Jedro

Kot izhaja že iz samega besedila 19. člena ZJC-B, je v tej določbi urejen poseben postopek razlastitve, katerega namen je uskladitev dejanskega stanja s pravnim (kot pravilno opozarja tudi tožnica), in se obstoj javne koristi predpostavlja, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Če pa je temu tako, potem to pomeni, da je treba v primerih, kot je obravnavani, ko je tožnica kot razlastitvena upravičenka že pridobila v svojo last nepremičnine, ki so sestavljale javno cesto in so postale javno dobro, vendar je na njih še vedno vpisana stvarna služnost v korist tretje osebe, zahtevo za ukinitev takšne služnosti, ob smiselni uporabi te določbe, vsebinsko obravnavati. Namreč tudi stvarna pravica pomeni uresničevanje pravice do zasebne lastnine, zato je treba obravnavani položaj, ko obstoj javne ceste dejansko onemogoča izvrševanje take pravice, obravnavati enako, kot obstoj javne ceste na zemljišču v zasebni lasti. Tudi v tem primeru je prišlo do posega v zasebno lastnino, ne da bi nosilec te pravice za to prejel kakšno plačilo oziroma odškodnino. Glede na to je položaj, na katerega se nanaša ta zahteva, najmanj nezakonit, v nasprotju s citiranimi določbami ZCes-1, tožnica pa ima zakonsko obveznost, da ga uredi. Zato je ureditev iz 19. člena ZJC-B mogoče uporabiti ne samo za odločanje o lastninski pravici, temveč tudi za odločanje o iz lastninske pravice izpeljanih stvarnih pravicah.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Radovljica, št. 352-165/2016-6 z dne 14. 4. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopni organ zahtevo tožnice za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti, vknjiženih na parc. št. 426/1, 475/21, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k.o. ..., v korist A.A., kot lastnika nepremičnin s parc. št. 419/11, 424/8 in 426/14, k.o. ..., zavrgel in še odločil, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica vložila zahtevo za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti zoper razlastitvenega zavezanca A.A., ki je kot zemljiškoknjižni lastnik nepremičnin s parc. št. 419/11, 424/8 in 426/14, k.o. ..., imetnik pravice služnosti parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili na parc. št. 426/1, 475/21, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k.o. ..., pri čemer se je sklicevala na 19. člen Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC-B) in 92. do 114. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Organ je ugotovil, da določbe 19. člena ZJC-B ter 92. do 114. člena ZUreP-1 ne dajejo pravne podlage za vodenje upravnega postopka razlastitve, v katerem bi se ukinila stvarna služnost, ustanovljena na podlagi pravnega posla. Citirane določbe dajejo podlago le za poseg v lastninsko pravico - z odvzemom (razlastitev nepremičnine), omejitvijo lastninske pravice z ustanovitvijo pravice uporabe na nepremičnin za določen čas ali pa z obremenitvijo lastninske pravice z začasno ali trajno služnostjo. V zadevi ne gre za poseg v lastninske pravico, saj tožnica kot razlastitvena upravičenka zahteva ukinitev stvarnih služnosti na nepremičninah, ki so javno dobro in predstavljajo v naravi cesto, in ki so v njeni lasti. Po 108. členu ZUreP-1 se sicer lahko odloča tudi o ugasnitvi stvarnih pravic, vendar le, če so izpolnjeni zakonski pogoji, da se na podlagi temeljnega zahtevka za odvzem lastninske pravice na nepremičnini odloči tudi o njeni razlastitvi. Sporna stvarna služnost ni bila ustanovljena na podlagi 110. člena ZUreP-1, ampak na podlagi pravnega posla, zato tudi niso izpolnjeni pogoji iz 113. člena ZUreP-1. Tako tudi Upravno sodišče v sodbi, U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009. Organ je zato zahtevo na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel. 2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnice.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da je namen 19. člena ZJC-B uskladitev pravnega stanja z dejanskim. Ta člen velja tudi za prisilni odvzem drugih stvarnih pravic in ne le lastninske pravice. Javne ceste so javno dobro in izven pravnega prometa, zato je uporaba posebnega postopka razlastitve smiselno uporabljiva tudi v postopkih odvzema drugih stvarnih pravic. Če poenostavljeni režim velja za odvzem lastninske pravice, velja toliko bolj (a fortiori) za odvzem drugih stvarnih pravic, ki uživajo manjše pravno varstvo in ne predstavljajo ustavno varovane kategorije po 69. členu Ustave. Iz odločb Ustavnega sodišča izhaja, da je občina zavezana k obveznosti kategorizacije javnih cest in izvajanju postopkov razlastitev, kjer je to potrebno, kar velja tudi za razlaščanje drugih stvarnih pravic. To, da je na cesti že prenesena lastninska pravica na tožnico, ne more predstavljati utemeljenega argumenta, da se 19. člen ne more uporabiti. Tožnica je njihova lastnica, zato ima interes, da so te nepremičnine (cesta) proste bremen. Zato bi moral organ postopek izvesti. Organ tudi ni pojasnil, zakaj ta določba ne pride v poštev, zato je odločitev pomanjkljiva do te mere, da je ni možno preizkusiti. Pravna podlaga je tudi v ZUreP-1. Smisel razlastitve je namreč v pridobitvi nepremičnine v takšnem pravnem stanju, da je z njeno uporabo oziroma razpolaganjem mogoče doseči javno korist, ki je temeljni pogoj za razlastitev (93. člen ZUreP-1 in četrti odstavek 108. člena ZUreP-1). Opozorila je na stališče sodne prakse, ki razlastitvenem upravičencem priznava interes, da pridobijo v last nepremičnino, ne da bi bila ta obremenjena s stvarnimi pravicami. Tako stališče je povsem skladno z zakonsko ureditvijo področja javnih cest. Zemljišča, ki so predmet zahtevka ukinitve stvarnih služnosti, predstavljajo javno cesto in na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic (kot npr. služnost parkiranja, hoje, vožnje z vsemi vozili). Poleg dejstva, da je ta stvarna služnost postala nezakonita, pa je postala tudi brezpredmetna (19. člen Stvarnopravnega zakonika - v nadaljevanju SPZ), saj uporabe javne ceste nihče ne more izključiti za druge osebe oziroma ne sme biti otežena za druge osebe. Lahko jo vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi v zakonu (3. člen ZJC). V zvezi z izvajanjem parkiranja na cesti pa je treba upoštevati tudi Zakon o pravilih v cestnem prometu. Npr. parkiranje in ustavljanje je prepovedano na vozišču v naselju, kjer poteka dvosmerni promet in ločilne črte niso vrisane. Uporaba javne ceste, s katero se zasede cestišče z namenom oviranja ali preprečevanja prometa, pa je celo prepovedana (4. člen Zakona o cestah - v nadaljevanju ZCes-1). Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odpravi sklep in izvede postopek razlastitve po predlogu tožnice ter toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom A.A. na tožbo ni odgovoril. 6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o zavrženju zahteve tožnice za razlastitev - ukinitev stvarnih služnosti, vknjiženih na parc. št. 426/1, 475/21, 475/22, 419/7, 419/10, 496/1, 496/40, 496/41, 496/42, 496/39, 496/50 in 426/15, vse k.o. Hraše, v korist v tem upravnem sporu stranke z interesom, lastnika parc. št. 419/11, 424/8 in 426/14, k.o. ..., A.A. Organ je svojo odločitev sprejel po ugotovitvi, da se po ZJC-B in ZUreP-1 vodijo postopki razlastitve (odvzem ali omejitev lastninske pravice oziroma obremenitev s stvarno služnostjo), da pa ne določba 19. člena ZJC-B, ne določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 ne dajejo podlage za vodenje upravnega postopka za ukinitev stvarne služnosti, ustanovljene na podlagi pravnega posla, na nepremičninah, ki so javno dobro. Pri tem se je skliceval še na sodbo Upravnega sodišča, U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009. 8. Iz podatkov upravnih spisov izhajajo naslednja, med strankami nesporna dejstva: - da nepremičnine, na katerih je stvarna služnost, ki je predmet zahteve, sestavljajo javno cesto oziroma so del cestnega telesa ter v varovalnem pasu ''...'', kategorizirane z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Občini B. pod oznako ... in da po njej v času vložitve zahteve poteka promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC, - da so nepremičnine vpisane kot javno dobro v lasti Občine B., ter - da je na teh nepremičninah vpisana stvarna služnost parkiranja, hoje in vožnje z vsemi vozili v korist zemljišč s parc. št. 419/11, 424/8 in 426/14, vse k.o. ..., katerih zemljiškoknjižni lastnik je A.A. 9. Po 19. členu ZJC-B se, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, kot pa določa prvi odstavek 3. člena tega zakona, lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi v posebnem postopku razlastitve, določenem v tem členu (prvi odstavek). Za poseben postopek razlastitve se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor s tem členom niso posamezna vprašanja drugače urejena (drugi odstavek). Ne glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena zakona; za vložitev zahteve razlastitveni upravičenec ni vezan na rok iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1 (tretji odstavek).

10. Po 3. členu ZCes-1 (ki je pričel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa od 1. 7. 2011) so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa (prvi odstavek). Javne ceste so javno dobro in so izven pravnega prometa. Na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic (drugi odstavek). Občinske ceste so v lasti občin (drugi odstavek 39. člena ZCes-1). V 5. členu ZCes-1 je tudi določen pravni režim rabe javne ceste z opredelitvijo prepovedi ogrožanja varne uporabe javne ceste, ki v prvem odstavku prepoveduje izvajanje ali opustitev kakršnih koli del na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej, v nadaljnjih odstavkih pa so podrobneje naštete posamezne konkretne prepovedi. Ta pravni režim je torej že na prvi pogled nezdružljiv z vsebino služnosti, kolikor bi presegala rabo javne ceste za njen osnovni namen, razen, če gre za izjeme, določene v tretjem do petem odstavku 3. člena ZCes-1. Po prehodni določbi 123a. člena ZCes-1 se pravni režim, vzpostavljen v 5. členu, za obstoječe javne ceste iz 19. člena ZJC-B uporablja, ne glede na lastništvo nepremičnin, po katerih poteka javna cesta. To pomeni, da je do dejanskega posega v pravni položaj imetnika stvarnih pravic na zemljišču, po katerih poteka javna cesta, prišlo najkasneje z uveljavitvijo te zakonske ureditve. Kot pa je Ustavno sodišče v svojih odločbah že večkrat opozorilo, je položaj, ko javna cesta poteka po zemljišču v zasebni lasti, ne da bi lastnik zato dobil plačilo, kar pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, neustaven (npr: U-I-154/10).

11. Kot izhaja že iz samega besedila 19. člena ZJC-B, je v tej določbi urejen poseben postopek razlastitve, katerega namen je uskladitev dejanskega stanja s pravnim (kot pravilno opozarja tudi tožnica), in se obstoj javne koristi predpostavlja, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Če pa je temu tako, potem to pomeni, da je treba v primerih, kot je obravnavani, ko je tožnica kot razlastitvena upravičenka že pridobila v svojo last nepremičnine, ki so sestavljale javno cesto in so postale javno dobro, vendar je na njih še vedno vpisana stvarna služnost v korist tretje osebe, zahtevo za ukinitev takšne služnosti, ob smiselni uporabi te določbe, vsebinsko obravnavati. Namreč tudi stvarna pravica pomeni uresničevanje pravice do zasebne lastnine, zato je treba obravnavani položaj, ko obstoj javne ceste dejansko onemogoča izvrševanje take pravice, treba obravnavati enako, kot obstoj javne ceste na zemljišču v zasebni lasti. Tudi v tem primeru je prišlo do posega v zasebno lastnino, ne da bi nosilec te pravice za to prejel kakšno plačilo oziroma odškodnino. Glede na to je zato položaj, na katerega se nanaša ta zahteva, najmanj nezakonit, v nasprotju s citiranimi določbami ZCes-1, tožnica pa ima zakonsko obveznost, da ga uredi. Sodišče se zato v tem primeru strinja s tožnico, da je ureditev iz 19. člena ZJC-B mogoče uporabiti ne samo za odločanje o lastninski pravici, temveč tudi za odločanje o iz lastninske pravice izpeljanih stvarnih pravicah.

12. Podatki spisa potrjujejo, da je bila sporna stvarna služnost ustanovljena na podlagi pravnega posla, kar po razlagi organa (in z njo se sodišče načeloma strinja) pomeni, da je njeno prenehanje možno le na isti podlagi (220. člen SPZ), torej v domeni civilnega prava, vendar je nastanek služnosti v obravnavanem primeru nerelevanten, saj so postopki razlastitve namenjeni prav primerom, da se v celoti uresniči javna korist. Javna korist, ki je v uporabi ceste, pa se bo lahko uresničila le, kolikor bo lahko tožnica kot upraviteljica ceste (ki je lastnica nepremičnin) s cesto v celoti lahko upravljala. Dejstvo predhodne pridobitve nepremičnin (lastninske pravice) ne more biti ovira za uresničitev javne koristi, torej za izpeljavo postopka razlastitve.

13. Glede na navedeno je sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in, kot ZUS-1 določa v takem primeru, zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek, v katerem je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

14. Sodišče je s to sodbo odstopilo od stališča, zavzetega v sodbi, U 1489/2008 z dne 23. 6. 2009, iz razlogov, navedenih v tej sodbi.

15. Sodišče ni sledilo predlogu tožnice in odločilo v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1), ker narava stvari to ne dopušča in ker podatki spisa za to niso dali zanesljive podlage.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (na seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je presodilo predlagani vpogled v listine spisa v okviru presoje zakonitosti akta.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.