Jedro

Določbe Zakona o igri na srečo dajejo ustrezen zakonski okvir za določanje pogojev za imenovanje za institucijo za izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave. Pravilnik s 5. členom, ki od institucij zahteva, da imajo kontaktno osebo, ki je vsaj dve leti zaposlena pri instituciji in ki ima opravljen izpit iz poznavanja splošnega upravnega postopka, teh zakonskih okvirov ni prekoračil.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je prvostopenjsko sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo tožene stranke, št.461-200/2010/6 z dne 15. 3. 2011, s katero je ta zavrnila revidentovo zahtevo z dne 6. 9. 2010, da se ga imenuje za institucijo za izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave. Tožena stranka je zahtevek zavrnila, ker je ocenila, da revident za navedeno imenovanje ne izpolnjuje pogojev iz 5. in 13. člena Pravilnika o institucijah za izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave (v nadaljevanju Pravilnik).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je prvostopenjsko sodišče pritrdilo odločitvi in razlogom tožene stranke. Zavrnilo je tožbene ugovore v zvezi s 5. členom Pravilnika in sprejelo pravno mnenje, da mora kandidat, ki želi biti imenovan kot institucija za izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave (v nadaljevanju institucija), kumulativno izpolnjevati pogoje, ki jih določa Pravilnik. Ker revident ne izpolnjuje pogoja iz 5. člena Pravilnika, se do ugovorov v zvezi z izpolnjevanjem pogoja iz 13. člena Pravilnika, ni opredelilo, ker to na odločitev ne bi moglo vplivati.

3. Revident izpodbija navedeno sodbo z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Prvostopenjsko sodbo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da prvostopenjsko sodbo spremeni tako, da ugotovi, da izpodbijani akt ni pravilen in utemeljen na zakonu ter ga v celoti razveljavi in vrne zadevo prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje. V reviziji vztraja, da izpodbijana odločitev krši Ustavo in Pogodbo o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). Kršitev Ustave je v tem, da pogoji, ki jih je določil Pravilnik za pridobitev statusa institucije, nimajo ustrezne podlage v Zakonu o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS). Slednji je ministru, pristojnemu za finance, omogočil poljubno določanje kriterijev za pridobitev statusa institucije. Ker ZIS vsebuje neustrezno izvršilno klavzulo in ker Pravilnik določa pogoje za pridobitev pravic, sta oba v neskladju z 87., 120. in 153. členom Ustave. Kršitev PDEU je v tem, da 5. člen Pravilnika omejuje pravico do ustanavljanja in pravico do svobodnega opravljanja storitev v Evropski uniji (v nadaljevanju EU), ki ju zagotavljata 49. oziroma 56. člen PDEU, ne da bi za to obstajali nujni razlogi v splošnem interesu, kar je po praksi Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) edini dopusten razlog za omejitev teh svoboščin (sklicuje se na zadevo Engelmann, C-64/08 z dne 9. 9. 2010). Pravilnik z navedenim členom tuje osebe postavlja v slabši položaj kot domače. Gre za posredno diskriminacijo tujih oseb, ki jo prepoveduje 18. člen PDEU. Posredno diskriminacijo povzročata kumulativno postavljena pogoja v navedenem členu Pravilnika, da mora kontaktna oseba institucije imeti opravljen izpit iz poznavanja Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se opravlja izključno v slovenskem jeziku, ter da mora biti pri instituciji zaposlena vsaj dve leti. Posledica tega je, da mora imeti tuja oseba že dve leti pred želenim opravljanjem dejavnosti v Sloveniji zaposleno slovensko govorečo kontaktno osebo. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. V odgovoru na revizijo tožena stranka predlaga zavrnitev revizije kot neutemeljene. Opredeli se do revizijskih navedb o kršitvi Ustave in še bolj izčrpno do navedb o kršitvi določb PDEU. Meni, da Pravilnik niti posredno ne diskriminira tujcev. Podrobneje pojasni stanje urejanja iger na srečo na ravni Evropske unije in ugotavlja, da je urejanje tega področja v veliki meri prepuščeno državam članicam. Pojasni tudi naloge, ki jih opravljajo institucije.

5. Revident na odgovor na revizijo ni odgovoril. 6. Revizija ni utemeljena.

7. Revident dovoljenost revizije utemeljuje z naslednjimi vprašanji, za katere meni, da so pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1: - ali je 5. člen Pravilnika skladen z legalitetnim načelom iz 153. člena Ustave, ki v tretjem odstavku določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni; trdi, da je zakonodajalec s pooblastilom iz 3. b člena ZIS, ki ministra, pristojnega za finance, pooblašča za izdajo Pravilnika, podelil preširoko oziroma neomejeno pooblastilo ministru; trdi, da Pravilnik določa pogoje za pridobitev pravic in ne ureja zgolj postopka za pridobitev pravic, s čimer posega v pristojnost, ki je po 87. členu Ustave pridržana zakonodajalcu; - ali 5. člen Pravilnika na dopusten način omejuje pravici do ustanavljanja in do svobodnega opravljanja storitev, ki ju zagotavlja PDEU.

8. Glede na to, da je bilo imenovanje revidenta za institucijo zavrnjeno, ker po oceni tožene stranke in prvostopenjskega sodišča ne izpolnjuje pogojev iz 5. člena Pravilnika, revident pa navedenemu členu Pravilnika in tudi zakonodajalčevemu pooblastilu ministru, da izda Pravilnik, očita protiustavnost, je po oceni revizijskega sodišča izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, in sicer zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ali 5. člen Pravilnika v nasprotju s 87. členom Ustave, ki določa, da lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb državni zbor določa samo z zakonom, določa pogoje za pridobitev pravic oziroma s tem povezanega vprašanja, ali je pooblastilo zakonodajalca iz 3.b člena ZIS toženi stranki preširoko in zato podzakonskemu aktu dopušča urejanje zakonodajne materije.

9. V zadevi je sporno, ali je bil zahtevek revidenta, da se ga imenuje za institucijo, utemeljeno zavrnjen, ker ni izpolnjeval pogojev iz 5. in 13. člena Pravilnika.

10. Pravilnik v 5. členu določa naslednje: (1) Institucija mora imeti takšno upravno in organizacijsko strukturo, ki ji omogoča hitro odzivnost in intenzivno, vsaj tedensko delovno sodelovanje z Uradom RS za nadzor prirejanja iger na srečo (v nadaljnjem besedilu: nadzorni organ) pri reševanju vseh zadev s področja izvajanja nadzora tehničnih lastnosti igralnih naprav. Institucija mora na pisno zahtevo nadzornega organa zagotoviti odzivnost takoj oziroma najkasneje v 24 urah po prejemu pisne zahteve. Za stalno komunikacijo z nadzornim organom mora institucija imenovati kontaktno osebo, ki je zaposlena pri instituciji. (2) Kontaktna oseba iz prejšnjega odstavka mora biti pri vlagatelju zaposlena vsaj dve leti in mora poznati predpise, ki urejajo igre na srečo, splošni upravni postopek in interne postopke, ki se nanašajo na izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave, certificiranje, preskušanje in kontrolo igralnih naprav. Kot izhaja iz petnajste alineje 15. člena Pravilnika se poznavanje splošnega upravnega postopka dokazuje s potrdilom o opravljenem izpitu iz poznavanja ZUP.

11. Glede na razlog, zaradi katerega je bila obravnavana revizija dovoljena, je treba preučiti zakonsko podlago Pravilnika. Kot je navedeno v uvodu Pravilnika, je Pravilnik izdal minister za finance na podlagi 3. b člena ZIS. Ta v prvem odstavku določa: Igre na srečo se lahko izvajajo le z igralno napravo, ki je skladna s predpisanimi tehničnimi in drugimi zahtevami, in če je njena skladnost ugotovljena po predpisanem postopku. Drugi odstavek istega člena določa: Podrobnejše predpise o tehničnih in drugih zahtevah, ki jim mora ustrezati igralna naprava, o postopku ugotavljanja skladnosti s predpisanimi zahtevami, o stroških postopka in o drugih vprašanjih predpiše minister, pristojen za finance. Tretji odstavek istega člena, ki je za revidenta najbolj sporen, se glasi: S predpisi iz prejšnjega odstavka se določijo tudi zahteve, ki jih morajo izpolnjevati institucije za izdajanje poročil o preizkusu igralne naprave. Četrti odstavek istega člena določa: Dovoljenje za uporabo igralne naprave izda nadzorni organ na podlagi poročila iz prejšnjega odstavka in velja, dokler igralna naprava izpolnjuje vse predpisane pogoje.

12. Pri ocenjevanju ustavnosti izvršilne klavzule je treba, kot je navedlo že prvostopenjsko sodišče, izhajati iz celotne zakonske ureditve določenega področja. Zakonska podlaga za podrobnejše urejanje v podzakonskem predpisu je zato v obravnavanem primeru vsebina ZIS kot celota in ne le 3.b člena ZIS (glej odločbi Ustavnega sodišča U-I-245/01-6 z dne 12. 2. 2004 in U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009). Četudi je dikcija same izvršilne klavzule široka, kakršna je dikcija tretjega odstavka 3. b člena ZIS, to še ne pomeni, da podzakonski akt nima vsebinske podlage v zakonu. Upoštevati je treba tudi, da lahko zakonodajalec glede vprašanj, ki niso zakonska materija, izvršilni veji prepusti široko polje urejanja, ta pa mora pri tem vselej slediti cilju, vsebini, namenu in obsegu zakonske ureditve (glej odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999 in št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000). Pogoji za pridobitev določene pravice morajo biti vsaj okvirno določeni v zakonu oziroma iz njega vsaj z razlago ugotovljivi (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013). Posebej je treba izpostaviti, da je Ustavno sodišče v že omenjeni zadevi, U-I-245/01-6 z dne 12. 2. 2004, obravnavalo prav vprašanje ustavnosti 3. b člena (in drugih členov) ZIS in odločilo, da ni v neskladju z Ustavo.

13. Upoštevajoč navedeno tudi po mnenju revizijskega sodišča ZIS kot celota določa ustrezne okvirne pogoje za imenovanje osebe ter tudi institucije, 5. člen Pravilnika pa je ustrezna podrobnejša izpeljava teh zakonskih okvirov.

14. Cilj in namen ZIS, kot je poudarilo že prvostopenjsko sodišče, je izražen v 1. členu ZIS in je v tem, da igre na srečo potekajo v urejenem in nadzorovanem okolju, da se preprečijo pranje denarja, goljufije in druga kazniva dejanja ali ravnanja v nasprotju z javnim redom, da se zaščitijo mladoletniki in druge občutljive osebe pred škodljivimi vplivi čezmernega igranja iger na srečo ter da se varujejo udeleženci iger na srečo. Navedene cilje in namene pa je mogoče uresničiti samo, če so igralne naprave tehnično brezhibne, kar posebej določa prvi odstavek 3. b člena ZIS, po katerem se igre na srečo lahko izvajajo le z igralno napravo, ki je skladna s predpisanimi tehničnimi in drugimi zahtevami, in če je njena skladnost ugotovljena po predpisanem postopku.

15. Navedene določbe so zakonski okvir za nadaljnje urejanje tega področja s podzakonskim aktom, ki je po oceni revizijskega sodišča tudi ustrezen. ZIS jasno določa, da morajo biti igralne naprave ustrezne in da se njihova ustreznost ugotavlja po posebnem postopku in da preizkuse igralnih naprav izvajajo subjekti, ki jih zakon izrecno imenuje institucije. Vsaj implicitno, to je z razlago zakona, in ob upoštevanju delikatnosti področja normiranja, pa je mogoče razbrati tudi zahtevo zakona, da morajo institucije izpolnjevati rigorozne pogoje za opravljanje svoje dejavnosti. Učinkovitost zakonske ureditev namreč v odločilni meri zagotavljajo ravno institucije z nadzorom, ki ga opravljajo. Regulacija teh pogojev se nanaša na vrsto povsem tehničnih vprašanj, kar je po naravi stvari predmet regulacije v podzakonskih aktih.

16. Revizijsko sodišče meni, da Pravilnik s 5. členom ni prekoračil zakonskih okvirov, pogoji, ki jih v tem členu predpisuje, pa so tehnične narave oziroma bistveno povezani s tehničnimi vidiki delovanja institucije. Da pa lahko državni nadzorni organ izvaja učinkovito kontrolo nad delom institucij, mora biti med njim in institucijo omogočena učinkovita komunikacija. Zahteva po kontaktni osebi pri instituciji je zato potrebna za učinkovito izvrševanja zakonske ureditve na področju nadzora prirejanja iger na srečo. Učinkovita komunikacija med institucijo in nadzornim organom lahko poteka samo, če je kontaktna oseba za to ustrezno usposobljena. Zahtevi 5. člena Pravilnika, da mora biti kontaktna oseba vsaj dve leti v delovnem razmerju pri instituciji in da ima opravljen izpit iz poznavanja ZUP, zato po presoji revizijskega sodišča ni mogoče očitati, da je v nasprotju z zakonskimi okviri.

17. Ker revizija drugih ugovorov v zvezi z uporabo 5. člena Pravilnika ne navaja, v postopku pa je bilo ugotovljeno, da oseba, ki jo je revident predlagal kot kontaktno osebo, ni bila dve leti zaposlena pri revidentu, čeprav ima opravljen izpit iz poznavanja ZUP, revizijsko sodišče pritrjuje oceni, da revident ne izpolnjuje pogojev za imenovanje iz 5. člena Pravilnika.

18. Glede na to, da v zadevi ni izpolnjen pogoj, da je kontaktna oseba pri kandidatu zaposlena vsaj dve leti, in je zato že iz tega razloga odločitev utemeljena, se revizijskemu sodišču do ostalih revizijskih navedb ni treba opredeljevati. V zvezi z njimi zato revizijsko sodišče le opozarja, da 5. člen Pravilnika ne zahteva, da mora imeti kontaktna oseba izpit iz ZUP opravljen dve leti pred vložitvijo zahteve, kot očitno meni revident. Pogoj trajanja in zaposlitve in opravljen izpit iz ZUP sta ločena pogoja. Kljub temu se revizijsko sodišče zaveda, da zahteva Pravilnika, da imajo kandidati za status institucije zaposleno kontaktno osebo, ki ima opravljen izpit iz ZUP, ki se ga opravlja le v slovenščini, lahko odpira vprašanja o posredni diskriminaciji tujih oseb oziroma skladnosti s PDEU. A tudi presoja teh vprašanj, glede na nosilni razlog za neizpolnjevanje pogojev (oseba, ki je najmanj 2 leti zaposlena pri instituciji), ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev v obravnavanem primeru.

19. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, in tudi ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (87. člen ZUS-1), je Vrhovno sodišče, na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

20. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.