Jedro

Zapisnik, izdan v okviru upravne inšpekcije, o izvajanju ukrepov (v zvezi z odločitvijo o ugovoru, ki postane njegov del) ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, niti ne posega v pravni položaj pritožnice.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper zapisnik o izvajanju ukrepov št. 3 Inšpektorata za javni sektor št. 0611-261/2021/81 z dne 5. 4. 2023 (v nadaljevanju zapisnik o izvajanju ukrepov). V tem zapisniku je organ ugotovil, da so nekateri, z zapisnikom z dne 17. 1. 2022 odrejeni ukrepi ostali nerealizirani, in sicer ukrepi po 3. a členu Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS), tj. vračilo neupravičeno prejetih zneskov dodatkov za kontrolirani javni uslužbenki (šlo je za dodatek za nevarnost in posebne obremenitve v času epidemije covid-191 ter za delo v rizičnih razmerah2), ki so bili odrejeni predsednici sveta tožeče stranke. Na podlagi navedenega je organ direktorici tožeče stranke, kot odgovorni osebi, odredil, da mora takoj po prejemu tega zapisnika poročati o izvedenih ukrepih in za kontrolirani javni uslužbenki predložiti listinska dokazila o odpravi ugotovljenih nepravilnosti. Zoper zapisnik o izvajanju ukrepov je direktorica tožeče stranke vložila ugovor, ki ga je ministrica za javno upravo zavrnila kot neutemeljenega z odločitvijo št. 1002-987/2022/4 z dne 15. 5. 2023, ki je postala sestavni del zapisnika o izvajanju ukrepov (43. b člen ZSPJS).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da zoper zapisnik inšpektorja za plače v javnem sektorju iz 43. b člena ZSPJS v zvezi z odločitvijo o ugovoru tožba v upravnem sporu ni dopustna in se pri tem sklicevalo na obstoječo sodno prakso.3 Izpostavilo je, da je tožeča stranka uporabnica proračuna in zato izvršitev ukrepov, ki so naloženi predsednici sveta tožeče stranke ter obveznost poročanja o izvedenih ukrepih, ki je bila odrejena direktorici tožeče stranke, ne posega v pravni položaj tožeče stranke, ampak se naloženi ukrepi nanašajo na izvrševanje javnopravne funkcije tožeče stranke. V primeru izvršitve teh ukrepov se bo poseglo v pravni položaj javnih uslužbenk, zaposlenih pri tožeči stranki, ki naj bi prejemali previsoko plačo. Tako je zaključilo, da izvršitev odrejenih ukrepov ne gre v škodo tožeče stranke. V okviru svojega zakonitega delovanja pa mora tožeča stranka poskrbeti za pravilno in zakonito porabo proračunskih sredstev. Zato sta predsednica sveta tožeče stranke in njena direktorica, kot osebi, odgovorni za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika, dolžni odrejene ukrepe upoštevati in jih tudi izvršiti. Pojasnilo je še, da je bilo z novelo ZSPJS-T uvedeno pravno varstvo ugovora, s katerim se preizkusi pravilnost izrečenih ukrepov, ne pa tudi morebitna nadaljnja pravna sredstva zoper odločitev o ugovoru. V tovrstni situaciji namreč ne gre za klasični inšpekcijski postopek, temveč za notranji (upravni) nadzor, kar izhaja tudi iz Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU).

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Zatrjuje, da se z zapisnikom o izvajanju ukrepov posega v pravne koristi pritožnice kot javnega zavoda, saj se od slednjega zahteva nezakonito ravnanje pod grožnjo sankcije, če odrejenih ukrepov ne izvrši. Navaja, da je odprava nezakonitih ukrepov iz zapisnika o izvajanju ukrepov zanjo bistvena, saj bo to podlaga za ponovni zahtevek za izplačilo dodatkov, ki jih je vrnila ministrstvu. Če ukrepi ne bodo odpravljeni, bodo prizadete njene pravne koristi, saj ne bo dobila vrnjenih neupravičeno odvzetih sredstev za zadevne dodatke in bo morala dodatke izplačati iz lastnih sredstev. Do teh trditev se sodišče prve stopnje ni opredelilo, zato je sklep v tem delu neobrazložen. Meni, da obravnavana zadeva ni primerljiva z zadevo I Up 100/2016, v kateri je bila izpodbijana le odločitev o ugovoru, poleg tega v omenjeni zadevi ni bilo ugovorov o obstoju pravnega interesa, ukrepi pa so bili izrečeni predstojniku in ne javnemu zavodu samemu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglaša tudi stroške pritožbenega postopka.

4. Odgovor tožene stranke na pritožbo je vložila oseba, ki ni izkazala niti zatrjevala, da ima opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), zato ga Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

**K I.točki izreka**

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Na podlagi sklepa z dne 21. 3. 2024 je po tretjem odstavku 14. člena ZUS-1 o pritožbi odločal senat treh sodnikov.

7. Pritožnica meni, da je zapisnik o izvajanju ukrepov upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj je enostranski, oblastven in posega v njene pravne koristi ter je zato sodišče prve stopnje tožbo napačno zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi) oziroma na podlagi 4. točke iste odstavka določbe (akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu). Vrhovno sodišče navedene pritožbene ugovore zavrača kot neutemeljene, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

8. Podlago za vodenje inšpekcijskega nadzora, opravljenega v obravnavani zadevi, daje 43. a člen ZSPJS, ki določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih izvršilnih predpisov ter kolektivnih pogodb in splošnih aktov delodajalca, v delu, kjer se urejajo plače funkcionarjev in javnih uslužbencev, opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. Kot je Vrhovno sodišče pojasnilo v sklepu I Up 100/2016 z dne 19. 4. 2017, gre za notranji (upravni) nadzor in ne za "klasični" inšpekcijski postopek.4 Iz 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN)5 in pravne teorije6 izhaja, da gre za posebno obliko inšpekcijskega nadzora, v katerem se ne odloča o pravicah oziroma obveznostih nadzorovanih subjektov in jih zato ni mogoče šteti za upravne zadeve. Da zapisnik, izdan v okviru upravne inšpekcije,7 ni upravna odločba, ker se z njim ne odloča o pravici in obveznosti, je odločilo tudi Ustavno sodišče v sklepu U-I-31/06-9, Up-122/06-7 z dne 23. 3. 20068 ob presoji ustavnosti ureditve takrat veljavnega tretjega odstavka 307. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki je urejal inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZUP in posebnim upravnim postopkom9. Tako Vrhovno sodišče zaključuje, da zapisnik o izvajanju ukrepov (v zvezi z odločitvijo o ugovoru, ki postane njegov del) ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, niti ne posega v pravni položaj pritožnice.

9. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da je, kot je to pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, pritožnica proračunska uporabnica, natančneje delodajalka kontroliranih javnih uslužbenk, ki mora kot izvrševalka predpisov (le) ugotoviti zakonito plačo.10 Zaradi tega (posebnega) položaja in namena inšpekcijskega nadzora po ZSPJS, kot izhaja tudi iz Poročevalca Državnega zbora z dne 12. 6. 2014 k noveli ZSPJS-T, tj. da se omogoči učinkovitost nadzora nad pravilnostjo določitve plač ter zakonito porabo proračunskih sredstev iz naslova izplačila plač, je zakonodajalec predvidel ugovor, s čimer je odpravil dileme o pravnem varstvu zoper zapisnik, na kar se pravilno sklicuje tudi sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu. Pritožničina direktorica je ugovor vložila, a je bil kot neutemeljen zavrnjen. Zaradi narave tega inšpekcijskega nadzora, ki, kot že pojasnjeno, predstavlja notranji nadzor, pa sodno varstvo v upravnem sporu ni predvideno.

10. Glede (ne)primerljivosti obravnavane zadeve z zadevo I Up 100/2016, kar uveljavlja pritožnica, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je v obeh zadevah šlo za ukrep vračila neupravičeno izplačanih dodatkov k plači javnih uslužbencev ter da sta bili v obeh primerih tožeči stranki proračunski uporabnici. Razlika je, kot to pravilno izpostavlja pritožnica, da je v obravnavani zadevi izpodbijan (tudi) zapisnik o izvajanju ukrepov in ne (le) odločitev o ugovoru, kar je po stališču Vrhovnega sodišča pravno irelevantno. Vrhovno sodišče se je v sklepu I Up 100/2016 opredelilo do sodnega varstva zoper odločitev o ugovoru, iz obrazložitve pa izhajajo tudi pravna stališča, ki so uporabljiva v obravnavani zadevi, tj. glede vprašanja posega v pravni položaj pritožnice kot institucije - proračunske uporabnice in glede vprašanja posega v pravni položaj kontroliranih javnih uslužbencev11 ter glede notranjega (upravnega) nadzora12. V povezavi s prej povzetim stališčem Ustavnega sodišča v sklepu U-I-31/06-9, Up-122/06-7 z dne 23. 3. 2006 Vrhovno sodišče zaključuje, da je sodišče prve stopnje navedena stališča iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 100/2016 pravilno smiselno uporabilo tudi v obravnavani zadevi.

11. Utemeljen pa ni niti pritožbeni ugovor neobrazloženosti izpodbijanega sklepa. Sodišče prve stopnje je namreč v izpodbijanem sklepu pojasnilo, da se bo v primeru izvršitve naloženih ukrepov posegalo v pravni položaj javnih uslužbenk, zaposlenih pri pritožnici, ter da ne gre za ukrepe v pritožničino škodo, zato se ne posega v njen pravni položaj.13 Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da so bili ukrepi naloženi pritožnici (in ne njeni direktorici oziroma predsednici sveta pritožnice), kar pomeni, da pritožnica ne uveljavlja ugovorov, ki bi se nanašali na njene pravice oziroma obveznosti, odločitev sodišča o zavrženju tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena pa je tako pravilna.

12. Po povedanem in ker ostale pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom istega zakona pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

**K II. točki izreka**

13. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Člen 71 Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP). 2 Točka 11 člena 39 Kolektivne pogodbe za javni sektor; 125. člen Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (ZIUOPDVE). 3 Kot relevantne je štelo sklep Vrhovnega sodišča I Up 100/2016 z dne 19. 4. 2017 ter sklepa Upravnega sodišča I U 31/2016 z dne 19. 1. 2016 in I U 760/2015 z dne 26. 10. 2016. 4 Glej: 9. točka obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 100/2016 z dne 19. 4. 2017. 5 Peti in šesti odstavek 3. člena ZIN: Ta zakon se ne uporablja za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, proračunsko inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti. Za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, inšpekcijo za plače v javnem sektorju in proračunsko inšpekcijo veljajo določbe od 1. do 20. člena in 24. člen tega zakona. 6 Kovač, P., v: Kovač, P. (ur.), Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2016, str. 76; Apohal Vučković, L., v: Korpič-Horvat, E. idr. (ur.), Plače v javnem sektorju: Komentar Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS), Tax-Fin-Lex, Pravna fakulteta UM, Ljubljana, 2022, str. 367. 7 Tudi upravna inšpekcija je, ob upoštevanju prej citirane določbe petega odstavka 3. člena ZIN, oblika notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov. 8 Glej: 5. do 7. točka obrazložitve tega sklepa Ustavnega sodišča. 9 Po tretjem odstavku 307. člena ZUP, veljavnem v času odločanja Ustavnega sodišča v navedeni zadevi, inšpektor o opravljenem nadzoru izda zapisnik; v primeru ugotovljenih nepravilnosti predlaga predstojniku, da v določenem roku odpravi nepravilnosti oziroma izvede ustrezne ukrepe; predstojnik lahko zoper zapisnik ugovarja; o ugovoru odloči minister, pristojen za upravo, s sklepom, zoper katerega ni upravnega spora; minister, pristojen za upravo, lahko predlaga predstojniku, pristojnemu ministru ali vladi ustrezne ukrepe za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. 10 Korpič-Horvat, E., v: Korpič-Horvat, E. idr. (ur.), Plače v javnem sektorju: Komentar Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS), Tax-Fin-Lex, Pravna fakulteta UM, Ljubljana, 2022, str. 96 in 97. 11 Glej: 8. točka obrazložitve navedenega sklepa Vrhovnega sodišča. 12 Glej: 9. točka obrazložitve navedenega sklepa Vrhovnega sodišča. 13 Glej: 13. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa.