spisu.

1 Vsaka fizična ali pravna oseba ima pravico do mirnega uživanja svojega premoženja. Nikomur ne sme biti premoženje odvzeto, razen če je to v javnem interesu, v skladu s pogoji, ki jih določa zakon ter ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava. 2 Vsakdo ima pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je potrebno zaradi splošnega interesa. 3 Ob pogojih iz 92. člena tega zakona se nepremičnina lahko razlasti tudi za naslednje namene:1. za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč za potrebe izvajanja javnih služb na področju zdravstva, vzgoje, šolstva, kulture, znanosti in raziskovanja ter socialnega varstva;2. za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj;3. za rekonstrukcije in rušitve po predpisih o graditvi objektov na objektih iz prvih dveh točk tega odstavka.