Jedro

Postavljena predhodna vprašanja glede razlage evropskega prava ne upravičujejo zamude pri odločanju o strankini pritožbi v upravnem postopku in ne predstavljajo razloga za prekinitev upravnega postopka, v katerem je treba uporabiti pravo, v zvezi s katerim so bila Sodišču EU postavljena vprašanja za predhodno odločanje.

Izrek

I. Zadevi, ki se vodita pod opr. št. II U 329/2012 ter II U 406/2012, se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se zadeva naprej vodi pod opr. št. II U 329/2012. II. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 33020-2/2011/28 z dne 22. 8. 2012 se odpravi in se toženi stranki naloži, da v roku 60 dni od prejema te sodbe in sklepa izda upravni akt, s katerim bo odločila o pritožbi tožeče stranke zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Tožnica je dne 18. 7. 2012 vložila tožbo zaradi molka organa druge stopnje (Ministrstva za kmetijstvo in okolje), v kateri navaja, da je dne 20. 9. 2011 vložila zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011 pritožbo, o kateri pa kljub zahtevi za izdajo odločbe v dodatnem 7-dnevnem roku (zahtevo je toženka prejela dne 9. 5. 2012) še ni bilo odločeno. V tožbi nasprotuje izdani prvostopni odločbi, s katero je Agencija tožnici naložila, da mora v roku 8 dni od vročitve odločbe vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi odločbe št. 311-1/2007/10 z dne 16. 6. 2008, v višini 9,667.572,50 EUR skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od 60. dne od vročitve odločbe dalje do vračila (1. točka izreka) in v istem roku plačati kazen po 27. členu Uredbe Komisije (ES) št. 968/2006 z dne 27. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 320/2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti (v nadaljevanju Uredba Komisije št. 968/2006), v višini 966.757,25 EUR skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka). Navedena zneska mora tožnica nakazati na transakcijski račun, naveden v 3. točki izreka odločbe. V primeru, da tožnica ne bi ravnala v skladu z naloženimi obveznostmi, pa je predviden zaseg varščine, dane z bančno garancijo (4. točka izreka). Po mnenju tožnice po veljavni zakonodaji ni pravne podlage za izrečeni ukrep vračila dela prejetih sredstev in naložitev denarne kazni, saj so bile, kot navaja, izpolnjene vse obveznosti iz Načrta prestrukturiranja, ki je v grafični prilogi natančno določal, kateri objekti, ki so se uporabljali za proizvodnjo sladkorja, so predvideni za odstranitev in kateri za ohranitev. Tožnica zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odpravi prvostopno odločbo ter ugotovi, da je tožnica v celoti izpolnila obveznosti iz Načrta prestrukturiranja, ugotovi pa naj tudi, da so izpolnjeni pogoji za sprostitev bančne garancije. Podrejeno pa sodišču predlaga, da toženki naloži, da v roku 30 dni odloči o pritožbi zoper odločbo, izdano v postopku na prvi stopnji. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka v skladu z določbami Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT) s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kolikor pa sodišče meni, da je tožnica upravičena le do povračila stroškov v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, pa sodišču predlaga, da zahteva ustavno presojo navedenih določb ali uporabi institut exceptio illegalis.

V odgovoru na tožbo toženka pojasnjuje, da je bil po vložitvi tožbe dne 22. 8. 2012 izdan sklep št. 33020-2/2011/28, s katerim je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje pritožbeni postopek zoper odločbo Agencije št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011 prekinilo do odločitve Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) v združenih zahtevah C-187/12 do C-189/12. V obrazložitvi sklepa o prekinitvi postopka ministrstvo pojasnjuje, da je odločitev o vloženi pritožbi odvisna od odgovora na predhodno vprašanje, v katerih primerih gre pri shemi za prestrukturiranje industrije sladkorja v Evropski skupnosti pri tolmačenju pojma "proizvodne zmogljivosti" po 4. členu Uredbe Komisije št. 968/2006 za primere popolnega, in v katerih primerih gre za primere delnega prestrukturiranja. Za tolmačenje omenjene Uredbe je izključno pristojno Sodišče EU, pred katerim je predložitveno sodišče, Consiglio di Stato – Italija sprožilo tri postopke predhodnega odločanja, ki tečejo kot združene zadeve pod številkami C-187/12 do C-189/12. Republika Slovenija je dne 9. 8. 2012 po Državnem pravobranilstvu podala pisna stališča ter s tem priglasila intervencijo v postopku. Ker je odločitev Sodišča EU po mnenju ministrstva bistvena za obravnavo vložene pritožbe, je ministrstvo prekinilo postopek odločanja o pritožbi na podlagi prvega odstavka 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da lahko organ prekine postopek, če naleti na predhodno vprašanje, dokler predhodnega vprašanja ne reši pristojni organ. Po 5. točki prvega odstavka 153. člena ZUP se postopek v takšnem primeru prekine, dokler predhodno vprašanje ni pravnomočno rešeno.

Toženka navaja, da tožnica zoper navedeni sklep ni vložila tožbe, zaradi česar je postal akt dne 25. 9. 2012 pravnomočen. Ker rok za odločitev o tožničini pritožbi zaradi prekinitve postopka ne teče, po mnenju toženke ni mogoče govoriti o molku organa, temveč o prezgodaj vloženi tožbi. Glede na obrazloženo toženka sodišču predlaga, da tožbo kot nedopustno zavrže. Predlaga pa tudi zavrnitev stroškovnega dela tožbenega zahtevka. Glede zahteve za povračilo stroškov postopka pa še dodaja, da je Vrhovno sodišče v sklepu opr. št. G 14/2011 z dne 22. 5. 2012 ugotovilo, da ni razlogov za presojo ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in da v primeru Pravilnika, ki določa povračilo stroškov postopka tožniku v upravnem sporu, tudi ni pogojev za uporabo instituta exceptio illegalis.

Zoper sklep o prekinitvi postopka je tožnica dne 24. 9. 2012 vložila tožbo pred upravnim sodiščem, v kateri navaja, da je izdani sklep nezakonit, saj vsebina postavljenih predhodnih vprašanj ni pomembna za odločitev o vloženi pritožbi. Ker med strankama v postopku ni sporna rušitev silosov za skladiščenje sladkorja, na katere se nanašajo zastavljena vprašanja za predhodno odločanje v zadevah C-187/12 do C-189/12, odločitev Sodišča EU po ZUP ne more predstavljati rešitve predhodnega vprašanja v upravnem postopku. Iz zaključka pisnih stališč Republike Slovenije pa izhaja tudi, da v postopku pred Sodiščem EU Republika Slovenija zastopa stališče, ki je nasprotno stališču Evropske komisije o širitvi pojma "proizvodnih zmogljivosti", zaradi česar ni jasno, zakaj ministrstvo o pritožbi tožnice ne odloči. Kot opozarja tožnica, o udeležbi Republike Slovenije v združenih zadevah sodišče še ni odločilo, pisna stališča držav članic pa po prvem odstavku 23. člena Statuta Sodišča EU tudi nimajo narave predloga za sprejetje predhodnih odločb. Tožnica zato sodišču predlaga, da odpravi izpodbijani sklep ter ji skladno z določili ZOdvT prizna stroške postopka.

V odgovoru na tožbo, vloženo zoper sklep o prekinitvi postopka, ter v kasneje vloženih vlogah toženka vztraja pri stališču, da je od odločitve Sodišča EU odvisna odločitev o tožničini pritožbi. Po njenem mnenju predstavlja pričetek postopka pred Sodiščem EU glede razlage prava EU negativno obveznost za državne organe vseh držav članic, ki odločajo v postopkih, ki se nanašajo na razlago določb, v zvezi s katerimi je bilo zastavljeno vprašanje za predhodno odločanje. Zato morajo organi držav članic v primeru postavljenega vprašanja za predhodno odločanje s končno odločitvijo v zadevi počakati, dokler Sodišče EU ne poda dokončne razlage predpisa. Razlaga pojma "proizvodne zmogljivosti" iz 4. člena Uredbe Komisije št. 968/2006/ES in 3. člena Uredbe Sveta (ES) št. 320/2006 z dne 20. februarja 2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti in spremembi Uredbe (ES) št. 1290/2005 o financiranju skupne kmetijske politike (v nadaljevanju Uredba Sveta št. 320/2006) bo neposredno vplivala na odločitev, ali bi morala tožnica sporne objekte porušiti. Po mnenju toženke je bil postopek odločanja o pritožbi na podlagi 5. točke prvega odstavka 153. člena ZUP v povezavi s tretjim odstavkom 4. člena Pogodbe o EU prekinjen po samem zakonu dne 30. 6. 2012, ko je bil predlog za sprejetje predhodnih odločb v zadevah C-187/12 do C-189/12 objavljen v Uradnem listu EU. Kasneje izdan sklep o prekinitvi postopka je tako le deklaratorne narave. Kot še navaja ministrstvo, morajo v skladu z načelom lojalnega sodelovanja organi držav članic v primeru, kakršen je obravnavani, prekiniti postopke do odločitve Sodišča EU o razlagi prava EU. V nasprotnem primeru bi država ravnala nezakonito. V primeru, ko bi Sodišče EU drugače razlago predpis, kot pa bi ga razlagalo ministrstvo, bi bila odločitev o tožničini pritožbi lahko v nasprotju z evropskim pravom. Razlaga sodišča EU je namreč zavezujoča za države članice in za njene organe. Toženka zato predlaga, naj sodišče v primeru, če se ne strinja s stališčem toženke, prekine sodni sodni postopek in Sodišču EU postavi predhodno vprašanje, ali pravo EU nasprotuje določbam nacionalnih predpisov oziroma aktom pristojnih instančnih državnih organov, ki prisiljujejo državne organe nižjih stopenj, da morajo odločiti v predpisanih rokih, ne da bi počakali na izid že pričetega postopka, ki je zaradi razlage prava EU v teku pred Sodiščem EU.

K točki I izreka: Sodišče je zadevi z opr. št. II U 329/2012 (tožba zaradi molka organa) ter II U 406/2012 (tožba zaradi izpodbijanja sklepa o prekinitvi postopka) na podlagi prvega odstavka 42. člena ZUS-1 združilo v skupno obravnavo in odločanje. Zadevi sta namreč po vsebini povezani, saj se obe nanašata na postopek obravnave pritožbe, ki jo je tožnica vložila zoper odločbo Agencije št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011. K točki II izreka: Tožba je utemeljena.

Iz podatkov v spisu je razvidno, da je Agencija dne 9. 9. 2011 izdala odločbo št. 33020-25/2007/67, s katero je tožnici naložila, da mora v roku 8 dni od vročitve odločbe vrniti del sredstev, ki jih je prejela na podlagi odločbe št. 311-1/2007/10 z dne 16. 6. 2008 ter v istem roku plačati kazen s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Agencija je še odločila, da bo v primeru, če tožnica ne bo ravnala v skladu z naloženimi obveznosti, do dolgovanega zneska zasegla bančno garancijo. Ker se tožnica z odločitvijo ni strinjala, je dne 20. 9. 2011 zoper omenjeno odločbo vložila pritožbo, o kateri bi moralo Ministrstvo za kmetijstvo in okolje v skladu z določbo prvega odstavka 256. člena ZUP odločiti takoj, ko je bilo to mogoče, najpozneje pa v roku dveh mesecev od prejema popolne pritožbe. Med strankama v postopku ni sporno, da ministrstvo v predpisanem roku dveh mesecev o pritožbi ni odločilo. Ker tega ni storilo niti na dodatno zahtevo tožnice v nadaljnjih sedmih dneh (iz predložene povratnice izhaja, da je zahtevo ministrstvo prejelo dne 9. 5. 2012), je bila tožnica v skladu z določbo drugega odstavka 28. člena ZUS-1 zaradi molka organa druge stopnje upravičena sprožiti upravni spor, kot da bi bila njena pritožba zavrnjena.

V primeru tožbe zaradi molka organa sodišče presoja, ali so podani upravičeni razlogi za to, da upravni organ o zahtevi stranke (v obravnavanem primeru o pritožbi tožnice) ni odločil v zakonsko predpisanem roku.

Toženka v zvezi z očitanim molkom pritožbenega organa pojasnjuje, da o vloženi pritožbi še ni bilo odločeno zaradi postopka predhodnega odločanja, ki je v teku pred Sodiščem EU zaradi vprašanj v zvezi z razlago 3. člena Uredbe Sveta št. 320/2006 ter 4. člena Uredbe Komisije št. 968/2006, ki jih je Sodišču EU na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije postavilo italijansko sodišče. Zaradi postopka predhodnega odločanja je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje po vložitvi tožbe zaradi molka organa dne 22. 8. 2012 s sklepom št. 33020-2/2011/28 postopek odločanja o pritožbi do odločitve Sodišča EU prekinilo, sklicujoč se pri tem na določbo 5. točke prvega odstavka 153. člena v zvezi s prvim odstavkom 147. člena ZUP. Zoper navedeni sklep, ki je bil stranki vročen dne 24. 8. 2012, je tožnica dne 24. 9. 2012 pravočasno vložila tožbo v upravnem sporu.

Po presoji sodišča postavljena predhodna vprašanja glede razlage evropskega prava ne upravičujejo zamude pri odločanju o strankini pritožbi v upravnem postopku in ne predstavljajo razloga za prekinitev upravnega postopka, v katerem je treba uporabiti pravo, v zvezi s katerim so bila Sodišču EU postavljena vprašanja za predhodno odločanje. Po izrecni določbi tretjega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 113 a. člena Zakona o sodiščih, v primeru postavljenega vprašanja za predhodno odločanje postopek prekine le sodišče, med tem ko upravnim organom v primeru začetega postopka za predhodno odločanje pravni predpisi ne dajejo pooblastila za prekinitev postopka, prekinitev pa tudi ne nastopi po samem zakonu (ex lege). Vprašanje razlage in veljavnosti prava EU tudi ne predstavlja predhodnega vprašanja v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP, ki po 5. točki prvega odstavka 153. člena ZUP opravičuje prekinitev upravnega postopka. Predhodno vprašanje namreč po prvem odstavku 147. člena ZUP predstavlja le tisto vprašanje, ki je pomembno za odločitev, in ki je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost drugega organa. Po ZUP gre za vprašanje o obstoju pravice, obveznosti ali pravnega razmerja, ki je element dejanskega stanja upravne zadeve, kar pomeni, da predmet predhodnega vprašanja ne more biti zgolj razlaga ali uporaba prava, ki ga je treba uporabiti v konkretnem upravnem postopku.

Pravna ureditev, ki upravnim organom ne daje možnosti prekinitve postopka v primeru predhodnega odločanja Sodišča EU, po presoji sodišča ni v nasprotju z evropskim pravom in splošnim načelom lojalnega sodelovanja, ki na načelni ravni nalaga državam članicam dolžnost, da izpolnjujejo obveznosti, ki izhajajo iz evropskih pravnih aktov, in da podpirajo EU pri izpolnjevanju njenih nalog in ciljev (4. člen Pogodbe o Evropski uniji). Razlaga prava - tudi evropskega - je pri odločanju v konkretnih zadevah v pristojnosti in odgovornosti nacionalnih organov (tudi upravnih), ki pa so po izdaji predhodne odločbe vezani na razlago evropskih predpisov, ki jo je podalo Sodišče EU.

Nezakonito izdani izpodbijani sklep o prekinitvi postopka po presoji sodišča tožnici onemogoča učinkovito pravno varstvo, saj predstavlja procesno oviro za odločanje o vloženi pritožbi zoper prvostopno odločbo, o kateri bi moralo ministrstvo odločiti najpozneje v roku dveh mesecev od prejema popolne pritožbe (prvi odstavek 256. člena ZUP). Zaradi pomembnih pravnih posledic izdanega sklepa na tek pritožbenega postopka, je sodišče sklep presojalo po vsebini in ga kot nezakonitega na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in toženki zaradi neupravičenega molka organa druge stopnje naložilo, da mora v roku 60 dni od prejema te sodbe in sklepa izdati upravni akt, s katerim bo Ministrstvo za kmetijstvo in okolje odločilo o pritožbi tožnice zoper odločbo Agencije št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011 (prvi odstavek 69. člena ZUS-1). Po mnenju sodišča je rok 60 dni glede na zahtevnost konkretnega primera primeren za sprejem odločitve o strankini pritožbi.

K točki III izreka: Tožnica je priglasila stroške postopka v skladu z ZOdvT in s tem v zvezi predlagala, da sodišče zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, oziroma da glede Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) uporabi institut exceptio illegalis. Tožnica ni navedla razloga za svoje stališče. Ker po presoji sodišča ni razloga za dvom o ustavnosti določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, prav tako pa tudi ni dvoma o zakonitosti določb Pravilnika, je sodišče tožnici na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznalo stroške postopka v višini 350,00 EUR, kar znaša skupaj z DDV 420,00 EUR. Te stroške je z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi sodišče naložilo v plačilo toženki.