Jedro

KPK bi morala pri presoji tožnikovega ravnanja postopati po 13. členu ZIntPK; ne glede na poimenovanje zadevnega akta kot "Ugotovitve in priporočila." V tem aktu je šlo za presojo sumov koruptivnih dejanj v konkrtnem primeru, ki jo je KPK začela na podlagi prijave nekaterih odpuščenih javnih uslužbencev: zakonski dejanski stan iz prvega odstavka 13. člena ZIntPK je tako izpolnjen.

Med pravdnima strankama ni sporno, da KPK ni upoštevala niti ene tožnikove postopkovne pravice iz 13. člena ZIntPK. Gre za samovoljno ravnanje upravnega organa, saj celoten način sprejetja spornih Ugotovitev in priporočil ni imel podlage v zakonu. Pogoji za protipravnost ravnanja v smislu prvega odstavka 26. člena Ustave RS so zato izpolnjeni.

Dejstvo, da je tožnik z razrešitvijo soglašal, ne pomeni, da škoda zaradi izgube dohodka ne more biti posledica toženkinega ravnanja.

Izrek

I. Reviziji se ugodi in se sodba sodišča druge stopnje spremeni tako, da se pritožbi ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v odločitvi o podlagi tožbenega zahtevka spremeni tako, da se ugotovi, da je tožbeni zahtevek po podlagi utemeljen.

II. Zaradi odločitve o višini tožbenega zahtevka in stroških postopka se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nadaljnje sojenje.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

**Oris dejanskega stanja**

1. V tem postopku zahteva tožnik povrnitev škode, ki naj bi mu nastala zaradi protipravnega ravnanja toženkinega organa Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK). Tožnik je opravljal delo glavnega inšpektorja ... na Inšpektoratu Republike Slovenije ...o (v nadaljevanju IRS). KPK je dne 7. 4. 2011 sprejela Ugotovitve in priporočila št. 242-348/2010, 242-504/2010 in 242-604/2008 (Ugotovitve in priporočila). V njih je zapisala, da obstajajo sumi sistemskih in konkretnih kršitev tožnikovega dolžnostnega ravnanja, povezani s sklepanjem avtorskih in podjemnih pogodb. Tožnik naj ne bi ukrepal v primeru nekaterih nezakonitih odpovedi pogodb o zaposlitvi, za nekatere od delodajalcev s spornimi delovnopravnimi praksami pa naj bi opravljal storitve svetovanja po avtorski in podjemnih pogodbah. Ugotovitve je najavila na Študentski borzi dne 6. 4. 2011 in jih javno predstavila na tiskovni konferenci dne 7. 4. 2011. Ugotovitve in priporočila so bila namenjena Ministrstvu ... (M.), v njih je bilo ministrstvo pozvano k ukrepanju. Dne 4. 5. 2011 je bil tožniku vročen sklep Vlade RS o razrešitvi. Tedanji minister ... je namreč ocenil, da je bilo zaradi obtožb s strani KPK in medijev zaupanje v tožnika tako porušeno, da nadaljnje sodelovanje ni več mogoče. Tožnik je z razrešitvijo soglašal. KPK spornih Ugotovitev in priporočil pred njihovo javno predstavitvijo ni posredovala niti tožniku niti IRSD.

2. Tožnik KPK očita kršitve postopkovnih pravil iz 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK),1 ker je v Ugotovitvah in priporočilih objavila njegove osebne podatke, ker mu ni omogočila, da bi se o njenih očitkih izjavil in ker zato njegove izjave ni posredovala javnosti in njegovemu predstojniku skupaj z Ugotovitvami. Zahteva povračilo škode zaradi zmanjšanja dohodkov po razrešitvi in z razrešitvijo povezanih duševnih bolečin ter okrnitve zdravja.

3. Dne 2. 6. 2011 je tožnik sprožil upravni spor, v katerem je zahteval odpravo spornih Ugotovitev in priporočil. Upravno sodišče se je s sklepom I U 990/2012 z dne 3. 10. 2012 (zmotno poimenovanim kot sodba) izreklo za stvarno nepristojno za sojenje v tej zadevi in odstopilo zadevo Okrajnemu sodišču v Ljubljani. To se je 9. 5. 2014 na glavni obravnavi, potem ko je tožnik spremenil tožbo in določil vrednost spornega predmeta, izreklo za stvarno nepristojno in odstopilo zadevo Okrožnemu sodišču v Ljubljani.

4. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker ni ugotovilo protipravnosti ravnanja KPK. Utemeljilo je, da sporne Ugotovitve in priporočila nimajo narave načelnega mnenja v smislu 13. člena ZIntPK in da jih je KPK izdala v skladu s svojimi pristojnostmi iz 12. člena tega zakona. Gre za dokument, namenjen zgolj komunikaciji med KPK in M. V njem ni določnih trditev, da je tožnik storil koruptivno dejanje, temveč le, da gre za sume korupcije, trpinčenja oziroma nezakonite odpovedi pogodbe o zaposlitvi delavke. KPK je Ugotovitve in priporočila sprejela na podlagi prijav oškodovancev - oseb, ki so jim bile nezakonito odpovedane pogodbe o zaposlitvi, tožnik pa ni obravnaval njihovih prijav. Tožnik je bil seznanjen s primeri, ki so bili navedeni v Ugotovitvah in priporočilih, ter s tem, da jih KPK obravnava. Ker imajo ugotovitve KPK drugačno pravno naravo od načelnih mnenj, zakonodajalec na njih ni vezal nobenih procesnih pravic. Tožnik ni imel pravice do izjave niti v smislu 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj ni šlo za postopek v zvezi s kazensko obtožbo v smislu prvega odstavka tega člena. KPK v skladu z zakonom obvešča javnost o svojem delu z objavo načelnih mnenj, stališč in odločitev. Sodišče prve stopnje se je sklicevalo tudi na svobodo izražanja, saj je s to človekovo pravico zagotovljeno varstvo vsem vrstam informacij. Pri tehtanju med toženkino svobodo izražanja in varstvom tožnikovih osebnostnih pravic je dalo prednosti prvi. Ugotovilo je tudi, da tožniku ni nastala škoda, saj je sam dal soglasje k svoji razrešitvi, ugotovitve pa bi lahko ovrgel po ustreznem pozivu ministra. KPK niti ni izrecno pozivala ministrstvo, naj ga razreši, temveč samo, naj ukrepa. Toženki pa ni mogoče naprtiti odgovornosti za kritično pisanje medijev.

5. Sodišče druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Ob sklicevanju na prakso Ustavnega sodišča RS in Evropskega sodišča za človekove pravice je podrobno utemeljilo, zakaj ima svoboda izražanja KPK (prvi odstavek 39. člena Ustave RS), ki jo ta uživa v okviru izvajanja svojih zakonskih funkcij in pooblastil, prednost pred tožnikovo pravico do zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave RS).

6. Zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga tožnik revizijo, v kateri uveljavlja revizijske razloge bistvenih kršitev določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Opozarja, da tožnik o ugotovitvah KPK ni bil seznanjen in se zato o njih ni mogel izjasniti. Meni, da bi morali za obveščanje javnosti v takšnem primeru veljati celo strožji kriteriji kot za objavo načelnega mnenja. Zakonodajalec je ob objavi načelnega mnenja predvidel vrsto procesnih pravic (pravico do izjave, objave odgovora na načelno mnenje, prikritje osebnih podatkov), ki zagotavljajo ravnotežje med varstvom pravic obravnavane osebe in pravico javnosti do obveščenosti. Toženka je ta zakonska določila zaobšla z navedbo, da gre za Ugotovitve in priporočila in da zato tožnik nima procesnih pravic. Očitki iz Ugotovitev in priporočil ne temeljijo na dokazih, temveč na enostranskih zaključkih. Vendar so te zaključke državni organi obravnavali kot nesporne, tožnik kot prizadeta oseba pa ni imel sodnega varstva. Strinja se, da je bil kot glavni inšpektor izpostavljen javnim kritikam in ocenam. Vendar mora KPK kot državni organ delovati na podlagi ustreznih dokazov, njeni standardi pri ocenah in vrednostnih sodbah pa morajo biti neprimerno višji kot pri medijih. Čeprav je bilo v njih zapisano, da gre zgolj za sum korupcije, je bil tožnik na podlagi toženkinih Ugotovitev in priporočil v medijih prikazan kot nedvomno koruptivna oseba. Sporne Ugotovitve in priporočila so tako implicirale zaključek o tožnikovi koruptivnosti. V zvezi z ugotovitvami nižjih sodišč, da mu je funkcija prenehala po njegovi volji, pa opozarja, da je do razrešitve prišlo na podlagi obtožb KPK. Zato je ta s svojimi odločitvami, zoper katere ni pravnih sredstev, odločilno prispevala k usodi posameznika.

7. Revizija je bila vročena toženki, ki je nanjo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

8. Revizija je utemeljena.

9. V tem sporu ne gre za razmerje med zasebnopravnimi subjekti, temveč za razmerje med javnim in zasebnim. Tožnik namreč zatrjuje, da je država po svojem organu oblastno posegla v njegovo zasebno sfero in uveljavlja protipravnost tega posega. V skladu s 26. členom Ustave RS ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja. Ravnanje nosilcev oblasti pa je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Temu standardu ustreza ravnanje, ki je v očitnem nasprotju z zakoni in podzakonskimi akti in je tako samovoljno. V sodni praksi je bila protipravnost ugotovljena v primeru nerazumnega odstopanja od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabe jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, grobega kršenja pravil postopka, napak, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega ravnanja, in v primerih podobnih kvalificiranih kršitev.2 Pri presoji je treba upoštevati tudi naravo dela pristojnega organa.3

10. Delovanje in ukrepanje KPK kot samostojnega in neodvisnega državnega organa je zelo pomembno, saj je eden od državnih organov Republike Slovenije v boju zoper korupcijo. Čeprav osebam, ki jih obravnava, ni pristojna nalagati sankcij (v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZIntPK niti ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb), imajo njene ugotovitve zaradi njenega položaja uradnega organa za preprečevanje korupcije posebno težo. Zaupanje javnosti v osebo, pri kateri so ugotovljena korupcijska tveganja, je namreč lahko do tolikšne mere omajano, da se mora ta oseba posloviti od funkcije, ki jo opravlja. Ugotovitve KPK o sumih korupcije imajo tako za obravnavane osebe hude posledice v smislu izgube ugleda, časti in zaupanja.4 Posledice v tem primeru niso nič manjše, če KPK ugotovi samo sum korupcije. Zato je še posebej pomembno, da pri svojem delovanju ravna v skladu z Ustavo in z zakoni (četrti odstavek 153. člena Ustave RS).5 Kot državni organ pri izvajanju oblastnih funkcij ni nosilec človekovih pravic6 in zato tudi ne svobode izražanja. Pravico javnosti do obveščenosti lahko uresničuje zgolj v okviru svojih zakonskih pooblastil in za to predvidenih postopkov.

11. Postopek, kako naj KPK ravna pri sumu korupcije v konkretnem primeru, je urejen v 13. členu ZIntPK. Po prvem odstavku tega člena lahko na lastno pobudo ali na podlagi prijav o sumih korupcije v konkretnih zadevah oblikuje načelna mnenja do posameznih ravnanj, kar ne pomeni odločanja o odgovornosti udeleženih fizičnih ali pravnih oseb. V skladu z drugim odstavkom tega člena v načelnih mnenjih ne smejo biti navedeni osebni podatki. Osnutek načelnega mnenja pa se pred njegovo javno predstavitvijo pošlje osebi, ki je obravnavana v mnenju z zaprosilom, da v roku 14 delovnih dni odgovori na osnutek mnenja. Komisija obravnava odgovor in če izda načelno mnenje, ga skupaj z odgovorom obravnavane osebe predstavi javnosti brez osebnih podatkov. Prvi odstavek 15. člena ZIntPK pa določa, da mora komisija v svojih postopkih uporabljati zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

12. Utemeljen je revizijski očitek, da bi morala KPK pri presoji tožnikovega ravnanja postopati po 13. členu ZIntPK, ne glede na poimenovanje zadevnega akta kot „Ugotovitve in priporočila.“ Ta akt je namreč po vsebini povrnil načelno mnenje o tožnikovem ravnanju - o sklepanju avtorskih in podjemnih pogodb in opustitvi aktivnosti v določenih primerih domnevno nezakonitih odpovedi pogodb o zaposlitvi. V tem aktu je tako šlo za presojo sumov koruptivnih dejanj v konkretnem primeru, ki jo je KPK začela na podlagi prijave nekaterih odpuščenih javnih uslužbencev: zakonski dejanski stan iz prvega odstavka 13. člena ZIntPK je tako izpolnjen. Za svoje ravnanje ni imela podlage niti v 12. členu ZIntPK, saj v njem ni določen kakšen drugačen način postopanja na podlagi prijav o sumih korupcije v konkretnih zadevah. Stališče, da naziv akta, ki ga izda KPK, ni pomemben za presojo zakonitosti postopka njegovega sprejema, temveč se upoštevajo njegova narava, oblika in zaključki, je Vrhovno sodišče že pojasnilo v judikatih I Up 200/2013 z dne 9. 5. 2014 in I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015. 13. Med pravdnima strankama ni sporno, da KPK ni upoštevala niti ene tožnikove postopkovne pravice iz 13. člena ZIntPK. Objavila je tožnikove podatke, čeprav bi ti morali biti anonimizirani, tožniku pred posredovanjem ugotovitev pristojnemu ministrstvu ni omogočila izjave in posledično te izjave ni posredovala hkrati z ugotovitvami, pri čemer ji je vse troje jasno nalagal 13. člen ZIntPK. Zato so napačni materialnopravni zaključki sodišč nižjih stopenj, da KPK pri sprejemu spornih Ugotovitev in priporočil ni ravnala protipravno. Povsem nepomembno je, ali je sum korupcije dejansko obstajal (tožnik v zvezi s tem zatrjuje, da korupcije oziroma dokazov o njej ni bilo), saj po tedaj veljavnem ZIntPK ni imela pooblastil, da objavi ime in podatke domnevnega kršitelja in odloča o njegovi odgovornosti. V konkretnem primeru gre za samovoljno ravnanje upravnega organa, saj celoten način sprejetja spornih Ugotovitev in priporočil ni imel podlage v zakonu. Pogoji za protipravnost ravnanja v smislu prvega odstavka 26. člena Ustave RS so zato izpolnjeni.

14. Utemeljeni so tudi revizijski očitki, da dejstvo, da je tožnik z razrešitvijo soglašal, ne pomeni, da škoda zaradi izgube dohodka ne more biti posledica toženkinega ravnanja. Že iz ugotovljenega dejstva, da je minister razrešil tožnika neposredno po prejemu Ugotovitev in priporočil, je jasno razvidno, da slednji svoje funkcije glavnega inšpektorja ... ni zapustil prostovoljno. Niti ni vzročne zveze pretrgala zgolj hipotetična možnost, da bi tožnik lahko ovrgel ugotovitve KPK, če bi ga minister k temu ustrezno pozval. Iz dejanskega stanja, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje, namreč izhaja, da so že same objave KPK in s tem v zvezi medijev tako porušile zaupanje ministra v tožnika, da njuno nadaljnje sodelovanje ni bilo več mogoče. 15. Ker sta torej nižji sodišči glede temelja toženkine odškodninske odgovornosti zmotno uporabili materialno pravo, dejansko stanje pa ni bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno, je Vrhovno sodišče, upoštevaje zgoraj navedene razloge, tožnikovi reviziji ugodilo in z vmesno sodbo odločilo, kot izhaja iz izreka (380. člen v zvezi s 315. členom Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Zaradi odločitve o višini tožbenega zahtevka in stroških postopka je zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nadaljnje sojenje. Pri tem pa bo sodišče moralo upoštevati, da vezanost na vmesno sodbo, kar zadeva višino škode, ni popolna.7

16. Ker bo končen uspeh strank znan šele ob koncu postopka, se odločitev o revizijskih stroških pridrži za končno odločbo (četrti odstavek 165. člena ZPP).

1 V tedaj veljavni različici, Uradni list RS, št. 45/2010. 2 E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 163-164, ob sklicevanju na judikate III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014, II Ips 448/2010 z dne 30. 1. 2014, III Ips 92/2011 z dne 10. 12. 2013, II Ips 170/2012 z dne 19. 12. 2013 in III Ips 98/2010 z dne 20. 3. 2013. 3 Glej judikata II Ips 110/2012 z dne 12. 7. 2012 in II Ips 35/2015 z dne 8. 9. 2016 ter D. Možina, Odškodninska odgovornost države, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 30-32. 4 Njihova objava učinkuje podobno kot sramotilni steber. 5 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 200/2013 z dne 9. 5. 2014 in sodba Vrhovnega sodišča I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015. 6 Glej odločbe Ustavnega sodišča U-I-157/16-12, Up-729/16-15 in Up-55/17-20, Uradni list RS, št. 32/2018. 7 Judikat II Ips 166/2014 z dne 7. 5. 2015.