Tožnici je bila z uporabo izrednega pravnega sredstva po 273. členu ZUP kršena pravica do izjave, ki izhaja iz načela zaslišanja stranke, saj je tožena stranka ni seznanila z novimi ugotovitvami v postopku, ki so pripeljale do drugačne odločitve od prvotne. Čeprav posebnega postopka, ki opredeljuje ravnanje organa po 273. členu ZUP, ni, je jasno, da mora organ tudi v tem postopku spoštovati načelo zaslišanja stranke.
Upravni organ je dolžan stranki omogočiti, da se odzove na spremenjen položaj, če razlaga materialnega prava narekuje drugačno ugotovitev dejanskega stanja in s tem prilagojene zahtevke strank.
Tožena stranka je izdala odločbo presenečenja, saj tožnica kljub potrebni skrbnosti prvič ni mogla predvideti, da bo tožena stranka izdala odločbo med upravnim sporom in drugič, da bo svojo odločitev sprejela na podlagi 273. člena ZUP.
I.Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za zdravje RS s številko 1600-59/2018-57 z dne 3. 5. 2023 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.
II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
Povzetek dosedanjega postopka
1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi prvega odstavka 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) spremenila svojo odločbo s številko 1600-59/2018-29 z dne 14. 2. 2020, zoper katero je stranka z interesom pravočasno vložila tožbo, in sicer tako da je tožena stranka stranki z interesom izdala soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote Lekarne A. (1. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).
2.Tožena stranka je v prvotni odločbi s številko 1600-59/2018-29 14. 2. 2020 (v nadaljevanju prvotna odločba) ugotovila, da stranka z interesom ne izpolnjuje zakonskih pogojev glede mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni za ustanovitev nove lekarne na območju Četrtne skupnosti B. V obrazložitvi odločbe je presojala, ali obstoji potreba po ustanovitvi nove lekarne, ob upoštevanju dejstva, da na obravnavanem območju že delujeta dve lekarni, med drugim tudi tožničina. Tožena stranka je ugotovila, da je treba v tem primeru za določeno geografsko območje sosednjih naselij oziroma gravitacijsko območje, šteti območje Četrtne skupnosti B. in ne območja celotne Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL), kot je zatrjevala stranka z interesom. Poleg tega je menila, da določitev gravitacijskega območja ni v pristojnosti lokalne skupnosti, zato tudi Sklep o mreži javne lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju Sklep) na primarni ravni na območju MOL ni celovito uredil mreže lekarniške dejavnosti v MOL v skladu z določbami ZLD-1. Ker sta na tem območju že delovali dve lekarni, je tožena stranka zaključila, da ni izpolnjen zakonsko določen pogoj števila prebivalcev za ustanovitev nove enote lekarne.
3.Stranka z interesom je zoper navedeno odločbo 31. 3. 2020 vložila tožbo v upravnem sporu1, v kateri je zahtevala odpravo odločbe in odpravo sklepa s številko 59/2018-27 z dne 3. 2. 2020 (v nadaljevanju sklep), s katerim je bila tožnici priznana lastnost stranske udeleženke v upravnem postopku. V tožbi se ni strinjala s pravnim pojmom "gravitacijsko območje". Določanje gravitacijskega območja po območjih četrtnih skupnosti MOL ni v skladu z 8. členom ZLD-12, poleg tega pomeni neposreden poseg v samoupravne pravice MOL , saj četrtne skupnosti nimajo samoupravnih pristojnosti. To pomeni, da je tudi zagotavljanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni po določbah ZLD-1 v pristojnosti občine kot suverene izvajalke pravic in dolžnosti, ki izvirajo iz lokalne samouprave. Poleg tega je občina gravitacijsko območje samo po sebi, saj njeno območje obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Sklep je pravno zavezujoč in je materialnopravna podlaga za odločanje, saj je tožena stranka pri odločanju o soglasju za ustanovitev nove enote lekarne vezana na normativno opredelitev lekarniške mreže. Glede sklepa, s katerim je tožena stranka priznala tožnici (lekarni C.) lastnost stranske udeleženke, stranka z interesom ugotavlja, da tožnica ni izkazala svojega pravnega interesa za sodelovanje v tem postopku, saj ustanovitev nove lekarne v ničemer ne posega v njeno koncesijsko ali kakršnokoli drugo pravico, zato bi moralo sodišče sklep v celoti odpraviti.
4.Tožena stranka je nato 3. 5. 2023 izdala odločbo, s katero je na podlagi prvega odstavka 273. člena ZUP spremenila prvotno odločbo in stranki z interesom izdala soglasje k ustanovitvi nove poslovne enote, ki je predmet spora v tem upravnem sporu, sodišču pa je v zadevi I U 452/2020 predlagala ustavitev postopka, saj je ob ponovni presoji vloge stranke z interesom in pridobljenih dokumentov ugotovila tako, kot izhaja iz izpodbijane odločbe.
Povzetek tožnikovih navedb
5.Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne uporabe materialnega prava, ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču je predlagala, naj ugotovi ničnost izpodbijane odločbe, podredno pa, da se izpodbijana odločba odpravi. Priglasila je tudi stroške postopka v upravnem sporu.
6.Tožnica uvodoma zatrjuje, da je izpodbijana odločba nična, saj sta bili v isti zadevi izdani dve odločbi, prva s številko 1600-59/2018-29 z dne 14. 2. 2020, s katero je tožena stranka zavrnila soglasje za ustanovitev nove poslovne enote stranki z interesom, v drugi (op. izpodbijana) s številko 1600-59/2018/59 z dne 3. 5. 2023 pa je stranki z interesom podelila soglasje, pri tem pa prve odločbe ni razveljavila. Ker torej v isti zadevi obstajata dve nasprotujoči si odločbi, nove odločbe ni mogoče izvršiti.
7.Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala v nasprotju s prvim odstavkom 273. člena ZUP, saj je z obravnavanim izrednim pravnim sredstvom kršila pravico tožnice, ki je v upravnem sporu I U 452/2020 nastopala kot stranka z interesom in o tem ni bila niti seznanjena. Tožnici ni bila dana možnost seznanitve z novimi dejstvi in okoliščinami, na podlagi katerih je bila izdana nova odločba, zato je podana tudi kršitev načela zaslišanja stranke. S tem, ko je tožena stranka izdala "odločbo presenečenja", ne da bi tožnico predhodno seznanila z novimi ugotovitvami v postopku, je tožnici onemogočila možnost varstva njenih pravic in interesov v upravnem postopku.
8.V nadaljevanju tožnica v bistvenem trdi, da je izpodbijana odločba napačna tudi z materialnopravnega vidika. Nepravilno je stališče tožene stranke, da je gravitacijsko območje enako območju občine, saj za to ni zakonske podlage, predvsem pa v popolnem nasprotju s prvotno odločbo, pri čemer se dejansko stanje v zadevi v vmesnem času ni spremenilo.
Povzetek navedb tožene stranke
9.Tožena stranka je v odgovoru na tožbo izpostavila, da je prvotno odločbo spremenila na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 489/2019 z dne 4. 5. 2021, iz katere izhaja drugačna razlaga pojma gravitacijskega območja, kot ga je tožena stranka opredelila v prvotni odločbi.
10.Tožena stranka opozarja, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe izrecno ugotovila, da pozneje izdana (torej izpodbijana) odločba v celoti nadomesti prvotno, zato niso podani razlogi za ničnost odločbe. Ker je bilo v zadevi I U 452/2020 sprejeto drugačno stališče glede gravitacijskega območja, je tožena stranka ravnala povsem utemeljeno. Upravičeno je bilo pričakovati, da bi tudi prvotno odločbo Upravno sodišče odpravilo iz istega razloga kot v zadevi I U 489/2019. S spremembo prvotne odločbe se je tožena stranka izognila tudi nastanku škode zaradi povrnitve stroškov postopka in morebitnim odškodninskim zahtevkom stranke z interesom.
11.Tožena stranka zanika tožbene navedbe v zvezi s kršitvijo načela zaslišanja stranke. Tožnica je svoja stališča v zvezi s soglasjem k ustanovitvi nove poslovne enote obširno podala tako v upravnem postopku kot v upravnem sporu I U 452/2020, v katerih je sodelovala kot stranka s stranskim interesom. Ker je do spremembe prvotne odločitve prišlo zaradi napačne uporabe materialnega prava pri določanju gravitacijskega območja in ne zaradi spremenjenega dejanskega stanja zadeve, toženi stranki ni bilo treba pozvati tožnice, naj se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, saj so ta ostala nespremenjena. Po mnenju tožene stranke je imela tožnica možnost zavarovati svoj pravni interes, saj je v obeh postopkih ves čas aktivno sodelovala. Izpodbijana odločba je bila spremenjena na podlagi stališča Upravnega sodišča, zato ne gre za samovoljno spremembo stališča tožene stranke, temveč za potrebno in zakonito spremembo odločbe.
Navedbe stranke z interesom
12.Stranka z interesom se v bistvenem sklicuje na navedbe, ki jih je v odgovoru na tožbo podala tožena stranka in na stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 489/2019 z dne 3. 5. 2021. Izpostavila je, da je v obravnavani zadevi ključno vprašanje, ali je zagotavljanje lekarniške mreže in s tem določanje gravitacijskega območja, dolžnost in posledično oblastna pravica lokalne skupnosti. Glede na to, da mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina, ki to mrežo tudi določi, je v njeni pristojnosti tudi določitev gravitacijskega območja. Predlaga še, da se tožba zavrže, saj tožnica v obravnavani zadevi nima aktivne legitimacije. Tožnica kot imetnica zasebne lekarne, ki ji je podeljena koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti glede na veljavno zakonodajo in stališče sodišča nima nobene podlage za omejevanje ustanavljanja novih poslovnih enot lekarne.
Odgovor na tožbo
Sodna presoja
K I. točki izreka
Tožba je utemeljena.
13.Sodišče uvodoma pojasnjuje, da niso utemeljene tožbene navedbe o obstoju ničnostnega razloga iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ker po tožničinem mnenju izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti zaradi obstoja dveh nasprotujočih si odločb. Upravni organ lahko namreč z izrednim pravnim sredstvom po 273. členu ZUP ponovno odloči o upravni zadevi, o kateri je že odločeno in je predmet obstoječega upravnega spora tako, da spremeni ali odpravi odločbo. Tožena stranka je torej na podlagi tega izrednega pravnega sredstva izdala izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa izrecno navedla, da na podlagi obravnavanega 273. člena ZUP spreminja prvotno odločbo. To pomeni, da prvotna odločba nima več pravnih učinkov, zato ne obstajata dve nasprotujoči si odločbi, kot to zmotno trdi tožnica. Upravno sodišče v takem primeru ustavi postopek, kot je to storilo tudi v zadevi I U 452/2020 s sklepom z dne 22. 5. 2023.3
14.Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločba tožene stranke, izdana na podlagi prvega odstavka 273. člena ZUP. Navedeno procesno določbo je uporabila kot podlago za spremembo svoje odločbe s številko 1600-59/2018-29 z dne 14. 2. 2020, s katero je bilo stranki z interesom zavrnjeno soglasje za ustanovitev nove lekarne na območju Četrtne skupnosti B. Po vložitvi tožbe zoper to odločbo je tožena stranka z izpodbijano odločbo spremenila svojo odločitev tako, da je izdala soglasje s sklicevanjem na spremenjeno sodno prakso glede opredelitve gravitacijskega območja in pristojnosti za njegovo določanje.
15.V obravnavani zadevi je sporna pravilna uporaba prvega odstavka 273. člena ZUP, skladno s katerim lahko organ, zoper katerega odločbo je pravočasno sprožen upravni spor, ugodi vsem tožbenim zahtevkom, če s tem ne krši pravice drugega, dotlej, dokler ni končan spor, ter odpravi ali spremeni svojo odločbo iz razlogov, zaradi katerih bi jo lahko odpravilo sodišče. Citirana določba vsebuje pogoje, ki morajo biti za pravilno uporabo tega izrednega pravnega sredstva izpolnjeni kumulativno:
da gre za dokončno odločbo, ki je bila izdana v takšni upravni zadevi, v kateri je mogoč upravni spor;
da je bila pravočasno vložena tožba;
da je upravni spor sprožila legitimirana oseba (stranka);
da upravni spor pri sodišču še ni končan z izdajo pravnomočne odločbe;
da se s spremembo ali odpravo izpodbijane odločbe ne kršijo pravice druge stranke v upravnem postopku ali pravice tretjih oseb, če se o teh pravicah lahko odloča v upravnem postopku;
da se z novo odločbo, s katero se spremeni, oziroma odpravi odločba, ki je predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu, ugodi vsem, ne samo nekaterim tožbenim zahtevkom.
17.Tožnica ugovarja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo kršila pogoj, "da se s spremembo ali odpravo izpodbijane odločbe ne kršijo pravice druge stranke v upravnem postopku ali pravice tretjih, če se o teh pravicah lahko odloča v upravnem postopku". Tožena stranka je namreč v zadevi spremenila svojo odločitev, ne da bi tožnico o tem prej seznanila, s tem pa ji ni dala možnosti, da se opredeli do razlogov, ki jih je za spremembo svoje odločitve tožena stranka navedla v izpodbijani odločbi.
Po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja, da ji je bila z uporabo izrednega pravnega sredstva po 273. členu ZUP kršena pravica do izjave, ki izhaja iz načela zaslišanja stranke, saj je tožena stranka ni seznanila z novimi ugotovitvami v postopku, ki so pripeljale do drugačne odločitve od prvotne. Čeprav posebnega postopka, ki opredeljuje ravnanje organa po 273. členu ZUP, ni, je po presoji sodišča jasno, da mora organ tudi v tem postopku spoštovati načelo zaslišanja stranke. V nasprotnem primeru bi opustitev dolžnega ravnanja organa, ki o zadevi odloči drugače, ne da bi imela nasprotna stranka možnost izjave glede tega, pomenila kršitev načela zaslišanja stranke po 9. členu ZUP, v katerem je določeno, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena tudi izrecno določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Ravnanje tožene stranke, da tožnici ni predstavila razlogov v zvezi s spremenjeno sodno prakso, ki je sprejela drugačno stališče v zvezi z določanjem gravitacijskega območja, čemur je sledila odločitev v nasprotju s strankinim interesom, zato ni zakonito. Drži, da je imela tožnica možnost podati svoja stališča tako v upravnem kot sodnem postopku, kot to navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo. Vendar pa mora organ, ko sprejme stališča, ki pomenijo novo (drugačno) razlago relevantne pravne podlage, strankam omogočiti, da se o tem izjavijo. Tožnica utemeljeno opozarja, da je izpodbijana odločba zanjo prepovedano presenečenje, kar je po ustaljeni ustavnosodni presoji v nasprotju s pravico stranke do izjave iz 22. člena Ustave.<sup>4</sup> Tudi po presoji sodišča je tožena stranka izdala odločbo presenečenja, saj tožnica kljub potrebni skrbnosti prvič ni mogla predvideti, da bo tožena stranka izdala odločbo med upravnim sporom in drugič, da bo svojo odločitev sprejela na podlagi 273. člena ZUP. Odločba presenečenja, ki je bila izdana v obravnavani zadevi, namreč pomeni, da je organ sprejel odločitev na podlagi drugačne pravne ocene, z vidika katere bi bila za odločitev v sporu lahko bistvena druga dejstva in dokazi oziroma je svojo odločitev oprl na pravno podlago, katere uporabo stranka ni mogla predvideti.
Tožena stranka navaja, da je do spremembe prve odločbe prišlo zaradi napačne uporabe materialnega prava pri določanju gravitacijskega območja in ne zaradi spremembe dejanskega stanja zadeve, zato ni imela dolžnosti pozvati tožnico, naj se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za spremembo odločitve.
Po stališču sodišča je upravni organ dolžan stranki omogočiti, da se odzove na spremenjen položaj, če razlaga materialnega prava narekuje drugačno ugotovitev dejanskega stanja in s tem prilagojene zahtevke strank. V obravnavani zadevi gre ravno za to, da je drugačna uporaba materialnega prava (po spremenjeni sodni praksi) privedla do drugačnega stanja zadeve, to je izdaje soglasja za ustanovitev nove lekarne, kar je bilo v nasprotju s tožničinim interesom, zato je v postopkih tudi nastopala kot stranka z interesom. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na spremenjeno pravno stališče sodišča, tožnici pa ni mogoče očitati, da bi ob potrebni skrbnosti s tem mogla in morala računati.<sup>5</sup> Tožnica namreč ni mogla pričakovati, da bo tožena stranka odločila na podlagi navedenega izrednega pravnega sredstva, ki ga tožena stranka niti ni bila dolžna uporabiti, saj je odločanje po 273. členu ZUP v diskreciji upravnega organa. Prav zato bi morala tožena stranka pri uporabi takega izrednega pravnega sredstva ustrezno utemeljiti razloge, ki so jo vodili pri odločanju in o tem pravočasno seznaniti tožnico, ki bi ji bile s tem pravnim sredstvom lahko kršene pravice. Pri tem ne gre le za varstvo pravic tožnice do izražanja pravnih naziranj v zvezi z zadevo, temveč tudi za povezavo te pravice s tožničino pravico, da v postopku navaja dejstva in se seznani s tem, kako in na kateri podlagi bo tožena stranka (ponovno) odločala. Varstvo pravice do izjave namreč ne more biti učinkovito, če se stranke o določenih dejstvih, pomembnih z vidika pravne norme, na katero se opre organ pri (ponovnem) odločanju, nimajo možnosti izjaviti.
S tem, ko tožena stranka torej tožnici ni omogočila, da se izjavi o spremenjeni sodni praksi in drugačnemu stališču pri določanju gravitacijskega območja, ki je bilo bistveno za odločanje o tem, ali se stranki z interesom poda soglasje za ustanovitev nove enote lekarne ali ne, tožnici ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo nove odločbe. Zato je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz tretje točke drugega odstavka 237. člen ZUP, v takih okoliščinah pa se sodišče do preostalih tožbenih navedb ne bo opredeljevalo.
Glede na navedeno izpodbijana odločba ni zakonita, zato jo je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala odpraviti ugotovljeno pomanjkljivost. V njem bo morala tožena stranka dati možnost tožnici, da se izjavi o vseh okoliščinah, ki so bile podlaga za spremenjeno odločitev in posledično uporabo 273. člena ZUP, saj ta v obravnavani zadevi ni bila pravilno uporabljena.
Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj so se stranke pisno odpovedale glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).
Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, se tožnici v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).
Ker je bila zadeva rešena po sodniku brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3.člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Tožena stranka je dolžna tožnici stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).-------------------------------1 Postopek se je vodil v zadevi I U 452/2020, v katerem je tožnica nastopala kot stranka z interesom. 2 Ta zakonska določba opredeljuje mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni.3 Glej sklep I U 452/2020 z dne 22. 5. 2023, red. št. 58.4 Glej sodbo Ustavnega sodišča Up-964/16 z dne 19. 1. 2020 (16. točka obrazložitve).5 Iz zadeve I U 452/2020 je razvidno, da predlog za ustavitev postopka (red. št. 54), v katerem je tožena stranka sodišču sporočila, da bo svojo (izpodbijano) odločbo spremenila na podlagi 273. člena ZUP, ni bil vročen tožnici.