8. 1. 2015

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije – združenja za človekove pravice, Brežice, ki ga zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, na seji 8. januarja 2015

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena, drugega in tretjega odstavka 3. člena, drugega in tretjega odstavka 7. člena, 9. člena, prvega in tretjega odstavka 10. člena ter 12. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13), se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije – združenje za človekove pravice izpodbija več določb Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju ZPŠOIRSP). Meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, pa tudi s pilotno sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012. Zatrjuje protiustavnost zakonskih določb, ki določajo omejitev višine denarne odškodnine v upravnem postopku (drugi odstavek 7. člena ZPŠOIRSP) in v sodnem postopku (12. člen ZPŠOIRSP). Te zakonske določbe naj bi bile v nasprotju s 15. in 26. členom Ustave. Ureditev, ki omejuje sodno določeno odškodnino s 3-kratnikom denarne odškodnine, določene v upravnem postopku, je po mnenju pobudnika v nasprotju z načeli pravne države ter s pravicami iz 26. in 33. člena Ustave. Za pobudnika je nesprejemljivo, da v okviru pavšalne odškodnine, ki se določi v upravnem postopku, ni razlikovanja med premoženjsko in nepremoženjsko škodo. Ureditev denarne odškodnine v upravnem postopku pobudnik izpodbija tudi zato, ker ne vključuje lahko dokazljive individualne škode v upravnem postopku (npr. povračilo stroškov za uradne takse in drugih administrativnih stroškov). Po zatrjevanju pobudnika je protiustavna tudi omejitev kroga upravičencev (2. člen ZPŠOIRSP) samo na tiste osebe, ki so si doslej status (s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje ali s sprejemom v državljanstvo Republike Slovenije) uredile, ne zajema pa tistih izbrisanih oseb, ki prebivajo zunaj Republike Slovenije in se vanjo ne želijo ali ne morejo vrniti. Po mnenju pobudnika sta nesprejemljivi tudi izključitev oseb, določena v četrtem odstavku 2. člena ZPŠOIRSP, ter nevključitev otrok izbrisanih oseb v krog upravičencev do povračila škode zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Prav tako naj bi bila protiustavna omejitev obdobja izbrisa, določena v drugem in tretjem odstavku 3. člena ZPŠOIRSP. Pobudnik izpodbija tudi način izračuna pavšalne odškodnine v upravnem postopku, ker se računa po zaključenem mesecu in ne po začetnem mesecu (drugi in tretji odstavek 7. člena ZPŠOIRSP). Nadalje zatrjuje, da je 9. člen ZPŠOIRSP, ki določa ustavitev upravnega postopka za povračilo škode v primeru smrti upravičenca med postopkom, v nasprotju z načeli pravne države in pravico do dedovanja. Po mnenju pobudnika je nesprejemljiva tudi določitev triletnega roka za vložitev tožbe za plačilo denarne odškodnine v sodnem postopku (prvi odstavek 10. člena ZPŠOIRSP) ter določitev šestmesečnega roka za odgovor na tožbo (tretji odstavek 10. člena ZPŠOIRSP). Pobudnik še zatrjuje, da je pravica do poprave storjene krivice izbrisanemu, ki živi zunaj Republike Slovenije z družinskimi člani, ki niso bili izbrisani, izvotljena, ker zakon ne omogoča, da se skupaj z njim v Republiko Slovenijo vrnejo tudi družinski člani.

2.Državni zbor v odgovoru na pobudo zavrača očitke o protiustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Poudarja, da je cilj izpodbijanega zakona popraviti kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin in izvršiti sodbo ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji ter v pravnem redu Republike Slovenije sistemsko urediti pravično zadoščenje oziroma povračilo škode, ki je prizadetim osebam nastala zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Izjemne okoliščine dogodka, iz katerega izvira škoda, časovna oddaljenost, številčnost, raznolikost in zapletenost posameznih primerov upravičencev po oceni Državnega zbora utemeljujejo posebno zakonsko ureditev odškodninske odgovornosti države zgolj za ta primer. ZPŠOIRSP je tako uvedel novo obliko pravno priznane škode (tj. škodo zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva) ter uredil povračilo te škode v obliki denarne odškodnine in nekatere druge oblike pravičnega zadoščenja. Kot pojasni Državni zbor, je izpodbijani zakon vzpostavil dva sistema uveljavljanja odškodninskega zahtevka, in sicer v upravnem in sodnem postopku. Možnost uveljavljanja odškodnine v upravnem postopku je bila uvedena zato, da bi se upravičencem zagotovil hiter in učinkovit postopek določitve oziroma odmere denarne odškodnine. Upravičenec ima poleg denarne odškodnine, ki se odmeri v upravnem postopku, možnost uveljavljati tudi denarno odškodnino v sodnem postopku. Državni zbor poudari, da so bile pri določanju višine mesečnega zneska odškodnine upoštevane finančne zmožnosti Republike Slovenije. Po oceni Državnega zbora se z omejitvijo pravice do povračila škode zasleduje ustavno dopusten cilj, tj. varstvo drugih človekovih pravic, ki jih je država dolžna zagotavljati skladno z načelom socialne države in v tej zvezi skrb za finančno zmogljivost države, da zagotavljanje teh pravic ne bo ogroženo ali prizadeto. Pri opredeljevanju kroga upravičencev je bil po zatrjevanju Državnega zbora pomemben interes, ki ga je oseba, izbrisana iz registra stalnega prebivalstva, od izbrisa dalje izkazala za ureditev prebivanja oziroma svojega statusa v Republiki Sloveniji skladno z veljavno zakonodajo. Državni zbor meni, da so izpodbijane zakonske rešitve sprejete v okviru polja proste presoje zakonodajalca ter podprte z utemeljenimi razlogi, zato predlaga zavrnitev pobude.

3.Mnenje o pobudi je podala tudi Vlada, ki s podobnimi argumenti kot Državni zbor zavrača očitke o protiustavnosti izpodbijanih določb ZPŠOIRSP. Po mnenju Vlade so sprejete zakonske rešitve tudi skladne s stališči ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji.

4.Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudniku, ki je v odgovoru nanju vztrajal pri svojih trditvah iz pobude.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Izpodbijane določbe ZPŠOIRSP urejajo krog upravičencev[1] ter merila in postopek uveljavljanja denarne odškodnine zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva v upravnem in sodnem postopku. Za vse izpodbijane zakonske določbe velja, da ne učinkujejo neposredno. V takšnih primerih se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (tako sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Pri razlagi pojma neposrednega učinka predpisov na pravni položaj pobudnika (drugi odstavek 24. člena ZUstS) je treba upoštevati, da morajo naslovniki pravnih norm domnevne kršitve človekovih pravic vedno, ko je to mogoče, poskusiti odpraviti pred pristojnimi sodišči, kar zagotavlja, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj. Sodišča so namreč tista, ki so v prvi vrsti dolžna razlagati pravo in pri tem na podlagi 125. člena Ustave na vseh stopnjah sojenja zagotavljati varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišča so se tudi dolžna opredeliti do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov strank (kot je očitek o protiustavnosti določenega zakona), sicer kršijo ustavno jamstvo iz 22. člena Ustave. Če so pri tem soočena z zakonsko določbo, za katero menijo, da je protiustavna, morajo na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. Če menijo, da so ustavnopravni ugovori neutemeljeni, pa jih morajo argumentirano zavrniti. Le na ta način je lahko zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave.[2]

7.Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Pobudnik Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije – združenje za človekove pravice niti ne zatrjuje, da bi izpodbijane določbe ZPŠOIRSP neposredno posegale v pravice ali pravni položaj društva. Za pobudo, ki jo navedeni pobudnik vlaga v imenu svojih članov in zaradi njihovih interesov, pa njegov pravni interes ni izkazan. Ustavno sodišče je sicer izjemoma priznalo pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil (tako npr. v odločbah št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153, ter št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10), ter ekološkim društvom, ki so bila na podlagi zakona, ki je urejal varstvo okolja, subjekti varstva okolja (sklep št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995, Uradni list RS, št. 3/96, in OdlUS IV, 126). Ustavno sodišče je tako ravnalo tudi v zadevi št. U-I-246/02, v kateri je pobudo vložilo Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije.[3] Vendar po sprejetju stališča iz sklepa št. U-I-275/07, da je treba v primeru, ko predpis ne učinkuje neposredno, izčrpati vsa pravna sredstva in šele po njihovem izčrpanju hkrati z ustavno pritožbo vložiti tudi pobudo, takšno stališče ni več mogoče v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno. Politične stranke, društva, zbornice in združenja ne morejo v konkretnem sporu svojih članov nastopati kot stranka ali stranski udeleženec, saj ne varujejo svojih pravic in pravnih interesov. Posledično in iz enakega razloga tudi ne morejo vložiti ustavne pritožbe ter hkrati z njo tudi ne pobude.[4] Pobudo in ustavno pritožbo lahko vložijo le člani društva sami. Vsakdo od njih, v položaj katerega bi bilo poseženo ob odločanju o pravici do denarne odškodnine po ZPŠOIRSP, lahko po izčrpanju pravnih sredstev v upravnem in sodnem postopku vloži ustavno pritožbo skupaj s pobudo za oceno ustavnosti zakonskih določb, ki so podlaga za odločitev v konkretnem primeru. Glede na to pravni interes Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije – združenja za človekove pravice ni izkazan niti, kolikor pobudo vlaga v imenu svojih članov. Pri tem je treba poudariti, da pravnega interesa za vložitev posamezne pobude tudi ni mogoče utemeljevati s tem, da je bil pobudniku pravni interes že priznan v drugem primeru (npr. v zadevi št. U-I-246/02).

8.Ker pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZPŠOIRSP, je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

Način izkazovanja statusa upravičenca določa 23. člen ZPŠOIRSP. Pri uveljavljanju denarne odškodnine v sodnem postopku ali drugih oblik pravičnega zadoščenja se izpolnjevanje pogojev iz prvega odstavka 2. člena tega zakona izkazuje s potrdilom upravne enote, izkazovanje pogojev iz drugega odstavka 2. člena tega zakona pa s pravnomočno odločbo upravne enote o priznanju statusa upravičenca ali s pravnomočno odločbo o določitvi denarne odškodnine v upravnem postopku. Postopek za priznanje statusa upravičenca je urejen v tretjem do šestem odstavku 23. člena ZPŠOIRSP.

Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-54/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 47/09, in OdlUS XVIII, 25), št. U-I-77/11 z dne 19. 5. 2011 in št. U-I-23/10 z dne 19. 9. 2012.

Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 19. 9. 2002.

Tako Ustavno sodišče v sklepih št. U-I-158/07 z dne 4. 12. 2008, št. U-I-204/07 z dne 28. 1. 2009, št. U-I-306/08 z dne 5. 2. 2009, št. U-I-273/08 z dne 23. 9. 2009 in št. U-I-304/11 z dne 10. 1. 2013.