Jedro

Ustavno skladna je le taka razlaga 4. člena Pravilnika o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalcev za begunce ter nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcev za begunce, da trimesečni rok, v katerem mora oziroma more svetovalec za begunce predložiti stroškovnik ministrstvu, prične teči z dnem, ko mu je vročena pravnomočna sodna odločba upravnega ali vrhovnega sodišča.

Izrek

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-68/2011/92 (1312-11) z dne 20. 11. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju ministrstvo) je z izpodbijanim sklepom zavrglo zahtevek - stroškovnik tožnice kot svetovalke za begunce z dne 1. 9. 2017 za odmero nagrade in povračilo stroškov zastopanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite stranke A.A.. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnica na podlagi Pravilnika o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalcev za begunce ter nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcev za begunce (v nadaljevanju Pravilnik) ministrstvu po elektronski pošti dne 4. 9. 2017 poslala stroškovnik za izplačilo nagrade in povračilo stroškov zastopanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite stranke A.A., upoštevaje pri tem Zakon o odvetniški tarifi. Ministrstvo je ugotovilo, da je odločba, izdana v navedenem postopku, postala pravnomočna z dne 31. 5. 2017. Po Pravilniku svetovalec za begunce stroškovnik predloži v roku treh mesecev po pravnomočnosti odločitve Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi oziroma treh mesecev po pravnomočnosti odločitve Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Na podlagi spisne dokumentacije ministrstvo ugotavlja, da tožnica stroškovnika ni predložila v trimesečnem roku, kot to določa 4. člen Pravilnika. Sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije je namreč v tem primeru postala pravnomočna 31. 5. 2017, torej je bil skrajni rok za vložitev zahtevka - stroškovnika, 31. 8. 2017, tožnica pa je stroškovnik predložila šele 4. 9. 2017, torej po preteku treh mesecev od pravnomočnosti odločitve Vrhovnega sodišča. Zato ministrstvo zaključuje, da tožnica ne izkazuje upravičenosti do nagrade in povračila stroškov. Ministrstvo dodaja, da je o stroškovniku tožnice odločilo na podlagi določb Pravilnika, ki je začel veljati 13. 5. 2017. V prvem odstavku 8. člena tega Pravilnika je določeno, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati Pravilnik o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalcev za begunce ter nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (Uradni list RS št. 3/12 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik/2012). Glede na dejstvo, da je bil postopek v obravnavanem primeru pravnomočno končan 31. 5. 2017 ter da je tožnica stroškovnik po elektronski pošti ministrstvu poslala 4. 9. 2017, torej po uveljaviti Pravilnika, je ministrstvo odločilo na podlagi le tega in ne na podlagi Zakona o odvetniški tarifi po Pravilniku/2012, kot je to zahtevala tožnica.

2. Tožnica v tožbi uveljavlja, da je 4. člen Pravilnika v nasprotju z Ustavo. Rok za predložitev stroškovnika predstavlja namreč obveznost, ki skladno s 87. členom Ustave ne bi smela biti določena s podzakonskim predpisom, temveč bi jo lahko določal le zakon. Nadalje tudi sam Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) v tretjem odstavku 11. člena določa, da se s podzakonskim aktom določijo merila za določitev nagrade in povračilo stroškov, rok za vložitev stroškovnika pa ni merilo ampak pogoj. Pravilnik je s tem, ko je za upravičenost do nagrade določil dodatni pogoj, ki ga zakon ne vsebuje, prekoračil zakonski okvir, kar predstavlja kršitev tretjega odstavka 153. člena Ustave. Iz tega razloga tožnica sodišču predlaga, da določbe 4. člena Pravilnika pri odločitvi ne uporabi (exceptio illegalis). Ob neuporabi navedene določbe je tožnica stroškovnik oddala pravočasno, izpodbijani sklep pa je nepravilen in ga je treba odpraviti. Podrejeno tožnica navaja, da je organ določbo 4. člena Pravilnika nepravilno razlagal. Razlaga, po kateri rok za predložitev stroškovnika prične teči že z dnem izdaje sodbe Vrhovnega sodišča in ne z dnem vročitve te sodbe svetovalcu, je nezakonita in protiustavna. Sodba namreč v razmerju do strank, na katere se neposredno ali posredno nanaša, ne more učinkovati, dokler jim ni vročena. Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se je v času izdaje sodbe Vrhovnega sodišča v tej zadevi v upravnem sporu uporabljal primerno, v času izdaje izpodbijanega sklepa pa se je uporabljal že v celoti (22. člen ZUS-1), v drugem odstavku 320. člena izrecno določa, da ima nasproti strankam sodba učinek šele od dneva, ko jim je vročena. Tožnica dalje navaja, da se je Ustavno sodišče pri odločanju o ustavni pritožbi v zadevi Up-762/03 med drugim ukvarjalo z vprašanjem nastopa pravnomočnosti sodne odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter z vprašanjem učinkovanja takšne odločbe nasproti strankam. S tem v zvezi tožnica opozarja na pritrdilno ločeno mnenje sodnice B.B.. Tožnica meni, da je 4. člen Pravilnika treba ustavno skladno razlagati tako, da trimesečni rok za predložitev stroškovnika prične teči z dnem vročitve sodne odločbe (Vrhovnega ali Upravnega sodišča) svetovalcu in ne že z dnem izdaje odločbe. Upoštevaje tako razlago Pravilnika je tožnica stroškovnik predložila pravočasno. Tožnica se v dokazne namene sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 200/2015 z dne 29. 12. 2015 ter na pritrdilno ločeno mnenje sodnice B.B.. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep ministrstva odpravi ter zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa, sodišču pa predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. V naknadni prvi pripravljalni vlogi tožnica sodišče seznanja s sodno odločbo v zadevi I U 1747/2017 z dne 16. 1. 2019, s katero je po njenem mnenju odločeno o delno primerljivi zadevi. Vztraja pri tožbenem predlogu.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev ministrstva, da se zavrže zahtevek - stroškovnik tožnice kot svetovalke za begunce za odmero nagrade in povračilo stroškov zastopanja v postopku za priznanje mednarodne zaščite prosilca A.A.. Ministrstvo je odločitev oprlo na 4. člen Pravilnika ter ugotovitve, da se je v Pravilniku določeni trimesečni rok za predložitev stroškovnika iztekel 31. 8. 2017, tožnica pa je stroškovnik predložila (šele) 4. 9. 2017. Tožnica navaja več razlogov, zaradi katerih meni, da je odločitev nepravilna, med drugim, da je 4. člen Pravilnika treba ustavno skladno razlagati tako, da trimesečni rok za predložitev stroškovnika prične teči z dnem vročitve pravnomočne sodne odločbe upravnega oziroma vrhovnega sodišča svetovalcu za begunce; v takem roku je po njenih navedbah stroškovnik predložila, glede na to, da ji je bila pravnomočna sodba vrhovnega sodišča vročena 3. 7. 2017. 7. Po 4. členu Pravilnika svetovalec za vsak postopek, v katerem je nudil podporo in pravno pomoč prosilcu, predloži ministrstvu stroškovnik z dokazili, ki izkazujejo upravičenost do nagrade in povračila stroškov; svetovalec stroškovnik predloži v roku treh mesecev po pravnomočnosti odločitve Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi oziroma treh mesecev po pravnomočnosti odločitve Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. ZMZ-1 v zvezi s tem določa, da imajo svetovalci za begunce pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč v zvezi s postopki po tem zakonu na upravnem in vrhovnem sodišču, pri čemer sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov zagotavlja ministrstvo (prvi odstavek 11. člena) ter da način dostopa prosilca do svetovalca za begunce, merila za določitev nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov določi minister (tretji odstavek 11. člena).

8. Glede na navedeno po mnenju sodišča Pravilnik v zakonu ima izvršilno klavzulo za ureditev v 4. členu postopka za uveljavitev pravice do nagrade in povračila stroškov svetovalca za begunce. Vsebinsko podlago predstavlja 11. člen ZMZ-1 in tudi pooblastila iz te določbe po mnenju sodišča Pravilnik ni presegel, če je njegove določbe mogoče razlagati, da je z njimi urejen postopek za uveljavitev pravice do nagrade in povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč, ki jo svetovalcem za begunce priznava ZMZ-1, v mejah potrebnega in ne v nasprotju z zakonodajalčevim ciljem. Prav to nasprotje z zakonodajalčevim ciljem pa bi bilo po mnenju sodišča mogoče ugotoviti, če se določbo 4. člena Pravilnika razlaga dobesedno, da trimesečni rok, v katerem mora oziroma more svetovalec za begunce predložiti stroškovnik ministrstvu, prične teči z naslednjim dnem po nastopu pravnomočnosti sodne odločbe upravnega ali vrhovnega sodišča v zadevi, v kateri je svetovalec nudil pravno pomoč prosilcu. Sodišče se s tožnico strinja, da je ustavno skladna le taka razlaga 4. člena Pravilnika, da trimesečni rok, v katerem mora oziroma more svetovalec za begunce predložiti stroškovnik ministrstvu, prične teči z dnem, ko mu je vročena pravnomočna sodna odločba upravnega ali vrhovnega sodišča. Tudi sodišče meni, da postopek za uveljavitev pravice do nagrade in povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč, ki jo svetovalcem za begunce priznava ZMZ-1, ne bi mogel biti v podzakonskem aktu urejen tako, da uveljavitev pravice svetovalcev oteži ter njihov pravni položaj oslabi, s tem ko pričetek teka roka veže na pravnomočnost sodbe kot dejstvo, ki (sicer) mora nastopiti, da svetovalec pravico lahko uveljavi (saj s tem dokazuje, da je delo na določeni zadevi opravil), ki pa ne predstavlja stvarno utemeljene pač pa arbitrarno podlago za omejevanje časa, v katerem svetovalec pravico lahko uveljavi, in ki tudi povzroči, da je rok, ki ga ima svetovalec za predložitev stroškovnika na voljo, v različnih primerih različno dolg, upoštevaje, da v praksi čas, v katerem je svetovalec z dejstvom pravnomočnosti odločbe1 seznanjen, ni enoten oziroma da je čas med izdajo odločbe in njeno vročitvijo svetovalcu v različnih primerih različen23 (ter je dolžina roka v posameznem primeru tako povsem izven sfere ravnanja svetovalca). Za dobesedno razlago 4. člena Pravilnika, kateri je sledilo ministrstvo, po mnenju sodišča v ZMZ-1 ni podlage, saj iz zakona ne izhaja, da je čas, ki preteče od nastopa pravnomočnosti zadeve do uveljavitve pravice do nagrade in povračila stroškov pomemben oziroma bistven za uveljavitev pravice. Prav tako logična in namenska razlaga 11. člena ZMZ-1 vodita le do pomena, da se postopek za uveljavitev z zakonom priznane pravice do nagrade in povračila stroškov v podzakonskem aktu uredi razumno, brez nepotrebnih (arbitrarnih) omejitev. Glede na to sodišče meni, da je 4. člen Pravilnika, ob njegovi dobesedni razlagi, v nasprotju tako z določbami 11. člena ZMZ-1 kot z določbama prvega in tretjega odstavka 153. člena Ustave ter tudi z 2. členom Ustave, saj bi šlo za kršitev načelo varstva zaupanja v pravo, s tem ko bi bilo poseženo v pričakovanje svetovalcev, da pravico do nagrade in povračila stroškov lahko uveljavijo brez dodatnih arbitrarnih omejitev, ki tudi nimajo podlage v prevladujočem javnem interesu4. 9. Ker ministrstvo določbe 4. člena Pravilnika o roku za uveljavitev pravice svetovalcev do nagrade in povračila stroškov ni razlagalo ustavno skladno, je nepravilno uporabilo materialno pravo. Zato je sodišče tožbi ugodilo ter izpodbijani sklep na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo ministrstvu v ponovni postopek. V tem postopku bo to moralo slediti pravnemu mnenju sodišča o tem, da je določbo 4. člena Pravilnika treba razlagati ustavno skladno v pomenu, da rok za uveljavitev pravice svetovalca do nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov teče od vročitve pravnomočne odločitve upravnega oziroma vrhovnega sodišča svetovalcu.

10. Sodišče je v zadevi odločilo izven glavne obravnave, na nejavni seji, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1. 1 Pravnomočnost sodnih odločb, proti katerim ni pritožbe, po ustaljeni sodni praksi nastopi z njihovo izdajo. 2 Tožnica izpostavlja primer, ko trimesečnega roka od pravnomočnosti zadeve zaradi pozne vročitve sodne odločbe niti ne bi mogla doseči. 3 Tudi iz tožbi priloženega pritrdilnega ločenega mnenja B.B. v zadevi Up-762/03 je razvidna problematika, vezana na vprašanje nastopa pravnomočnosti sodb, proti katerim ni rednega pravnega sredstva (oziroma njihovega učinkovanja), zaključno pa je mnenje podano v smeri, „da bi bilo še najbolj dosledno stališče, da postane odločba, izdana na zadnji stopnji, pravnomočna z dnem vročitve ...“ (in ne z dnevom izdaje odločbe); mnenje ima glede na povedano v sodbi pomen tudi za obravnavano zadevo. 4 Prej veljavni Pravilnik/2012 je dopuščal „predložitev stroškovnika po pravnomočnosti ali /.../“