Jedro

Akcesorni akt, v obravnavanem primeru odklonitev soglasja za uvrstitev javne uslužbenke v višji plačni razred od plačnega razreda delovnega mesta, ni samostojni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu; z njim ni (bilo) odločeno o pravici tožnice oziroma njeni pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Akcesorni akt je (praviloma) možno izpodbijati s pravnimi sredstvi, vloženimi zoper odločbo, s katero je odločeno o glavni stvari. V obravnavani zadevi bi bila to odločba, s katero bi Zdravstveni dom ... odločil o tožničinem predlogu za uvrstitev v višji plačni razred na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS. Vendar po presoji sodišča niti te odločitve ni možno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, saj ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ker je uvrstitev v višji plačni razred od plačnega razreda delovnega mesta oziroma naziva na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS predvidena kot možnost (ki jo ima v obravnavanem primeru lokalna skupnost kot ustanovitelj javnega zavoda, skupaj z državo kot financerjem), ne pa kot pravica javnega uslužbenca.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim obvestilom je Ministrstvo za zdravje obvestilo Zdravstveni dom ..., da na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) ne daje soglasja k uvrstitvi tožnice kot javne uslužbenke v višji plačni razred.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V zvezi z njenimi procesnimi predpostavkami v bistvenem navaja, da je izpodbijano obvestilo upravni akt v smislu določbe drugega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), čeprav ni označen kot upravna odločba. Meni namreč, da izpodbijano obvestilo izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij: izdala ga je toženka, zanjo Ministrstvo za zdravje, utemeljeno pa je na normi javnega prava, določbah ZSPJS. Dalje navaja, da sodišče tožbe ne sme zavreči zaradi pomanjkanja formalnega kriterija, saj bi v tem primeru ostala brez pravnega varstva zoper obvestilo, ki je protipravno, grobo in invazivno poseglo v njeno pravico oziroma pravno varovani interes na področju delovnega razmerja. Tožnica dodaja še, da izkazuje tudi pravni interes, saj je od odprave izpodbijanega obvestila odvisna višina njene plače. Sodišču predlaga, naj izpodbijano obvestilo odpravi, zadevo vrne toženki v ponovni postopek in ji naloži povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo v zvezi z njenimi procesnimi predpostavkami, sklicujoč se na določbe drugega odstavka 19. člena ZSPJS, v bistvenem navaja, da izpodbijano obvestilo ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Po njeni oceni izpodbijano obvestilo ni bilo izdano v izvrševanju oblasti, z njim pa se (neposredno) ne posega v pravni položaj tožnice. Meni, da podaje oziroma zavrnitve soglasja pristojnega soglasodajalca po drugem odstavku 19. člena ZSPJS ni mogoče šteti za upravno zadevo, o kateri se vodi upravni postopek. Smiselna uporaba določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa je mogoča, ko gre za javnopravne zadeve, kamor pa delovno razmerje, ki vključuje uvrstitev v višji plačni razred po drugem odstavku 19. člena ZSPJS, ne spada. Toženka se sklicuje še na sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča Republike Slovenije v zadevi Pdp 328/2012 z dne 21. 6. 2012, iz katere izhaja, da uvrstitev javnega uslužbenca v višji plačni razred po drugem odstavku 19. člena ZSPJS ni njegova pravica, temveč privilegij. Dodaja še, da gre pri izdaji soglasja po drugem odstavku 19. člena ZSPJS za razmerje med Zdravstvenim domom ... in Ministrstvom za zdravje, ne pa za razmerje med tožnico in toženko. Sodišču zato predlaga, naj tožbo zavrže. **K I. točki izreka:**

4. Tožba ni dovoljena.

5. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1.–8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na te razloge pa mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

6. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

7. Pravila drugega odstavka 19. člena ZSPJS (med drugim) določajo, da se lahko, če obstajajo za to utemeljeni razlogi, javnega uslužbenca na podlagi soglasja uvrsti v plačni razred, ki je za največ pet plačnih razredov višji od plačnega razreda delovnega mesta oziroma naziva, vendar ne v višji plačni razred, kot ga je možno doseči z napredovanjem. Soglasje za javnega uslužbenca, zaposlenega pri posrednih uporabnikih proračuna, pri katerih je ustanovitelj lokalna skupnost, financer pa država, poda župan v soglasju s pristojnim ministrom. Iz navedene določbe izhaja, da gre v takem primeru za akcesorno odločanje v smislu 209. člena ZUP. Ta predpisuje, da če je v zakonu ali odloku samoupravne lokalne skupnosti določeno, da odloča en organ v soglasju z drugim, se zahteva soglasje vnaprej tako, da organ, ki zahteva soglasje, sporoči drugemu, kakšen je zahtevek stranke, oziroma, če gre za postopek po uradni dolžnosti, kakšno odločbo namerava izdati, ter zahteva, da naj zaprošeni organ svoje soglasje ali razloge za odklonitev soglasja pisno sporoči (prvi odstavek 209. člena ZUP). Organ, ki izda odločbo, mora v njej navesti akt, s katerim je drugi organ dal soglasje ali ga odrekel oziroma navesti, da ga drugi organ v predpisanem roku niti ni dal niti ga odrekel (drugi odstavek 209. člena ZUP). Akcesorni akt, v obravnavanem primeru odklonitev soglasja za uvrstitev javne uslužbenke v višji plačni razred od plačnega razreda delovnega mesta, pa ni samostojni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu; z njim ni (bilo) odločeno o pravici tožnice oziroma njeni pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Akcesorni akt je (praviloma) možno izpodbijati s pravnimi sredstvi, vloženimi zoper odločbo, s katero je odločeno o glavni stvari. V obravnavani zadevi bi bila to odločba, s katero bi Zdravstveni dom ... odločil o tožničinem predlogu za uvrstitev v višji plačni razred na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS. Vendar po presoji sodišča niti te odločitve ni možno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, saj ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ker je uvrstitev v višji plačni razred od plačnega razreda delovnega mesta oziroma naziva na podlagi drugega odstavka 19. člena ZSPJS predvidena kot možnost (ki jo ima v obravnavanem primeru lokalna skupnost kot ustanovitelj javnega zavoda, skupaj z državo kot financerjem), ne pa kot pravica javnega uslužbenca.1

8. Ker glede na obrazloženo izpodbijano obvestilo ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-12 kot nedovoljeno zavrglo.

9. Ob ugotovitvi, da izpodbijani akt ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, pa se sodišče do (drugih) tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo obravnavalo le formalno.

**K II. točki izreka:**

10. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej smiselno sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 487/2009 z dne 20. 5. 2010. 2 V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.