Jedro

Nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena ZVO-1, tj. nevladna organizacija na področju varstva okolja, ima po izrecni določbi drugega odstavka 64. člena ZVO-1 pravni interes, da vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Če je presoja ocene iz 4.a člena Uredbe o mejnih vrednostih emisije snovi v zrak iz velikih kurilnih naprav 68/12 predmet postopka za izdajo okoljevarstvenega soglasja, ni namreč nobenega razloga, da ta z zakonom priznan pravni interes ne bi bil upoštevan tudi v primerih, ko upravni organ o tem odloča v naknadnem postopku.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se sklep Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35400-386/2012-7 z dne 11. 3. 2013 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) zavrgla predlog tožnikov za obnovo postopka, končanega z odločbo št. 35400-312/2012-4 z dne 30. 10. 2012. Iz obrazložitve je razvidno, da sta tožnika kot nevladni organizaciji s statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja predlagala obnovo postopka, v katerem je bila Termoelektrarni ... d. o. o. izdana odločba o obveznosti upravljavca v zvezi z zagotavljanjem prostora za poznejšo vgradnjo naprav za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida. Uveljavljala sta obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po presoji prvostopenjskega organa pa tožnika nista upravičena do sodelovanja v postopku, v katerem je bila izdana navedena odločba, saj za udeležbo v tem postopku nista izkazala pravnega interesa. Pojasnjuje, da je postopek presoje ocene iz prvega in drugega odstavka 4.a člena Uredbe o mejnih vrednostih emisije snovi v zrak iz velikih kurilnih naprav (v nadaljevanju Uredba) sestavni del vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja, vendar pa je bila omenjena odločba na podlagi 3. člena Uredbe o spremembi in dopolnitvi Uredbe o mejnih vrednostih emisije snovi v zrak iz velikih kurilnih naprav (Uradni list RS, št. 68/12 – v nadaljevanju Uredba 68/12) izdana v posebnem postopku.

Upravni organ meni, da se v tem postopku ne uporabljajo pravila postopka, ki veljajo za izdajo okoljevarstvenega soglasja, zato tudi ne določba 64. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), po kateri imajo pravni interes za udeležbo v postopku tudi nevladne organizacije iz 153. člena ZVO-1. Sklicevanje tožnikov na status društva v javnem interesu na področju varstva okolja in cilje njunega delovanja je organ opredelil kot dejanski in ne pravni interes. S sklicevanjem na direktive, prakso Sodišča EU in na določbe 3. in 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) pa po mnenju upravnega organa tožnika nista izkazala, da bi z udeležbo v postopku varovala kakšno izmed svojih pravic ali pravnih koristi (43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP).

Drugostopenjski organ je njuno pritožbo zavrnil, ker tožnika nista izkazala pravnega interesa za udeležbo v postopku (43. člen ZUP) in ker jima pravice do udeležbe v postopku izdaje odločbe ne daje niti dejstvo, da je postopek ocene pripravljenosti na zajem in skladiščenje ogljikovega dioksida iz velikega kurišča termoelektrarne zaradi sledenja ciljem zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v javnem interesu. Meni namreč, da so za zastopanje javnih koristi po prvem odstavku 45. člena ZUP pristojni državni tožilec, državni pravobranilec in drugi državni organi, ki so upravičeni v upravnem postopku zastopati javne koristi, da bi bila tožnika upravičena zastopati javne interese v tem postopku, pa naj ne bi določal noben predpis.

Tožnika se z navedeno odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da sta nevladni organizaciji s statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja in da imata zato na podlagi 64. in 73. člena ZVO-1 pravico biti stranka v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja glede naprav, ki lahko povzročijo onesnaženje okolja večjega obsega. Navajata, da je taka naprava blok 6 Termoelektrarne ..., za katero je bilo z izdano okoljevarstveno dovoljenje št. 35407-95/2006-66 z dne 16. 2. 2011. Tožnika nista bila udeležena v postopku izdaje odločbe, s katero je toženka na podlagi 3. člena Uredbe 68/12 izdala odločbo o obveznostih upravljavca iz 4.a člena Uredbe. Uredba 68/12 naj bi bila v slovenski pravni red prenesena nepravilno, ker izključuje javnost iz postopka v nasprotju z več direktivami EU in v nasprotju z Aarhuško konvencijo. V zvezi s tem zatrjujeta še kršitev 2., 8., 72. in 153. člena Ustave. Toženki očitata, da ni ravnala v skladu s 44. členom ZUP in da v postopku izdaje odločbe o obveznosti upravljavca omenjene naprave glede zajemanja in stiskanja ogljikovega dioksida (Direktiva 2009/31/ES) ni smiselno uporabila določb ZVO-1 o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja. Menita namreč, da bi morala biti ta ocena na podlagi določb Direktive 2009/31/ES ob sodelovanju javnosti izvedena že v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Navajata tudi razloge, s katerimi utemeljujeta nepravilnost in nezakonitost odločbe, ki je bila izdana v postopku, katerega obnovo predlagata. Sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep odpravi, dovoli obnovo postopka in odpravi odločbo št. 35400-312/2012-4 z dne 30. 10. 2012. Toženka v odgovoru na tožbo meni, da je tožba neutemeljena, odločitev organa prve in druge stopnje pa pravilna in zakonita, dodatnih razlogov za to pa ne navaja.

Sodišče je tožbo kot stranki z interesom poslalo tudi Termoelektrarni ... d. o. o., ta pa nanjo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Komu gre v upravnem postopku status stranskega udeleženca, določa prvi odstavek 43. člena ZUP, po katerem se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Kot pravilno navaja toženka, 43. člen ZUP torej omogoča vstop v upravni postopek osebam, ki v njem varujejo svoje pravne koristi, vendar pa glede obstoja oziroma vsebine teh pravnih koristi odkazuje na določbe drugih zakonov in podzakonskih aktov. Povedano drugače: status stranskega udeleženca gre osebi, ki v upravnem postopku varuje katero od svojih koristi, ki izhaja iz predpisov, ki jih je treba upoštevati pri odločanju v tem postopku.

V obravnavani zadevi gre za vprašanje statusa stranskega udeleženca v postopku, v katerem je bila izdana odločba, s katero je toženka upravljavcu velike kurilne naprave naložila, da mora zagotoviti primeren prostor za poznejšo vgradnjo naprav za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida na določenih nepremičninah v k. o. ... Odločba je bila izdana na podlagi 3. člena Uredbe 68/12, ki pa ne določa, kdo je lahko stranka oziroma stranski udeleženec v tem postopku. Ker je uredba vlade podzakonski predpis, ki lahko zajema le tisto, kar izhaja iz zakonske norme, oz. ne sme urejati razmerij zunaj zakonskega okvira, je treba upoštevati določbe zakona, ki urejajo položaj strank oziroma stranskih udeležencev.

Uredba 68/12 je bila izdana na podlagi takrat veljavnega tretjega odstavka 17. člena ZVO-1, ta zakon pa vsebuje tudi določbe, ki urejajo postopke po ZVO-1. Tako izrecno določa, kdo je lahko stranka oziroma stranski udeleženec v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja (64. člen) oziroma v postopku okoljevarstvenega dovoljenja (73. člen). Določbe obeh členov so identične. Na podlagi drugega odstavka 64. člena (oziroma drugega odstavka 73. člena) je stranka v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja (oziroma okoljevarstvenega dovoljenja) nosilec nameravanega posega (oziroma upravljavec naprave). Oseba, ki na območju, opredeljenem v poročilu o vplivih na okolje iz 6. točke drugega odstavka 54. člena (oziroma elaborata o določitvi vplivnega območja naprave iz drugega in tretjega odstavka 70. člena) ZVO-1, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine, in nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena tega zakona, imata pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopata v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja oziroma dovoljenja, njegovega podaljšanja ali spremembe (drugi odstavek 64. oziroma drugi odstavek 73. člena ZVO-1).

Ureditev statusa nevladnih organizacij iz prvega odstavka 153. člena ZVO-1 v omenjenih postopkih je torej posebna, saj te organizacije svojega pravnega interesa ne bi mogle izkazati zgolj s sklicevanjem na varstvo javne koristi. Temu sledi tudi prej navedena ureditev iz drugega odstavka 64. člena oz. drugega odstavka 73. člena ZVO-1, ki - za razliko od 43. člena ZUP - pri nevladnih organizacijah varstvo javne koristi izenačuje z njihovo, torej osebno pravno koristjo. Gre za zakonsko fikcijo, ki nevladnim organizacijam omogoča vstop v postopek, čeprav ne izkazujejo pravne koristi v smislu drugega odstavka 43. člena ZUP.

S citiranimi določbami je torej na podlagi samega zakona priznan pravni interes osebam, ki izpolnjujejo predpisane pogoje za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja. Med strankami pa ni sporno, da tožnika sta organizaciji s statusom iz prvega odstavka 153. člena ZVO-1. Sporno je, ali jima ta status daje upravičenje za sodelovanje tudi v postopku, katerega obnovo predlagata v obravnavanem primeru.

Odločba, ki je bila izdana v postopku, katerega obnovo tožnika uveljavljata, ni bila izdana v postopku za pridobitev okoljevarstvenega soglasja oz. okoljevarstvenega dovoljenja, temveč v postopku po prehodni določbi 3. člena Uredbe 68/12, ki se nanaša na oceno o možnosti poznejše vgradnje naprave za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida v primerih, ko je upravljavec za kurilno napravo že pridobil dokončno gradbeno dovoljenje ali pa je v obdobju od 25. 6. 2009 do uveljavitve te uredbe zanj zaprosil. Z Uredbo 68/12 je bil namreč Uredbi o mejnih vrednostih emisije snovi v zrak iz velikih kurilnih naprav dodan nov 4.a člen, ki v prvem odstavku določa, da mora upravljavec velike kurilne naprave, ki načrtuje gradnjo naprav za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida, izdelati oceno, s katero ugotovi, da je na voljo območje, primerno za shranjevanje ogljikovega dioksida, da je transport ogljikovega dioksida do območja shranjevanja tehnično in ekonomsko izvedljiv in da je tehnično in ekonomsko izvedljiva vgradnja naprave za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida. Oseba, ki načrtuje gradnjo velike kurilne naprave, ne pa tudi gradnje naprav za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida, mora v skladu z drugim odstavkom tega člena izdelati oceno o možnosti poznejše vgradnje teh naprav.

Po tretjem odstavku novega 4.a člena je omenjena ocena sestavni del vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja v skladu s predpisi o presoji vplivov na okolje, po četrtem odstavku pa se obveznosti upravljavca, da na območju naprave zagotovi primeren prostor za poznejšo vgradnjo naprav za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida (če so za to izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka), določi v okoljevarstvenem soglasju.

To pomeni, da je odločanje o možnosti in obveznostih za zagotovitev poznejše vgradnje naprave za zajemanje in stiskanje ogljikovega dioksida iz 4.a člena predmet presoje pri odločanju o izdaji tega okoljevarstvenega soglasja, v postopku po 3. členu pa je to samostojen predmet odločanja, ker je upravljavec že pridobil dokončno gradbeno dovoljenje ali pa je zanj zaprosil v obdobju od 25. 6. 2009 do uveljavitve te uredbe. V teh primerih je namreč okoljevarstveno soglasje (ki pa ne vključuje obravnavane ocene) že pridobil, saj ga je moral priložiti vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja.

Glede na to je povsem jasno, da je tudi v postopku po 3. členu Uredbe 68/12 treba upoštevati določbe ZVO-1 o udeležencih v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja.

Nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena ZVO-1, tj. nevladna organizacija na področju varstva okolja, pa ima po izrecni določbi drugega odstavka 64. člena ZVO-1 pravni interes, da vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Če je presoja ocene iz 4.a člena Uredbe 68/12 predmet postopka za izdajo okoljevarstvenega soglasja, ni namreč nobenega razloga, da ta z zakonom priznan pravni interes ne bi bil upoštevan tudi v primerih, ko upravni organ o tem odloča v naknadnem postopku. Nenazadnje tudi ta postopek vsebuje presojo vplivov na okolje, saj upravni organ v njem odloča ali so izpolnjeni pogoji za naknadno vgradnjo naprave, zlasti glede varstva okolja in zdravja ljudi (33. člen Direktive 2009/31/ES, ki dodaja 9.a člen Direktive 2001/80/ES). Sodelovanje javnosti pri teh presojah pa zagotavlja tudi 58. člen ZVO-1 in Aarhuška konvencija, na katero se tožnika prav tako utemeljeno sklicujeta.

Enako velja za pravni interes nevladne organizacije na področju varstva okolja v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, saj drugi odstavek 73. člena ZVO-1 glede pravnega interesa nevladnih organizacij v teh postopkih določa enako, sodelovanje javnosti v teh postopkih pa predvideva 71. člen ZVO-1. Po navedenem je torej zmotno stališče toženke, da nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu na področju okolja nimajo priznanega pravnega interesa za sodelovanje v postopku po 3. členu Uredbe 68/12. Dejstvo, da sta tožnika svoj pravni interes za sodelovanje v tem postopku utemeljevala s sklicevanjem na okoljevarstveno dovoljenje, ki je bilo izdano upravljavcu, in ne na okoljevarstveno soglasje, pa za priznanje pravnega interesa za udeležbo v postopku po 3. členu Uredbe ni pravno odločilno.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba že iz navedenega razloga utemeljena, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo in je tožbi ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1) tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Tožbenemu predlogu za odločitev v sporu polne jurisdikcije sodišče ni sledilo iz sledečih razlogov: Splošne pogoje za odločanje v sporu polne jurisdikcije ZUS-1 določa v 65. členu. Po 1. in 2. točki prvega odstavka 65. člena ZUS-1 sme sodišče s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je sodišče na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, zlasti pa: - če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in nov postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; - če izda pristojni organ po tem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Glede na vsebino 65. člena ZUS-1 zakon sodišču le omogoča tovrstno odločanje in ga k njemu ne zavezuje.

Sodišče še dodaja da, kot sledi iz 2. člena ZUS-1, odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva. Že iz navedenih razlogov sodišče ni sledilo predlogu za odločanje v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega v obravnavanem primeru tudi podatki postopka za odločitev, kakršno tožnika predlagata v tožbi, ne dajejo zanesljive podlage.