Jedro

Za oceno delovne uspešnosti javnega uslužbenca je pristojen ravnatelj javnega zavoda, minister, ki izda dokončno upravno odločbo o napredovanju ali zavrnitvi napredovanja, pa je dolžan v skladu s pravili ZUP pred izdajo odločbe popolno in pravilno ugotoviti dejansko stanje ter utemeljiti svojo odločitev.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Minister za izobraževanje, znanost in šport zavrnil predlog tožnice, ki ima strokovni naslov diplomirana vzgojiteljica predšolskih otrok, za napredovanje v naziv mentorica. V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnica dne 26. 11. 2012 vložila predlog za napredovanje v naziv mentorica. Ker predlogu nista bili predloženi mnenji vzgojiteljskega zbora in ocena delovne uspešnosti, kot to določa 7. člen Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju: Pravilnik), je tožena stranka pozvala ravnateljico vrtca Borisa Pečeta Maribor, kjer je tožnica zaposlena, da posreduje manjkajoča dokazila. Iz ocene delovne uspešnosti, ki jo je tožena stranka s strani ravnateljice prejela dne 24. 1. 2014, izhaja, da je bila tožnica v napredovalnem obdobju od leta 2008 do leta 2012 pri delu neuspešna. Pravilnik v 15. členu določa, da za strokovnega delavca oceno delovne uspešnosti oblikuje ravnatelj, pri čemer je pozitivna ocena delovne uspešnosti v skladu z 8. členom Pravilnika eden od pogojev za napredovanje v naziv. Ker tožnica ni izkazala, da bi bila pri delu uspešna, torej ni izpolnila vseh pogojev za napredovanje v naziv mentorica, je tožena stranka njen predlog zavrnila.

Tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke zaradi kršitev pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Tožena stranka je vlogo tožnice zavrnila zaradi negativne ocene delovne uspešnosti v napredovalnem obdobju, ki jo je podala ravnateljica vrtca. Z negativno oceno pa se je tožnica seznanila šele s sprejemom izpodbijane odločbe, mnenja vzgojiteljskega zbora o njenem predlogu pa še do sedaj ni prejela. Tožnici tako ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, kot tudi možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Navedeno pa predstavlja kršitev pravil postopka po 237. členu ZUP. Posledično je bila s tem kršena tudi ustavno zajamčena pravica do sodnega varstva in pravnega sredstva. Ocenjevanje javnih uslužbencev, kot tudi zaposlenih v vrtcih, urejata Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS) in Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (v nadaljevanju Uredba). V skladu z navedenima predpisoma imajo zaposleni v vzgoji in izobraževanju pred sodnim varstvom še pravico vložiti pritožbo na svet javnega zavoda, saj ima delovna ocena vpliv na pravice delavca iz delovnega razmerja. Enako bi moralo biti zagotovljeno tudi v postopku napredovanja v naziv, saj se tudi v tem postopku odloča o pravicah, kar posredno vpliva na pravice iz delovnega razmerja. Z ustavnega vidika tako ni razloga za razlikovanje med temi postopki. Ocenjevanje zaposlenih v vzgoji in izobraževanju za potrebe napredovanja v naziv ureja Pravilnik. Na podlagi 15. člena Pravilnika oceno delovne uspešnosti oblikuje ravnatelj vrtca in sicer na podlagi dela z otroki, sodelovanja s straši, sodelovanja in timskega dela z drugimi delavci vrtca ter drugimi strokovnjaki in uporabe strokovnega znanja, pridobljenega z izobraževanjem. Pravilnik pa zoper oceno ravnatelja ne predvideva posebnega postopka za uveljavljanje varstva pravic, čeprav ima njegova ocena neposredni vpliv na napredovanje vzgojitelja. Zaradi navedenega mora biti vzgojitelju v upravnem postopku, v katerem se odloča o njegovi pravici do napredovanja, zagotovljena presoja utemeljenosti njegove ocene, saj so mu v nasprotnem odvzeta jamstva do pravnega sredstva in sodnega varstva. Če ocena delovne uspešnosti ni podvržena nobeni kontroli, vzgojitelj, ki ravnatelju ni všečen, ne bo mogel nikoli napredovati v nazivu. To pa dopušča samovoljo in je zato takšen način obravnavanja nezakonit. Tožeči stranki bi bila navedena jamstva zagotovljena, kolikor bi tožena stranka postopek izvedla v skladu s pravili ZUP, tako da bi tožnica imela možnost do obravnavanja in predlaganja dokazov. V obravnavanem primeru pa tožena stranka sploh ni izvedla nobenega dokaznega postopka po pridobitvi ocene ravnateljice, tožnici te ocene ni posredovala niti v izjavo, svojo odločitev pa je v celoti oprla na oceno ravnateljice. Tožnica tako ni imela možnosti zatrjevati in dokazovati, da je ocena ravnateljice neutemeljena. Dejstvo je, da ocena ravnatelja za upravni organ, kakor tudi za sodišče ni obvezujoča in se v postopku lahko upošteva le kot „mnenje“ ravnatelja. V napredovalnem obdobju je tožnica tudi prejela redne ocene delovne uspešnosti in sicer v letu 2009 odlično (5), v letu 2010 odlično (5), v letu 2011 zadovoljivo (2) in v letu 2012 zadovoljivo (2). Razlog za oceno v letu 2011 zadostno (2) je v inšpekcijskem postopku, ki je potekal zaradi domnevnih nepravilnosti dela tožeče stranke. V okviru inšpekcijskega postopka se je njeno delo preverilo z izvedenci, zaključek izvedenk pa je bil, da je pri delu pretirano uporabljala pravila ter da je šlo za prikrito discipliniranje otrok. Predlog izvedenk je bil, da se tožnica premesti v drugo skupino otrok, do konca šolskega leta 2012 pa je opravljala delo pod strokovnim mentorstvom z mesečno evalvacijo ravnateljice. V inšpekcijskem postopku pa je bilo prezrto, da je tožnica pri delu sledila navodilom ravnateljice ter da je uporabljala nasvete iz strokovnih izobraževanj, ki se jih je udeležila. Navedeno kaže, da so v stroki mnenja o primernem ravnanju vzgojitelja različna, zato bi drugi strokovnjak delo tožnice ocenil za ustrezno. Meni, da je bila kaznovana zaradi upoštevanja različnih navodil vodstva vrtca in metod ter konceptualizacije dela, katere so jo naučili pri izobraževanjih. Tudi starši otrok niso soglašali, da se jo premesti v drugo skupino. Pri ocenjevanju njenega dela bi moralo biti upoštevano le napredovalno obdobje za čas od 2009 do 2011, glede na to, da je predlog za napredovanje v naziv vložila leta 2012, ko tudi zaradi bolezni večino leta sploh ni delala. Ob upoštevanju ocen delovne uspešnosti za navedeno obdobje (5 + 5 + 2) povprečna ocena dosega oceno 4, med tem ko jo je ravnateljica ocenila kot neuspešno. To nedvomno kaže na subjektivnost ocene ravnateljice. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ugodi predlogu za napredovanje v naziv mentor, podredno pa, da vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe zaradi zamude prekluzivnega roka za vložitev tožbe. Iz dokumentacije, s katero razpolaga, je razvidno, da je bila tožba vložena pri Upravnem sodišču v Ljubljani 31. 3. 2014, krajevno pristojni oddelek v Mariboru pa jo je prejel 1. 4. 2014. Glede na to, da je bila izpodbijana odločba vročena tožeči stranki 26. 2. 2014, je tožba prepozna. Podredno pa tudi ugovarja tožbi po vsebini. Zakonsko podlago za napredovanje strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju v nazive določa 105. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), na podlagi katerega je bil tudi sprejet Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive. V nazive lahko napredujejo le tisti strokovni delavci, ki izpolnjujejo vse z zakonom in podzakonskimi akti predpisane pogoje. Napredovanje v naziv lahko kadarkoli predlaga ravnatelj šole ali vrtca, po 5. členu Pravilnika pa tudi strokovni delavec sam. Tretji odstavek 7. člena Pravilnika ureja situacijo, ko strokovni delavec sam zase vloži predlog za napredovanje, temu predlogu pa ne priloži ocene delovne uspešnosti ali mnenja o predlogu za napredovanje. V tem primeru mora tožena stranka zahtevati manjkajoča dokazila od ravnatelja. Navedeno je storila s pozivom z dne 8. 1. 2014 ter z dne 20. 1. 2014. Z obema pozivoma je bila seznanjena tudi tožnica. Ravnateljica je nato dne 22. 1. 2014 poslala oceno delovne uspešnosti za tožečo stranko, kjer je bila ocenjena kot neuspešna. Tožena stranka pa nima pristojnosti kakorkoli posegati niti v vsebino niti v postopek določanja ocene delovne uspešnosti, saj je ta v izključni pristojnosti ravnatelja kot pedagoškega in poslovodnega vodje vrtca oz. šole. Tožeča stranka bi navedeni očitek lahko imela le v primeru, če bi bila tožena stranka tista, ki pripravlja ocene delovne uspešnosti. Ker temu ni tako, zgolj presoja to oceno kot enega izmed dokazil v postopku odločanja o napredovanju in ima zato v tem delu omejena pooblastila. Tako lahko zahteva zgolj dopolnitev ali obrazložitev konkretne ocene, če iz predloženega dokumenta ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali je strokovni delavec pri svojem delu uspešen ali neuspešen. Ker ne more vsebinsko posegati v oceno, tudi ni logično, da bi to oceno posredovala strokovnemu delavcu v izjavo, saj ocene ne more spreminjati. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je iz ocene delovne uspešnosti po predpisih, ki urejajo plačni sistem, sklepati, da bi morala biti ocenjena kot uspešna, saj gre v teh postopkih za vsebinsko različne kriterije za ocenjevanje. Podredno predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Po določbi 28. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta. Po 29. členu ZUS-1 se tožba vloži pri sodišču, ki je pristojno za odločanje, ali pa se mu pošlje po pošti. Šteje se, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto. V skladu z 9. členom ZUS-1 ima Upravno sodišče sedež v Ljubljani, sodi pa na sedežu in zunanjih oddelkih, glede na prebivališče oz. sedež tožnika. Glede na navedene določbe ZUS-1 je torej tožba v upravnem sporu vložena pravočasno, če je vložena na sedežu ali na zunanjem oddelku upravnega sodišča v 30 dneh od prejema izpodbijane odločbe, in jo je upravno sodišče prejelo znotraj 30 dnevnega roka od vročitve izpodbijane odločbe, pri čemer se šteje dan oddaje tožbe priporočeno po pošti kot dan prejema s strani upravnega sodišča. V obravnavanem primeru je tožnica tožbo vložila priporočeno po pošti dne 28. 3. 2014, to je zadnji dan roka (prejem odločbe 26. 2. 2014), torej pravočasno. Tožnica je torej vložila tožbo pravočasno na sedežu upravnega sodišča, ne glede na njegov oddelek. Zaradi navedenega sodišče ni sledilo predlogu tožene stranke, da tožbo kot prepozno zavrže. Napredovanje strokovnih delavcev v okviru vzgoje in izobraževanja določa ZOFVI in sicer v 105. členu. V skladu z drugim odstavkom navedenega člena lahko vzgojitelj, učitelj, organizator izobraževanja, svetovalni delavec in knjižničar napredujejo v naziv mentor, svetovalec in svétnik. Pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določi minister (četrti odstavek). V skladu s 5. členom Pravilnika lahko ravnatelj oz. direktor ali svet šole, vrtca oz. zavoda vloži predlog za napredovanja pri ministrstvu, pristojnem za šolstvo, tekom celega leta. Če ravnatelj oz. direktor ali svet šole, vrtca oz. zavoda ne vloži predloga za napredovanje strokovnega delavca, ali ravnatelja oz. direktorja, ki izpolnjuje pogoje po tem pravilniku, do vključno zadnjega dne oktobra, januarja oz. maja, lahko strokovni delavec ali ravnatelj oz. direktor sam predlaga napredovanje v mesecu novembru, februarju oz. juniju. Po 6. členu Pravilnika se predlog za napredovanje vloži na predpisanem obrazcu, odvisno od tega, ali predlog za napredovanje vloži ravnatelj ali pa strokovni delavec sam. Kadar predlaga napredovanje delavca v naziv mentor ravnatelj, obrazcu priloži mnenje o predlogu za napredovanje. Člen 7 Pravilnika pa ureja primere, ko strokovni delavec sam predlaga svoje napredovanje v strokovnem nazivu. K vlogi mora priložiti oceno delovne uspešnosti, mnenje o predlogu za napredovanje, dokazila o opravljenem dodatnem strokovnem delu ter dokazila o uspešno končanih programih nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja v vzgoji in izobraževanju oziroma o pridobljenih dodatnih funkcionalnih znanjih. Če k predlogu ne predloži ocene delovne uspešnosti ali mnenja o predlogu za napredovanje, zahteva ministrstvo, da ju v določenem roku za strokovnega delavca predloži ravnatelj javnega zavoda. Po določbi 8. člena lahko v naziv mentor napreduje strokovni delavec, oziroma vzgojitev v vrtcu, ki ima najmanj tri leta delovne dobe, je uspešen pri svojem delu, je uspešno končal programe nadaljnjega izobraževanja iz usposabljanja v vzgoji in izobraževanju oziroma pridobil dodatna funkcionalna znanja, s katerimi lahko v skladu s tem Pravilnikom izkaže najmanj 4 točke, ter je opravil različna dodatna strokovna dela in v skladu s tem Pravilnikom zbral najmanj 3 točke. V skladu s 15. členom Pravilnika za strokovnega delavca oceno delovne uspešnosti oblikuje ravnatelj in sicer na podlagi dela z otroki, sodelovanja s starši, sodelovanja in timskega dela z delavci vrtca ter drugimi strokovnjaki, uporabe strokovnega znanja, pridobljenega z izobraževanjem, drugega dela, ki je posebnost stroke oziroma delovnega mesta.

Iz navedenih določb Pravilnika izhaja, da lahko napredovanje strokovnega delavca v strokovni naziv predlaga ravnatelj, ali pa strokovni delavec sam. Predlog se v obeh primerih vloži na predpisanem obrazcu, ki pa sta v nekaterih točkah različna. Predlog, ki ga vloži ravnatelj, že vsebuje oceno delovne uspešnosti in sicer, da je strokovni delavec uspešen pri svojem delu oziroma da je nadpovprečno uspešen pri svojem delu (točka 2 delovna uspešnost). K predlogu mora podati soglasje tudi strokovni delavec, kar potrdi s podpisom obrazca. Iz navedenega je tako sklepati, da je v takšnem primeru tudi seznanjen z oceno in ostalimi dokazi, ki so podlaga za odločanje o napredovanju. Predlog, ki ga vloži strokovni delavec sam, pa ne vsebuje rubrike delovna uspešnost, zato je v 7. členu Pravilnika predviden postopek obravnavanja takšne vloge. Pravilnik primarno zahteva predložitev ocene delovne uspešnosti od strokovnega delavca, kolikor pa tega ne stori, ministrstvo zahteva to od ravnatelja javnega zavoda. Razen navedene določbe pa Pravilnik niti ZOFVI nimata posebnih procesnih določb o ugotovitvenem postopku in dokazovanju ter sodelovanju strank v postopku. To pomeni, da mora organ v postopku upoštevati določbe ZUP.

Z določbami, ki predpisujejo, katera dokazila je treba predložiti ob vložitvi predloga, Pravilnik hkrati ureja tudi materialno-pravno vsebino postopka. To pomeni, da so dokazila iz 8. člena Pravilnika v materialno-pravnem smislu mišljena kot nujna dokazila, ki jih je treba predložiti in ki predstavljajo podlago za odločitev. Glede na navedene pravne podlage in predpisan obrazec vloge je odločanje tožene stranke o napredovanju v strokovnem nazivu pretežno res vezano na ugotavljanje izkazanosti pogojev na podlagi predloženih dokazil. To velja še zlasti v primeru, ko predlog za napredovanje vloži ravnatelj javnega zavoda. V takšni situaciji namreč ocena delovne uspešnosti niti ne more biti sporna, saj sicer ravnatelj predloga ne bi vložil. V primeru, kot je obravnavani, ko je predlog za napredovanje vložila tožnica sama in predlogu ni predložila ocene delovne uspešnosti, pa lahko pride do situacije, ko bo ta ocena neuspešna, za kar tudi gre v obravnavanem primeru.

Merila za uspešnost določa Pravilnik v 15. členu, po katerih se le ta ugotavlja na podlagi dela z otroki, sodelovanja s starši, sodelovanja in timskega dela s sodelavci in strokovnjaki, kakor tudi del, ki so posebnost stroke oziroma delovnega mesta. Na podlagi teh meril ugotovi in utemelji delovno uspešnost ravnatelj. V obravnavanem primeru je ravnateljica izdelala oceno tožničinega dela upoštevaje navedene kriterije, vendar po presoji tožene stranke ocena ni bila dovolj jasna in konkretna glede končnega zaključka o uspešnosti oziroma neuspešnosti dela, zato je pozvala ravnateljico, da se o tem eksplicitno opredeli v smislu določb Pravilnika. V dopolnitvi ocene je nato ravnateljica delo tožnice ocenila kot neuspešno.

Sodišče se strinja s toženo stranko, da je le ravnatelj javnega zavoda pristojen za podajo ocene delovne uspešnosti, vendar je minister, ki izda dokončno upravno odločbo o napredovanju ali zavrnitvi napredovanja, dolžan v skladu s pravili ZUP pred izdajo odločbe popolno in pravilno ugotoviti dejansko stanje, ter utemeljiti svojo odločitev. V obravnavanem primeru je tožena stranka sicer presodila, da ocena tožničinega dela ni popolna in jasna, zato je zahtevala dopolnitev ocene, vendar z navedenimi ugotovitvami ni seznanila tožnice. Tožnici tako v postopku ni bila dana možnost sodelovanja in izpodbijanja verodostojnosti dane ocene. Zaradi navedenega je sodišče upoštevalo določbo tretjega odstavka 20. člena ZUS-1, ki daje tožnici možnost, da lahko še v tožbi v upravnem sporu navaja dejstva in predlaga dokaze. Vendar se navedena določba v upravno-sodni praksi razlaga zelo omejeno in sicer se v takih primerih ugotavlja tudi, ali bi novi dokazi, ki jih stranka predloži v upravnem sporu, lahko bili podlaga za drugačno odločitev. V zvezi s tem pa sodišče ocenjuje, da tožničine navedbe in predlagani dokazi ne potrjujejo njenega stališča, da je sporna ocena subjektivna. O strokovnosti dela tožnice je bil namreč opravljen izredni inšpekcijski nadzor, v katerem je bilo izdelano tudi izvedensko mnenje, ki potrjuje nepravilnosti v načinu izvajanja tožničinega vzgojnega dela v vrtcu. Za tožnico je bilo tudi odrejeno spremljanje dela (predviden je bil zunanji supervizor) ter dodatno strokovno usposabljanje. Iz navedenega je torej zaključiti, da dejansko stanje ni bilo nepravilno ugotovljeno, zaradi česar postopkovna kršitev ni vplivala na pravilnost odločitve.

Sodišče se tudi ne strinja s tožečo stranko, da bi se morala v obravnavanem primeru ocena delovne uspešnosti sprejeti na podlagi ocen delovne uspešnosti, ki so bile za njo izdelane v spornem obdobju na podlagi določb ZSPJS in Uredbe, saj gre za dva različna postopka, kakor tudi za različne kriterije, na podlagi katerih se sprejema ocena delovne uspešnosti.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.