Jedro

Omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-917/2020/3 (1312-33) z dne 10. 6. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je tožniku z izpodbijanim sklepom omejila gibanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan v prostorih Centra za tujce, V..., in sicer od 9. 6. 2020 od 16.40 ure do prenehanja razlogov, vendar največ za 3 mesece, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnika 4. 6. 2020 obravnavala policijska postaja Koper, ker je bil v neformalnem postopku prevzet od italijanske policije. Slovenska policija ga je najavila hrvaški policiji, ki pa je zavrnila neformalni prevzem in napotila na formalnega. Zato je PP Koper istega dne izdala odločbo o nastanitvi tožnika v Center za tujce do njegove odstranitve iz države. Tožnik je 5. 6. 2020 izjavil namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je vložil 9. 6. 2020. Ob vložitvi je povedal, da je potoval po balkanski poti iz izvorne države, njegova ciljna država pa je bila Italija. Osebne dokumente ima v Pakistanu. Navedel je, da je njegov brat delal za politično skupino A. in ni vedel, da dela za B., ki je agencija, ki dela za varnostne organe. Tožnika so mučili, da bi izdal brata. Trdil je, da je v Slovenijo prišel 3. 6. 2020. Povedal je, da je šele v Centru za tujce zaprosil za mednarodno zaščito zato, ker so mu policisti ob prijetju rekli, da ni mogoče, da zaprosi za azil, ko pa je prišel v Center za tujce, je takoj prvi dan dejal, da želi azil. Policist naj bi mu rekel, da ga bodo ubili, če bo podal prošnjo za mednarodno zaščito. Za mednarodno zaščito ni zaprosil že 2. 6. 2020, ko se je prvič nahajal na ozemlju Slovenije, niti drugič, 3. 6. 2020, ko so ga v Slovenijo predali italijanski varnostni organi, ker ni vedel, da je Slovenija evropska država. Poleg tega je potoval v skupini, ki je bila namenjena v Italijo in jih ni mogel pustiti, da bi odšli sami naprej. Na Hrvaškem ni zaprosil za mednarodno zaščito, ker ga tam policisti niso prijeli. Ni slišal, da bi kdo rekel, da ga tihotapec pelje v Slovenijo. Tu ne bi zaprosil za mednarodno zaščito, če ga italijanski varnostni organi ne bi predali slovenskim. Sedaj je kljub temu zaprosil za mednarodno zaščito, ker ve, da med Italijo in Slovenijo ni razlike, da sta obe državi članici Evropske unije.

3. Tožena stranka je presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tožnik je namreč za mednarodno zaščito zaprosil šele po prejemu odločbe o nastanitvi v Centru za tujce do odstranitve iz države z dne 4. 6. 2020. Zato tožena stranka meni, da je to storil samo zato, da ga iz Slovenije ne bi odstranili, saj v Sloveniji očitno ne želi mednarodne zaščite. Iz podatkov spisa izhaja, da tožnik kljub temu, da je bil že večkrat ilegalno v Sloveniji (prvič 2. 6. 2020, drugič pa 3. 6. 2020, ko ga je vrnila italijanska policija), ni izrazil namere za mednarodno zaščito, njegova ciljna država je bila Italija, za mednarodno zaščito pa ni zaprosil v nobeni vmesni državi. Tožena stranka meni, da se tožnik sicer ne bi skrival pred policijo, hodeč po gozdu, in hotel nadaljevati pot proti Italiji. Po njeni oceni bi tožnik za mednarodno zaščito, če bi jo res potreboval, zaprosil takoj.

4. Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le z omejitvijo tožnikovega gibanja na območje azilnega doma. Ocenila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje azilnega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb azilni dom samovoljno zapustila.

5. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da je odločanje po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 namenjeno primerom, ko je prosilec že v formalnem postopku vračanja v skladu z Zakonom o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), torej ko mu je bila izdana odločba o vrnitvi. Izpostavlja, da je pridržanje na podlagi točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II1 mogoče le, če nacionalna zakonodaja države članice za to določi objektivna merila, ki po njegovem mnenju ne iz ZMZ-1 ne iz izpodbijanega sklepa ne izhajajo.

6. V nadaljevanju se tožnik sklicuje na zapisnik o omejitvi gibanja, iz katerega naj bi bilo razvidno, da je za mednarodno zaščito v Sloveniji poskušal zaprositi že na policijski postaji, vendar so mu policisti rekli, da to ni mogoče in ga odpeljali v Center za tujce. Iz policijske depeše ni razvidno, da bi bil tožnik kot prava neuka stranka po 8. členu Procesne direktive II2 poučen o možnosti vložitve prošnje za mednarodno zaščito.

7. Iz izpodbijanega sklepa naj ne bi bilo razvidno niti to, zakaj je tožena stranka presodila, da je tožnik prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi se izognil vrnitvi oziroma odstranitvi iz države. Tožnik trdi, da jo je podal zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, zaradi česar se ne želi vrniti v izvorno državo. Meni, da je odvzem prostosti nezakonit tudi zato, ker v ZMZ-1 niso urejene alternative pridržanju, zaradi česar naj ne bi bilo mogoče opraviti strogega testa sorazmernosti. Le sklicevanje na pomanjkljivo varovanje azilnega doma po njegovem stališču ne more biti razlog za tako hud poseg v človekovo pravico. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

8. Tožnik zahteva še izdajo začasne odredbe, s katero naj se toženi stranki naloži prenehanje izvajanja ukrepa omejitve gibanja do pravnomočne odločitve, sicer mu bo prizadeta težko popravljiva škoda, saj se v Centru za tujce počuti zelo slabo.

9. V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Opozarja, da se je tožnik tudi v Italiji skrival pred policijo v gozdu in ni iskal pomoči, čeprav zatrjuje, da je Italija njegova ciljna država. Oseba, ki mednarodno zaščito resnično potrebuje, zaprosi zanjo v prvi varni državi.

K I. točki izreka:

10. Tožba je utemeljena.

11. V obravnavani zadevi je sporno, ali so za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce izpolnjeni pogoji, predpisani v tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. 12. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca. Sodišča držav članic EU morajo od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.

13. Po točki (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo o vračanju3, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi (poudarek sodišča); razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).

14. Po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma4, kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

15. S to določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II (drugi odstavek 1. člena ZMZ-1) uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi „izvedbe in izvršitve“ postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-25. Glede na tožbene navedbe je moralo sodišče zato najprej presoditi, ali v obravnavani zadevi sploh gre za tak primer.

16. Postopek vračanja oziroma odstranitve iz države po ZTuj-2 načeloma poteka na podlagi odločbe o vrnitvi (prvi odstavek 69. člena ZTuj-2), razen - smiselno - v primerih, ko zakon izdaje take odločbe ne predpisuje. Tako prvi odstavek 64. člena ZTuj-2 določa, da se odločba o vrnitvi ne izda v primerih, ko je tujec prijet pri nezakonitem prehajanju državne meje ali v povezavi z njim in po tem ni pridobil pravice do prebivanja, tujcu, ki je v postopku vračanja ali izročitve na podlagi mednarodne pogodbe o vračanju oseb, in tujcu, ki mu je bila izrečena stranska sankcija izgona tujca iz države.

17. Na prvi pogled je torej možna predaja tujca brez izdaje odločbe o vrnitvi, če gre za vrnitev oziroma izročitev tujca na podlagi mednarodne pogodbe, kar je tožena stranka skušala storiti tudi v konkretni zadevi, ko je najprej skušala predati tožnika Hrvaški. Vendar pa 64. člen ZTuj-2 še v istem odstavku določa tudi, da se tujcu izda odločba o vrnitvi, če ni bil sprejet v državo pogodbenico oziroma če vanjo ni bil vrnjen v roku 72 ur. Po navedbah toženke v izpodbijanem sklepu je prav do tega prišlo tudi v obravnavani zadevi, saj je Hrvaška zavrnila sprejem tožnika v neformalnem postopku.

18. To pomeni, da bi morala biti tožniku po prvem odstavku 64. člena ZTuj-2 izdana odločba o vrnitvi, saj drugače po prej navedeni zakonski ureditvi sploh ni mogoče govoriti o „izvedbi in izvršitvi“ postopka vračanja oziroma odstranitve po tem zakonu, ki bi jo tožnik lahko oviral z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Povedano drugače: omejitev gibanja na zakonski podlagi, na katero se sklicuje toženka, je dopustna le, če je tujec vložil prošnjo za mednarodno zaščito zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz države. Če se to zgodi v primeru, ko je za odstranitev iz države potrebna izdaja posebne odločbe, je ukrep omejitve gibanja mogoče izreči le, če je bila taka odločba izdana, saj v takem primeru odstranitev iz države pomeni izvršitev te odločbe.

19. V obravnavani zadevi tožena stranka niti ne trdi, da bi bila taka odločba izdana, niti se nanjo (niti posredno) ne sklicuje v upravnem spisu niti je ni najti v upravnem spisu. Izdana je bila le odločba o o odreditvi nastanitve tožnika v centru do njegove odstranitve iz države, ki pa ji po presoji sodišča v opisani situaciji dometa ni mogoče širiti tako, da bi kakor koli nadomeščala odločbo o vrnitvi.

20. Obveznost izdaje odločbe o vrnitvi izhaja tudi iz Direktive o vračanju. Za konkretno zadevo sta relevantna prvi in tretji odstavek 6. člena Direktive. V skladu s prvim odstavkom 6. člena države članice brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, po tretjem odstavku 6. člena pa se države članice lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. Kot je bilo že navedeno, v obravnavani zadevi Hrvaška tožnika ni sprejela, zato bi mu morala toženka izdati odločbo o vrnitvi.

21. Navedena odločba je po povedanem temeljni pogoj za izrek ukrepa omejitve gibanja tujcu po tretji alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II in 6. členom Direktive o vračanju. Ker je toženka ta ukrep izrekla, ne da bi tožniku izdala odločbo o vrnitvi po ZTuj-2, ta pogoj ni bil izpolnjen, kar pomeni kršitev materialnega prava, zato je sodišče na podlagi četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Ker je sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

22. Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, kar pomeni, da se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila preden je bil odpravljeni akt izdan. Vendar pa odprava izpodbijanega akta pomeni, da so s tem odpravljene tudi vse posledice, ki iz tega akta izhajajo. Z odpravo izpodbijanega sklepa torej preneha pravna podlaga za poseg v tožnikovo svobodo gibanja, česar vrnitev v ponovni postopek ne bi v ničemer spremenila. Sodišče je zato izpodbijani sklep le odpravilo, pripominja pa, da ne vidi ovir, da tožena stranka ne bi kadar koli izdala novega sklepa z enako vsebino, seveda na podlagi ugotovitve, da so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji.

23. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-16 je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko za ukrep omejitve gibanja po tretji alineji navedenega člena ni ustrezne zakonite podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K II. točki izreka:

24. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodbe (...), po tretjem odstavku istega člena pa je mogoče izdajo začasne odredbe zahtevati tudi zaradi začasne ureditve stanja. V vsakem primeru pa iz navedene zakonske določbe izhaja, da se lahko zahteva za izdajo začasne odredbe nanaša le na čas do izdaje pravnomočne odločbe, kar pomeni, da je procesna predpostavka za vložitev zahteve obstoj odprtega upravnega spora oz. tožbe v upravnem sporu, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno. Glede na prvi odstavek 73. člena ZUS-1 zoper sodbo, izrečeno s 1. točko izreka, pritožba ni dovoljena, zato je z njo upravni spor pravnomočno zaključen. To pomeni, da procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe oz. za odločanje o tej zahtevi ni več izpolnjena, zato je sodišče zahtevo kot nedovoljeno zavrglo.

1 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev). 2 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev). 3 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. 4 Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce. 5 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 6 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.