U-I-192/98 - 24

23. 11. 2000

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Angelce Šmit in Franca Šmita z Bleda ter Marjete Jurovič iz Ljubljane na seji dne 23. novembra 2000

s k l e n i l o :

Zavrne se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti:

1.pete in šeste alinee prvega odstavka 21. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92),

prvega odstavka 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99) in

pete in desete točke 17. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92).

Zavrne se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti:

2. in 6. točke II dela Sklepa Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije o določitvi prispevkov za posebne primere zavarovanja (Uradni list RS, št. 23/92) in

tretjega odstavka I. točke Sklepa Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št. 77/96).

Pobuda Franca Šmita za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov iz 1. in 2. točke tega izreka se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.Pobudnica Marjeta Jurovič navaja, da je upokojenka in da opravlja dopolnilno dejavnost kot samostojna podjetnica - posameznica, zaradi česar je obvezno zavarovana po 21. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-92) za posebne primere zavarovanja ter po 17. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ) za poškodbo pri delu in poklicno bolezen. Meni, da se osebam, ki že imajo status upokojenca, ne bi smelo nalagati plačevanja prispevkov za socialno varnost, še posebej ne, če ne vplivajo na pokojnino.

Pobudnika Šmit navajata, da v letni sezoni oddajata turistom dve ležišči. Angelca Šmit je zato samostojna podjetnica posameznica in zavezana k plačilu pavšalnih prispevkov po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter zdravstvenem zavarovanju. Pobudnika menita, da ni pravično, da morajo poslovno različno močni subjekti plačevati enako visoke pavšalne prispevke, ki naj bi poleg tega ne dajali nobenih pravic v zvezi z pokojninsko dobo. Zdravstveno zavarovanje imata tudi že urejeno na drugi podlagi.

Po uveljavitvi novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju konec leta 1999 sta pobudnici sporočili, da pobudo razširjata na ustrezno določbo tega zakona (v nadaljevanju: ZPIZ-1), saj se vsebinsko ne razlikuje od prejšnje ureditve.

O pobudah so se izjavili Vlada, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Menijo, da pobudi nista utemeljeni. Vlada med drugim pojasnjuje, da se osebe, ki opravljajo delo ali dejavnost trajnejše narave in iz tega pridobivajo dohodek, načeloma vključujejo v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki jim ob nastopu zavarovanih primerov zagotavlja pravice za primer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ali potrebe po stalni pomoči in postrežbi. V določenih primerih pa Zakon nalaga osebi le, da se vključi v zavarovanje za primer invalidnosti, telesne okvare ali smrti, nastale kot posledica poškodbe pri delu ali poklicne bolezni, če je takšna poškodba ali bolezen nastala v okoliščinah, ki jih Zakon taksativno navaja. Sem naj bi sodilo tudi delo po pogodbi o delu, ki je na podlagi 107. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. - ZDR) dovoljeno, kadar gre za opravljanje začasnih oziroma občasnih del, ki lahko trajajo največ 60 dni v koledarskem letu, in za opravljanje kratkotrajnih del, za največ 8 ur na teden. Glede na to, da gre v teh primerih pretežno za opravljanje projektnih, kratkotrajnih del, zavarovanje za vse primere ne bi bilo smiselno, ne glede na to pa je država dolžna zagotoviti tudi socialno varnost oseb, ki opravljajo delo po pogodbi, saj obstaja pri njih prav zaradi tega večja stopnja tveganja za primer poškodbe, poklicne bolezni ali smrti. Brez zavarovanja bi bile navedene osebe brez potrebne socialne varnosti ob nastanku poškodbe ali bolezni, njihovi družinski člani pa bi bili ob primeru smrti brez socialne varnosti. Prav tako je v primerih opravljanja postranske dejavnosti, ko je oseba, ki to dejavnost opravlja, sicer zavarovana na drugi podlagi, denimo iz naslova sklenjenega delovnega razmerja, vendar pa se to zavarovanje ne nanaša na okoliščine, v katerih opravlja še dodatno dejavnost. Ob opravljanju dodatne, postranske dejavnosti je oseba prav tako izpostavljena večji stopnji tveganja za nastanek poškodbe, bolezni, telesne okvare ali smrti. Ne glede na to, da bi ji v tem primeru določen nivo socialne varnosti res bil zagotovljen, bi bil ta nivo socialne varnosti znatno nižji kot v primeru, ko oseba sploh ne bi bila vključena v zavarovanje na tej podlagi.

Vlada še navaja, da je vsaka oseba, ki se znajde v navedenih okoliščinah, dolžna plačati prispevek. Ta je znatno nižji od prispevka, ki ga sicer plačujejo zavarovanci, ki so vključeni v obvezno zavarovanje za vse primere, kar je logična posledica dejstva, da so te osebe zavarovane za manj zavarovanih primerov. Če pa v konkretnem primeru oseba utrpi invalidnost ali v takšnih okoliščinah umre, pridobi iz tega naslova ustrezne pravice (invalidsko pokojnino, denarna nadomestila, invalidnino, itd.).

Dajatve se v teh primerih odmerijo od povprečne plače v Republiki Sloveniji, veljavne na dan nastanka invalidnosti.

Nekateri zavarovanci občutijo plačilo prispevkov kot breme, vendar pa je treba upoštevati, da plačilo teh prispevkov ni oblika obdavčitve, temveč zagotavlja pravice ob nastopu zavarovanih primerov.

Dejstvo, da se za omenjene primere plačajo prispevki v pavšalu in ne z ugotavljanjem dejanskega dohodka osebe, je posledica tega, da v nekaterih primerih osebe sploh ne dobivajo dohodka, v drugih primerih pa dobivajo dohodek v nestalni višini, kar je tudi posledica dejstva, da gre pretežno za okoliščine, v katerih se delo ali dejavnost opravljata kratkotrajno, ali pa gre pretežno za dejavnosti, pri katerih so značilna nihanja v obsegu in dobičku. Prav zato je prispevke najlažje določiti v pavšalu, kar naj bi bil najbolj pravičen način, v nekaterih primerih pa je določitev pavšalov edini možen način. Na prvi pogled naj bi res obstajala neenakost med zavarovanci, ki se kaže v tem, da tisti z višjimi dohodki plačajo enak znesek prispevkov kot zavarovanci z nižjimi dohodki. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da se tudi osebi, ki ima v določenem letnem času višji dohodek, zaradi različnega obsega poslovanja dohodek zniža. Vendar pa oseba zaradi tega ni dolžna plačati višjega prispevka, ki bi bil posledica predhodno višjega dohodka, in ji ni treba naknadno dokazovati okoliščin, ki so vplivale na znižanje dohodka, kot je to treba samozaposlenim osebam, ki plačujejo prispevke od zavarovalnih osnov. V tem primeru se v polnosti odraža načelo solidarnosti kot eno temeljnih načel pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Če pa oseba, ki opravlja delo na podlagi pogodbe o delu ali opravlja dejavnost kot postranski poklic, tega prispevka ne bi zmogla plačati, lahko po 228. členu ZPIZ-1 pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zaprosi za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje prispevkov.

V primeru dela po pogodbi ali opravljanja dejavnosti kot postranskega poklica, kot primeroma iz 21. člena ZPIZ-92, oseba ne pridobi lastnosti zavarovanca iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja v polnem obsegu. Zato lahko tako delo opravlja tudi upokojenec in ima glede na to dvojni status: status upokojenca in status zavarovanca za posebne primere zavarovanja. Ker gre za posebno obliko zavarovanja, je omejen tudi obseg pravic, ki izvira iz takega zavarovanja. Čeprav se upokojencem morda zdi obveznost takega zavarovanja nesmiselna, takšno zavarovanje vpliva na pridobitev novih pravic ali na spremembo obstoječih, že pridobljenih pravic, če v času trajanja zavarovanja nastopi invalidnost, telesna okvara ali smrt, ki je posledica poškodbe pri delu ali poklicne bolezni. Upokojenci so v pogledu pravic iz zavarovanja na tej podlagi povsem izenačeni z drugimi zavarovanci.

Status veteranke NOB, na katerega se sklicuje pobudnica Angelca Šmit, ne zagotavlja vseh pravic v takem obsegu, kot jih zagotavlja obvezno zavarovanje po izpodbijanih določbah, če nastopi zavarovani primer, to je invalidnost, telesna okvara ali smrt. Veljavni sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja ne temelji na strogih zavarovalnih principih, ki bi zavarovancu v vsakem primeru zagotavljali določeno dajatev iz zavarovanja, po višini sorazmerno vplačanim prispevkom, marveč temelji tudi na načelih vzajemnosti in solidarnosti. Kot posledica uresničevanja teh načel je med drugim možnost priznanja pravice po zelo kratkem času zavarovanja, višjih dajatev itd. na račun prispevkov tistih, ki sploh ne izpolnjujejo pogojev za pridobitev pravice oziroma če določeno pravico že imajo.V zvezi z izpodbijanim sklepom o določitvi prispevkov za posebne primere zavarovanja Zavod pojasnjuje, da Zakon ne daje možnosti za izvzetje iz obveznega zavarovanja. Po zakonskem pooblastilu Zavod določi le višino pavšalnih zneskov prispevkov, ni pa imel in tudi po veljavni ureditvi nima pravne podlage za to, da bi v Sklepu o določitvi prispevkov za posebne primere zavarovanja omogočal posameznim zavarovancem izvzetje iz tega zavarovanja.

Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije pojasnjuje, da ZZVZZ v 15. do 22. členu določa, kdo so zavarovanci in za kakšne nevarnosti so osebe zavarovane. V izpodbijanem 17. členu med drugim določa, da so za poškodbo pri delu in poklicno bolezen zavarovane tudi osebe, ki opravljajo delo na podlagi pogodbe o delu, in osebe, ki opravljajo dejavnost kot postranski poklic.

B. - I.Poglavitni namen ZZVZZ, ki naj bi izhajal tudi iz zakonske obveznosti plačevanja prispevka za poškodbo pri delu za osebe, ki so v rednem delovnem razmerju, naj bi bil, da so te osebe zavarovane za rizike poškodbe na delu in poklicne bolezni, do katerih lahko pride v zvezi z neposrednim opravljanjem določenega dela. Vse druge poškodbe, nastale izven časa rednega dela, se štejejo za poškodbe izven dela. Kritje teh stroškov zdravljenja je zagotovljeno v višini, ki jo določa ZZVZZ, razliko do polne cene pa mora poravnati zavarovanec sam (oziroma lahko sklene prostovoljno zdravstveno zavarovanje). Pravice v zvezi s poškodbo na delu in poklicno boleznijo so torej večje kot pravice zaradi poškodbe ali bolezni izven dela. Prav zaradi tega 17. člen daje možnost, da se osebe v nekaterih taksativno naštetih primerih zavarujejo za poškodbo pri delu in na ta način uveljavijo tudi višji obseg pravic. Sklep o višini pavšalnih prispevkov je sprejela skupščina Zavoda na podlagi pooblastila iz 57. člena ZZVZZ in 14. člena Statuta Zavoda.

Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Iz dokumentacije, ki sta jo pobudi priložila pobudnika Angelca Šmit in Franc Šmit, je razvidno, da je nosilka dejavnosti samostojnega podjetnika posameznika le Angelca Šmit in da je samo ona zavezana k plačilu prispevkov po izpodbijanih določbah. Pobudnik Franc Šmit glede na to ne izkazuje pravnega interesa, ki bi bil zanj neposreden in konkreten. Njegovo pobudo je bilo zato treba zavreči.

Pobudnica Marjeta Jurovič je vložila dve ločeni pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe ZPIZ-92 in oceno ustavnosti in zakonitosti določbe na njegovi podlagi izdanega podzakonskega akta ter za oceno ustavnosti ZZVZZ in oceno ustavnosti in zakonitosti določbe na tej podlagi izdanega podzakonskega akta. Pobudo za začetek postopka za oceno istih določb sta vložila tudi Angelca in Franc Šmit. Ker so z navedenimi pobudami izpodbijane določbe vsebinsko povezane, je Ustavno sodišče vse vloge združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

ZPIZ-92 je z uveljavitvijo ZPIZ-1 dne 1. 1. 2000 prenehal veljati. Ustavno sodišče je že večkrat navedlo, da lahko v zvezi s predpisom, ki je prenehal veljati, nadaljuje s postopkom, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. Vendar pa Ustavno sodišče v primeru, če je pobuda očitno neutemeljena, to lahko zavrne, ne da bi se spuščalo v ugotavljanje pogojev iz navedenega 47. člena. Predmet ustavnosodne presoje sta glede na navedeno tako 21. člen ZPIZ-92 kot tudi 27. člen ZPIZ-1 v izpodbijanih delih.

B. - II.

Po določbi 50. člena Ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Po isti ustavni določbi država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Zakonodajalec je pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju ustavne določbe o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen Ustave). Zakonodajalec torej lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Glede na to v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti. Upoštevati je treba, da so zakoni splošne in abstraktne norme, sprejete na podlagi posploševanja in ne na podlagi posamičnega, individualnega primera.

Zakonodajalec je z izpodbijanimi zakoni uredil posebne primere zavarovanja. Ta zavarovanja, kot izhaja že iz pojasnil Vlade, Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter Zavoda za zdravstveno zavarovanje, zajemajo rizike, ki nastajajo v posebnih, z zakonom opredeljenih situacijah. Zakonodajalec je glede na pooblastilo iz Ustave v ureditev pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter zdravstvenega zavarovanja smel vključiti tudi navedene primere in v zvezi z njimi določiti plačilo prispevka ter obseg pravic, če nastopi zavarovani primer. Pobudi, po katerih naj bi bilo plačevanje prispevkov za navedeni zavarovanji samo po sebi v neskladju z Ustavo, zato nista utemeljeni.

Prav tako ni utemeljena pobuda Angelce Šmit, ki graja enotnost pavšalnega prispevka, kot ta izhaja iz izpodbijanih zakonskih določb, sledita pa ji tudi podzakonska akta.

Zakonodajalec je zavezan k različnemu urejanju različnih dejanskih stanj, vendar pa mora biti različnost dejanskih stanov dovolj pomembna, da jo upošteva. Po navedbah pobude naj bi obstajala različna dejanska stanja med sezonskimi oddajalci sob glede na večje ali manjše število sob oziroma glede na različen doseženi dohodek od te dejavnosti. Zakonodajalcu v obravnavanem primeru ni mogoče očitati kršitve načela enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave. Različne višine doseženega dohodka v načelu opravičujejo različen obseg obveznosti. Tehtanje tega obsega pa je, dokler ne gre za očitno arbitrarno odločanje, ki bi se upiralo razumu, prepuščeno zakonodajalcu. Načelo enakosti pred zakonom torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti odloča, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo na njih vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri pravnem urejanju razlikovati od prvih. Ustavnosodna presoja izpodbijanih ureditev je glede na to omejena na oceno, ali je zakonodajalec za uveljavljeno ureditev imel razumne in stvarne razloge. Ker je, kot izhaja iz navedb Vlade, za obravnavano vrsto dejavnosti nihanje v njenem obsegu in nihanje v doseženem dohodku tako značilno, da tega ni treba vsakič sproti dokazovati in je glede na takšna nihanja določitev pavšalnega prispevka edino mogoča, je očitno, da je zakonodajalec imel razlog, ki mu ni mogoče očitati nerazumnosti in nepovezanosti s predmetom pravnega urejanja. Vlada pa je tudi pojasnila, da imajo osebe, ki ne bi zmogle plačevati prispevka iz 27. člena ZPIZ-1, po 228. členu ZPIZ-1 možnost, da pri Zavodu zaprosijo za odpis, delni odpis, odlog ali obročno odplačevanje prispevkov. Podobno določa tudi 60. člen ZZVZZ.

C.S pobudama izpodbijana sklepa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter Zavoda za zdravstveno zavarovanje sta pavšalne zneske prispevka za zavarovance po 21. členu ZPIZ-92 in po 17. členu ZZVZZ določila v okviru pooblastila iz 226. člena ZPIZ-92 in 57. člena ZZVZZ. Po 56. členu ZZVZZ so stopnje prispevka za poškodbo pri delu in poklicno bolezen lahko različne za posamezne dejavnosti, odvisno od stopnje nevarnosti za nastanek poklicne bolezni in poškodbe pri delu. Nobenemu od izpodbijanih sklepov ni mogoče očitati neskladnosti z zakonom, ki je bil podlaga za njegov sprejem. Kolikor se sklepoma očita nepravičnost in diskriminatornost pa smiselno velja, kar je bilo že ugotovljeno ob presoji izpodbijanih zakonskih določb.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen