18.10.1995

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Ivana Zdravka Jegliča iz Ljubljane na seji dne 18.10.1995

s k l e n i l o:

Pobuda za oceno ustavnosti 26. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91, 12/92, 71/93 in 38/94) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnik navaja, da mu je 15.11.1994 prenehala pravica do prejemanja denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Dne 13.11.1994 je dopolnil 59 let starosti ob priznanih 28 letih delovne dobe. Republiški zavod za zaposlovanje mu ne prizna podaljšanja prejemanja denarnega nadomestila na podlagi 26. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju: ZZZPB).

V obdobju od 1.4.1992 do 31.12.1997 se eden od pogojev za upokojitev - starost zavarovanca - v začetku vsakega leta poveča za pol leta. Pobudnik meni, da je v tem času določbo 26. člena ZZZPB treba razumeti tako, da se upoštevajo pogoji za upokojitev, veljavni ob izteku roka za izplačevanje denarnega nadomestila, in ne pogoji, ki bodo veljali po treh letih, za katera naj bi se izplačevanje podaljšalo.

Pobudnik meni, da je določba 26. člena ZZZPB, ki omogoča različne razlage, nejasna in s tem neustavna. Zaradi zanj neugodne razlage bo do upokojitve ostal brez dohodkov. Smiselno torej uveljavlja neskladnost izpodbijanega člena z 2. členom Ustave (načelom o pravni in socialni državi) in 50. členom Ustave (pravica do socialne varnosti).

Republiški zavod za zaposlovanje pojasnjuje, da se zavarovancu odmeri denarno nadomestilo za čas brezposelnosti v skladu s 25. členom ZZZPB v trajanju od treh mesecev do dveh let. Če mu na dan izteka te pravice do izpolnitve pogojev za upokojitev manjka največ tri leta, se mu izplačevanje nadomestila podaljša do izpolnitve teh pogojev. Podatke o izpolnjevanju pogojev za upokojitev ugotovi in potrdi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.

Po mnenju Republiškega zavoda za zaposlovanje je določba 26. člena ZZZPB povsem jasna in si pobudnik napačno razlaga določbe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 92/92 in 5/94 - v nadaljevanju: ZPIZ) glede pogojev za upokojitev, iz česar izpeljuje tudi napačno razlago izpodbijane določbe ZZZPB. Na dan izteka denarnega nadomestila se ugotavlja trenutek izpolnitve pogojev za upokojitev, pri čemer se upošteva tudi izpolnitev starostnega pogoja. Dejstvo, da starostni pogoj ni določen fiksno, temveč se z vsakim letom postopno povečuje, ne pomeni, da se za izpolnjevanje starostnega pogoja za upokojitev upošteva starost zavarovanca, določena za leto, v katerem se je iztekla pravica do denarnega nadomestila. Upošteva se starost, določena za leto, v katerem bo zavarovanec izpolnil vse pogoje za upokojitev in v katerem se bo lahko upokojil.

B.

Pravica do denarnega nadomestila je ena izmed pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti (17. člen ZZZPB). Čas prejemanja denarnega nadomestila je odvisen od časa, za katerega je bil zavarovanec zavarovan, in traja od treh mesecev za najmanj devet mesecev zavarovanja do 24 mesecev za 20 ali več let zavarovanja (25. člen ZZZPB).

Izpodbijani 26. člen pa v prvem odstavku določa:

Ne glede na določilo prejšnjega člena se zavarovancu, državljanu Republike Slovenije, kateremu ob izteku roka za izplačevanje denarnega nadomestila do izpolnitve pogojev za upokojitev manjka največ tri leta, izplačevanje denarnega nadomestila podaljša do izpolnitve pogojev za upokojitev, če mu ni mogoče zagotoviti zaposlitve.

Načelo pravne države zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne. Namen zakonske ureditve mora biti jasno razviden, predvideni ukrepi za dosego takega namena pa natančno opisani.

Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter določiti njihovo vsebino. Nedopustno je, če prepušča določitev vsebine norme drugemu organu. Če norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Zakon je skladen z Ustavo, če je mogoče z jezikovno in teleološko interpretacijo ugotoviti vsebino predpisa in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano.

Že povsem enostavna jezikovna interpretacija izpodbijane določbe omogoča ugotovitev, da je možna le ena razlaga namena in vsebine te določbe. Pogoje za starostno upokojitev določa 39. člen ZPIZ. Kumulativno sta določena dva pogoja: dopolnitev določene starosti in dopolnitev minimalne pokojninske oziroma zavarovalne dobe. Zavarovanec pridobi pravico do starostne pokojnine v trenutku, ko izpolni oba predpisana pogoja.

Določbe prvega odstavka 26. člena ZZZPB ni mogoče razumeti tako, da se upošteva izpolnjevanje pogojev za upokojitev, dopolnjenih do trenutka izteka roka za izplačevanje denarnega nadomestila. Gre za dva jasno določena časovna termina, ki nista v medsebojni odvisnosti. Eno je trenutek izteka roka za izplačevanje denarnega nadomestila, ki je odvisen od trajanja zavarovanja za primer brezposelnosti. Drugo pa je starost zavarovanca ter njegova pokojninska oziroma zavarovalna doba, od katerih je odvisno, kdaj bo izpolnil pogoje za upokojitev. Samo če med tema dvema trenutkoma - iztekom roka za izplačevanje denarnega nadomestila in datumom, s katerim se zavarovanec dejansko lahko upokoji - ni več kot tri leta, ima zavarovanec na podlagi prvega odstavka 26. člena ZZZPB pravico do podaljšanja izplačevanja denarnega nadomestila za primer brezposelnosti.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana določba jasna in omogoča le eno razlago vsebine norme - toko, kot se je uveljavila v praksi Zavoda za zaposlovanje, zato ni v neskladju z načelom o pravni državi (2. člen Ustave).

Določba 2. člena Ustave opredeljuje Slovenijo tudi kot socialno državo. To načelo zavezuje zakonodajalca, da sprejema take predpise, ki bodo zagotavljali socialno varnost posameznika: posebej še v primerih, ko iz osebnih ali ekonomskih razlogov ne more pridobivati dohodka (npr. v času

brezposelnosti). Pravica do socialne varnosti je po Ustavi temeljna človekova pravica (50. člen Ustave).

Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti; država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje (prvi in drugi odstavek 50. člena Ustave).

Zavarovanje za primer brezposelnosti je z zakonom predpisano kot obvezno zavarovanje za vse delavce v delovnem razmerju (14. člen ZZZPB).

Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave; z zakonom je mogoče predpisati način njihovega uresničevanja, kadar tako določa Ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (prvi in drugi odstavek 15. člena Ustave).

Z Ustavo ni določena vsebina pravice do socialne varnosti.

Ustava tudi ne zagotavlja nekih točno določenih socialnih pravic. Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti.

Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, Ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo "pod pogoji, določenimi z zakonom": torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic.

Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic je glede na njihovo naravo nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Ustavno sodišče se osredotoča izključno na zakonsko določena sredstva in na razmerje med uporabljenimi sredstvi in namenom zakonodajalca.

Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire. Zakonodajalec torej lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Pri tem je seveda vezan na ustavna načela in spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar mu to ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice.

Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti.

Upoštevati je treba, da so zakoni splošne in abstraktne norme, sprejete na podlagi posploševanja in ne na podlagi posamičnega, individualnega primera.

Izpodbijana določba zagotavlja pravico do denarnega nadomestila vsem tistim starejšim brezposelnim osebam, ki jim do upokojitve, torej do pridobitve pravice iz pokojninskega zavarovanja, manjka največ tri leta in jim ni mogoče zagotoviti zaposlitve. Gre za izjemno pravico, ki gre upravičencem po poteku roka za izplačevanje "rednega" denarnega nadomestila in ne glede na čas trajanja zavarovanja.

Pravica do denarnega nadomestila kot ena od pravic iz obveznega zavarovanja za primer brezposelnosti temelji na zavarovalniškem principu, kar pomeni, da si zaposleni s plačevanjem določenega prispevka zagotavljajo pravice za čas, ko so brez svoje krivde ali proti svoji volji brez zaposlitve.

Določitev pogojev za pridobitev teh pravic, osnove za odmero, višina ter čas trajanja so usklajene z obveznostmi, ki jih je država prevzela z ratificirano mednarodno Konvencijo mednarodne organizacije dela št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti (Uradni list FLRJ - Mednarodne pogodbe, št. 1/55 v zvezi z Aktom o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 15/92).

C.

Možnost podaljšanja izplačevanja denarnega nadomestila za starejše delavce pa temelji na načelu solidarnosti, ki v sistemih socialnega zavarovanja pomeni nujni korektiv čistim zavarovalniškim kriterijem. Po načelu solidarnosti se določeni kategoriji težje zaposljivih brezposelnih delavcev zagotavlja socialna varnost v okviru sistema zavarovanja za primer brezposelnosti. Taka ureditev ni v neskladju z ustavno pravico do socialne varnosti, pa tudi ne v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Gre za legitimen, ustavno dopusten cilj oziroma namen zakonodajalca. Izbrani ukrep - za določen čas podaljšano izplačevanje nadomestila za brezposelnost, dokler prizadeti ne izpolni pogojev za pridobitev pravic iz naslova obveznega pokojninskega zavarovanja - je po oceni Ustavnega sodišča v skladu z namenom zakonodajalca.

Pravica do denarnega nadomestila za čas brezposelnosti je le ena od pravic, ki je v veljavni zakonodaji predvidena za zagotavljanje socialne varnosti. Že ZZZPB pozna še druge pravice in ukrepe v okviru zavarovanja za primer brezposelnosti (npr.: denarne pomoči, možnost dokupa zavarovalne dobe zaradi izpolnitve pogojev za upokojitev, in dr.). Določene ukrepe in pravice, ki zagotavljajo ustavno zagotovljeno pravico do socialne varnosti oseb, ki zaradi starosti ali nezmožnosti za delo niso več sposobne ustvarjati dohodka, ureja tudi Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92). Zato zgolj dejstvo,da pobudnik ne izpolnjuje pogojev za eno izmed pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, še ne pomeni, da je kršena njegova ustavna pravica do socialne varnosti.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Tone Jerovšek