Jedro

Postopek, ki bi stranki omogočil uresničevanje pravice do izjave v primeru, kot je obravnavan, ko iz odločbe (prvostopenjskega organa) sploh ni razvidna pravna podlaga, na kateri je odločitev sprejeta, se ne dopolni tako, da organ, ne da bi o tem seznanil stranko, v svoji zavrnilni odločbi preprosto navede pravno podlago, na kateri naj bi izpodbijana odločba temeljila. S takim postopanjem stranki še vedno ni dana učinkovita možnost izjave.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33121-148/2009 z dne 29. 8. 2016 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da mora tožnica vrniti 194.304,69 EUR, ki jih je prejela na podlagi odločbe prvostopenjskega organa o pravici do sredstev št. 33121-148/2009/13 z dne 21. 4. 2010 (1. točka izreka), in sicer v roku 30 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka pa se zaračunavajo zakonske zamudne obresti (2. točka izreka) na tam naveden račun (3. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in da posebni stroški postopka niso nastali (5. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da so bila tožnici odobrena in izplačana sredstva iz ukrepa 312 po postopku in pod pogoji, navedenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 (Uradni list RS št. 73/08 in naslednji, v nadaljevanju Uredba PRP 2007 - 2013) in v Javnem razpisu za ukrep 312 - podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij (Uradni list RS št. 23/2009, v nadaljevanju Javni razpis). Toženka je 7. 3. 2016 opravila ogled investicije na kraju samem, preverila pa je tudi podatke o zaposlenih v AJPES in ugotovila, da tožnica v letih 2014, 2015 in 2016 nima zaposlenih. Z ugotovljenim dejanskim stanjem je seznanila tožnico, ta pa je pojasnila, da ima s podjetjem A. podpisano pogodbo o opravljanju storitev in da ustreznega kadra v letih 2013 in 2015 ni uspela dobiti. Toženka ugotavlja, da sklenjena pogodba med tožnico in podjetjem A. ne predstavlja povečanja števila zaposlenih, kar pomeni, da tožnica ne izpolnjuje obveznosti, določenih v Javnem razpisu, in sicer da mora po zaključku naložbe zagotavljati ohranitev oz. povečanje števila delovnih mest oz. zagotoviti vsaj eno delovno mesto. Pri izrečenem ukrepu se sklicuje na peti in drugi odstavek 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Sklicuje se na 65. člen Uredbe PRP 2007 - 2013, iz katerega izhaja, da so predmet podpore v okviru Javnega razpisa naložbe v registrirana mikro podjetja na podeželju, ki zagotavljajo nova oz. ohranjajo delovna mesta in povečujejo dohodek podeželskega prebivalstva za dejavnosti. Poleg tega je tudi v poglavju V. Javnega razpisa navedeno, da mora vlagatelj zagotavljati ohranitev oz. povečanje števila zasedenih delovnih mest. Sklicuje se še na I. poglavje poglavje Javnega razpisa, iz katerega je razvidno, da je prvotni in najpomembnejši cilj ukrepa 312 dodelitev nepovratnih sredstev ravno za zaposlovanje ter na posebne pogoje, v katerih je določeno, da mora upravičenec po zaključku naložbe zagotavljati ohranitev oz. povečati število delovnih mest oz. zagotoviti vsaj eno delovno mesto. Poleg tega Javni razpis tudi določa, da mora dejavnost, za katero so bila sredstva dodeljena, upravičenec opravljati vsaj še naslednjih 5 let po izplačilu sredstev. V tem obdobju se ne sme uvajati bistvenih sprememb oz. odtujiti naložbe ali uporabljati naložbo v nasprotju z namenom dodeljenih sredstev, razen za IKT opremo. Pojasnjuje, da je tožnica v svoji vlogi v okviru utemeljitve naložbe med temeljnimi cilji navedla tudi povečanje števila zaposlenih iz 0 zaposlenih v letu 2008 na 1 zaposlenega v letu 2011 in 2012. Na podlagi navedenih pogojev je tožnica pridobila pravico do sredstev. Glede na to, da so bila tožnici sredstva nakazana 13. 10. 2011, je bila zavezana opravljati dejavnost, za katero so ji bila dodeljena, še do 13. 10. 2016. Ta pogoj se je nato še bolj poudaril v obliki obveznosti šestega odstavka 71. člena Uredbe.

4. Tožnica torej ni spoštovala vseh obveznosti, ki jih je prevzela ob odobritvi sredstev iz Programa PRP 2007 - 2013 in je torej zaradi navedenega kršila določila Javnega razpisa, Uredbe PRP 2007 - 2013 in obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev z dne 21. 4. 2010. Zato se, upoštevaje 38. člen (prehodna določba) Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 - 2013 v letih 2011 do 2013 (Uradni list RS št. 63/2013), na podlagi sedmega odstavka 122. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (Uradni list RS št. 28/11 in naslednji, v nadaljevanju Uredba 2011 do 2013) in v skladu s petim odstavkom 57. člena ZKme-1, sankcionira v skladu s XXVI. a) poglavjem Uredbe 2011 - 2013. Tožnica mora v skladu s 57. členom ZKme-1 in drugim odstavkom 127. a) člena Uredbe 2011 - 2013 izplačana sredstva v celoti vrniti.

5. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi in pripravljalni vlogi med drugim navaja, da je drugostopenjski organ sam izvedel ugotovitveni postopek, v katerega tožnice ni vključil, s čemer kršil njeno pravico do izjave, kar je bistvena kršitev pravil postopka. Napačno je bilo ugotovljeno dejansko stanje glede tožničine obveznosti zaposliti delavca v letih 2013-2016, saj vloga, na podlagi katere ji je bila izdana odločba o pravici do sredstev, zaposlitev v letih 2013 do 2016 ni predvidevala. Izpodbijana odločba je neskladna s ciljem ukrepa, ki je v spodbujanju razvoja podeželja. Kršeno pa je bilo tudi načelo sorazmernosti. Ne strinja se tudi s stališčem drugostopenjskega organa, da je treba pri odločanju o vrnitvi sredstev uporabiti Uredbo 2011 – 2013, kar posebej utemelji. V nadaljevanju tožnica podrobno navaja razloge, na podlagi katerih meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, česar pa sodišče zaradi narave odločitve podrobno ne povzema. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov upravnega spora in postopka s pritožbo v upravnem postopku, skupaj s pripadajočimi zamudnimi obrestmi, od izteka paricijskega roka dalje, do plačila.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in navaja razloge, zakaj meni, da je odločba pravilna in zakonita. Predlaga zavrnitev tožbe.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavanem primeru je sporna izpodbijana odločitev prvostopenjskega organa, da mora tožnica vrniti vsa izplačana nepovratna sredstva iz naslova ukrepa 312 Podpora ustanavljanju in razvoju mikro podjetij, ker po zaključku naložbe, v letih 2014, 2015 in 2016, ni zagotavljala ohranitve oziroma povečanja števila delovnih mest oz. ni zagotovila vsaj enega delovnega mesta v skladu s pogojem Javnega razpisa.

9. Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ izpodbijane odločitve ni utemeljil na pravni podlagi, iz katere bi izhajala sankcija - vrnitev vseh prejetih sredstev, ki jo je izrekel. Povzema sicer peti odstavek 57. člena ZKme-1, ki določa, da se neizpolnjevanje drugih obveznosti, ki izhajajo iz pravice do sredstev, sankcionira v skladu s podzakonskim predpisom iz 10. člena tega zakona. Kateri je tisti podzakonski predpis, ki ga je pri izreku izpodbijane odločbe uporabil, in katera njegova določba za ugotovljeno kršitev predvideva sankcijo, ki jo je izrekel, pa ni navedel. Izpodbijane odločbe zato ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka in je že to razlog za njeno odpravo (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tožniku zato že v pritožbenem postopku ni bila dana možnost vložitve učinkovitega pravnega sredstva (pritožbe).

10. Kljub navedeni bistveni kršitvi določb postopka je drugostopenjski organ zavrnil tožničino pritožbo, ne da bi pred tem dopolnil postopek (po prvem odstavku 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Takšno ravnanje je v obravnavnem primeru (ko je bila, kot rečeno, pred prvostopenjskim organom zagrešena bistvena kršitev pravil postopka) v nasprotju z drugim odstavkom 248. člena ZUP, po katerem lahko drugostopenjski organ brez dopolnitve postopka zavrne pritožbo le, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, ki pa niso bistvene.

11. Postopek, ki bi stranki omogočil uresničevanje pravice do izjave v primeru, kot je obravnavan, ko iz odločbe (prvostopenjskega organa) sploh ni razvidna pravna podlaga, na kateri je odločitev sprejeta, se ne dopolni tako, da organ, ne da bi o tem seznanil stranko, v svoji zavrnilni odločbi preprosto navede pravno podlago, na kateri naj bi izpodbijana odločba temeljila. S takim postopanjem stranki še vedno ni dana učinkovita možnost izjave.

12. Stranki mora biti pred izdano odločitvijo dana možnost, da se seznani tako z dejanskimi, kot s pravnimi podlagami, na katerih kasnejša odločitev temelji. Navedeno pomeni, da mora imeti stranka možnost, da se izreče na samo do dejanskih ugotovitev organa, ki ji morajo biti predočene, ampak tudi do njegovih pravnih stališč. Le na tak način se stranki omogoči, da se o njih izreče, s tem pa se ji omogoči enako varstvo pravic, sploh pa v primeru, kot je obravnavani, ko gre za izrek ukrepa s tako hudimi posledicami, kot so v obravnavnem primeru, ko je odrejena vrnitev celotnega zneska sredstev, ki jih je tožnica prejela na podlagi pravnomočne odločbe. Zato v obravnavanem primeru navedba pravne podlage v drugostopenjski odločbi ugotovljene bistvene kršitve postopka ni odpravila. Tožbeni ugovor o kršitvi pravice do izjave je zato utemeljen.

13. Poleg tega je drugostopenjski organ sporno odločitev utemeljil na določbi drugega odstavka 127.a člena XXVI.a poglavja Uredbe 2011-2013 (v povezavi s 57. členom ZKme-1), v povezavi s prehodno določbo 38. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe 2011-2013 (Uradni list RS, št. 63/13), ki odkazuje na uporabo sedmega odstavka 122. člena Uredbe 2011-2013, ta pa na uporabo XXVI.a poglavja te uredbe. Vendar pa se prehodna določba 38. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe 2011-2013, uveljavljena s 27. 7. 2013, nanaša na že začete postopke v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti na podlagi Uredbe PRP 2007-2013, postopek izdaje izpodbijane odločbe (ki je v zvezi z izpolnjevanjem tožnikove obveznosti) pa pred prvostopenjskim organom tedaj še ni bil začet. To je jasno razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, kjer je navedeno, da je prvostopenjski organ prve poizvedbe (po uradni dolžnosti) opravil pomladi leta 2016, ko je pri AJPESU preveril podatke o zaposlenih. Glede na navedeno je drugostopenjski organ odločitev nepravilno oprl na določbe XXVI.a poglavja Uredbe 2011-2013, saj niti predpisi, na katere se je skliceval, pravne podlage za to niso dajali. Sodišče ugotavlja, da bi bilo postopek za izdajo izpodbijane odločbe na podlagi prehodne določbe prvega odstavka 128. člena Uredbe 2011-2013 treba voditi na podlagi Uredbe PRP 2007-2013, ki je bila (kot izhaja iz spisne dokumentacije) pravna podlaga za javni razpis in za celoten postopek dodelitve tožniku nepovratnih sredstev iz naslova Pomoč mladim prevzemnikom kmetij, in sicer ne glede na to, da gre v izpodbijani odločbi za odločanje o sankcioniranju zaradi neizpolnitve prevzetih obveznosti. Argument za takšno razlago, ob tem ko tudi organ v izpodbijani odločbi ni navajal drugačnih pravnih podlag, je najti tudi v tem, da je bil tožnik ob prijavi na javni razpis in v odločbi o pravici do sredstev z dne 21. 4. 2010 seznanjen z obveznostmi in sankcijami v primeru njihovih kršitev, kot so bile določene v takrat veljavnih predpisih. Končno v tej smeri tudi prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi navaja, da naj tožnik ne bi izpolnil obveznosti iz javnega razpisa. Poleg tega pa bi, tudi če bi pozitivnopravna ureditev odkazovala na uporabo določb Uredbe 2011-2013 v predmetni zadevi (kar pa po navedenem ne), bila uporaba določb navedene uredbe nedopustna tudi iz ustavnopravnih razlogov, saj podzakonski akti v nobenem primeru ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek 155. člena Ustave), uporaba navedene Uredbe 2011-2013 za sankcioniranje zaradi neizpolnitve obveznosti, prevzetih pred njeno uveljavitvijo, in pod pogoji druge, prej veljavne pravne ureditve, pa bi pomenila prav to, namreč uporabo podzakonskega akta s pravnim učinkom za nazaj. Ugovor tožnice, da je drugostopenjski organ nepravilno navedel, da je treba pri odločanju uporabiti Uredbo 2011 – 2013, je zato utemeljen. Drugostopenjski organ sicer pavšalno citira tudi prvi odstavek 90. člen Uredbe 2007-2013, vendar konkretne subsumpcije dejanskega stanja glede na citirano normo ne napravi.

14. Tožnici v obravnavanem primeru torej ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar je bistvena kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. V upravnem sporu se lahko uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (tretji odstavek 27. člena ZUP), pri čemer na absolutne bistvene kršitve postopka sodišče v upravnem sporu pazi že po uradni dolžnosti (20. člen in 40. člen ZUS-1). Po drugem odstavku 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti (7. točka) oz. če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka), kot v konkretnem primeru. Že na tej podlagi je podan razlog za odpravo izpodbijane odločbe (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V presojo drugih zatrjevanih kršitev se sodišče iz tega razloga ne spušča. 16. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek, pri čemer za predlagano odločitev o stvari podatki postopka niso dali zanesljive podlage. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljeno kršitev odpraviti, in sicer bo morala tožnico pred izdajo odločbe seznaniti tako s pravno podlago, na podlagi katere jo bo utemeljila, kot tudi z vsemi ugotovljenimi dejstvi. Tožnici bo morala dati možnost, da se izjavi tako do ugotovljenih dejstev, in v zvezi z njimi morda predlaga kakšne dokaze, kot tudi, da izrazi svoja stališča glede pravilne uporabe prava. Na ta stališča bo morala v odločbi utemeljeno odgovoriti. Le na tak način bo tožnici omogočena pravica do izjave in posledično pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Odločiti pa bo morala tudi o stroških pritožbenega postopka.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenec tožnice je zavezanec za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). O stroških pritožbenega postopka bo odločeno v ponovljenem upravnem postopku.