Jedro

Z ZTuj-2A je prišlo do spremembe zakonske ureditve, ki je uvedla institut enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. O tem se odloča v postopku pred upravno enoto, ki pa od Zavoda po uradni dolžnosti zahteva, da poda soglasje k izdaji ali podaljšanju takšnega dovoljenja (37. in 37a. člen ZTuj-2). Ob tej spremembi je bila v zakon dodana nova določba prvega odstavka 37a. člena, po kateri se v primeru, ko soglasje za izdajo enotnega dovoljenja ni zavrnjeno iz razlogov na strani tujca, odločba o zavrnitvi izdaje enotnega dovoljenja vroči tudi delodajalcu. Pri tem zakon ne določa, da se delodajalec o izdani odločbi le obvesti, ampak izrecno, da se mu odločba vroči. S tem je zakonodajalec za primere, ki jih zajema navedena določba, delodajalca vključil v postopek glede enotnega dovoljenja ter mu po presoji sodišča priznal pravno korist in aktivno legitimacijo za izpodbijanje izdane zavrnilne odločbe. V primerih, ko je bilo soglasje zavrnjeno zaradi razlogov, ki niso na strani tujca, bo namreč odločbo lahko vsebinsko učinkovito izpodbijal prav delodajalec in ne sam tujec.

Tožnikove navedbe, da kot samostojni podjetnik za opravljanje svoje dejavnosti potrebuje A.A., ki je bil dober in vesten delavec in je samostojno opravljal delo zastopnika, so povsem splošne. Povsem pavšalno pa je tudi tožnikovo zatrjevanje, da bi mu z izvršitvijo 2. točke izreka izpodbijane odločbe nastala nenadomestljiva škoda, saj da bi imel zaradi odhoda delavca A.A. veliko materialno škodo, ki je v kratkem času ne bi mogel nadomestiti z drugim delavcem, ker gre za dela, ki zahtevajo veliko specialnega znanja. Pri tem tožnik zatrjevane škode, ki naj bi bila materialna, ne opredeli po višini, pa tudi sicer je ne konkretizira. Prav tako ne obrazloži, zakaj naj bi bila škoda težko popravljiva oziroma kakšna naj bi bila nenadomestljiva specialna znanja tujca, na katera se sklicuje.

Izrek

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Obrazložitev

1. Z uvodoma navedeno (v nadaljevanju: izpodbijano) odločbo je Upravna enota Koper (v nadaljevanju: upravna enota) zavrnila prošnjo A.A., roj. 29. 11. 1982, državljana Bosne in Hercegovine, za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji (1. točka izreka) ter odločila, da mora imenovani zapustiti Republiko Slovenijo v roku 15 dni od dokončnosti odločbe (2. točka izreka) in da posebni stroški v postopku niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi se upravna enota sklicuje na drugi odstavek 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2). Pojasni, da je 20. 1. 2016 prejela vlogo A.A. za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju: Zavod) je 1. 3. 2016 sporočil, da ne podaja soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za imenovanega za opravljanje funkcije zastopnika pri delodajalcu B.B. s.p., ker ta v relevantnem obdobju ni predlagal obračunov davčnega odtegljaja za dohodke iz delovnega razmerja, oziroma plačilnih list ter na dan vložitve vloge ni imel poravnanih zapadlih davčnih obveznosti, zato niso izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja po 2. točki drugega odstavka 27. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju: ZZSDT). Upravna enota je tujca in delodajalca seznanila z ugotovitvami postopka. Po prejetem odgovoru tujca je Zavod 23. 3. 2016 sporočil, da iz predloženih listin ni mogel ugotoviti, da na dan vložitve vloge ni bilo zapadlega davčnega dolga delodajalca, zato glede na ZZSDT izdaja soglasja ni možna. Na podlagi razlogov, ki jih je ugotovil Zavod, ter posledično dejstva, da soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja ni podal, je upravna enota tujčevo prošnjo zavrnila in odločila, da mora zapustiti RS v 15 dneh od dokončnosti odločbe, pri čemer se sklicuje na tretji odstavek 60. člena ZTuj-2. 3. Tožnik se z odločbo ne strinja ter skladno s prejetim pravnim poukom vlaga tožbo v upravnem sporu. Poudarja, da mu je bila izpodbijana odločba vročena, in sicer kot delodajalcu A.A., za katerega je tudi pridobil dovoljenje za delo z dne 10. 2. 2014, na tej podlagi pa je bilo nato tujcu izdano dovoljenje za prebivanje, v zvezi s katerima je vložil sedaj zavrnjeno prošnjo. Tožnik ima aktivno legitimacijo in pravni interes za tožbo na odpravo izpodbijane odločbe, zaradi katere mu nastaja škoda pri poslovanju. Zavod ga pred odločitvijo, da ne poda soglasja za zastopnika, ni pozval, naj se opredeli do ugotovljenih dejstev. S tem je tožniku kršil pravico do izjave ter pravico do pritožbe in pravnega varstva, saj odločitve Zavoda ne more izpodbijati. Kršena je tudi pravica do enakopravnega obravnavanja strank, saj je tožniku znano, da je v identičnih primerih Zavod delodajalca pozval, da se izjavi oziroma predloži dokazilo o plačanih davčnih obveznostih, soglasje pa je izdal tudi, če so bili davki plačani po roku. Tožnik obvestila Zavoda z dne 23. 3. 2016, na katerega se sklicuje upravna enota, ni prejel in se o njem ni mogel opredeliti. Dejansko stanje glede njegovih davčnih obveznosti na dan 20. 1. 2016 je bilo ugotovljeno zmotno oziroma nepopolno. Na ta dan je tožnikovo stanje na eni strani res izkazovalo neplačane davčne obveznosti, vendar je imel na drugi strani preplačilo oziroma terjatev do RS, FURS, kar se je nato poplačalo, o čemer je tujec tudi dostavil potrdilo FURS. Dolga torej na dan 20. 1. 2016 ni bilo, saj so tudi s pobotom obveznosti poravnane. Tožnik predlaga, da sodišče po izvedenih dokazih (vpogleda naj tožbi priloženo izpodbijano odločbo, akt Zavoda o neizdaji soglasja, št. 20160002623 z dne 1. 3. 2016, in dovoljenje za delo tujega zastopnika, št. 20140001833 z dne 10. 2. 2014, ter pripadajoče upravne spise in zasliši stranke) izpodbijano odločbo in omenjeni akt Zavoda z dne 1. 3. 2016 kot nezakonita odpravi ter toženki naloži, da v 30 dneh odloči o prošnji tako, da A.A. podaljša enotno dovoljenje za prebivanje in delo v RS z veljavnostjo do 9. 2. 2018, sicer bo sodba nadomestila odločbo. Postavlja tudi (očitno zmotno oblikovan) stroškovni zahtevek.

4. Tožnik hkrati s tožbo, glede na izrek izpodbijane odločbe, po katerem mora tujec v 15 dneh po dokončnosti odločbe zapustiti RS, podaja predlog, da sodišče izvršitev izpodbijane odločbe v 2. točki izreka odloži do pravnomočne odločitve o tožbi na odpravo te odločbe. Podredno predlaga, da sodišče ugodi njegovemu predlogu za izdajo začasne odredbe in izvršitev izpodbijane odločbe v 2. točki izreka zadrži do pravnomočne odločitve o tožbi na odpravo te odločbe. V utemeljitev navaja, da kot samostojni podjetnik za opravljanje svoje dejavnosti potrebuje delavca A.A., ki pozna njegovo delovanje in v celoti samostojno opravlja delo zastopnika. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe v 2. točki izreka bi tožniku nastala nenadomestljiva škoda, saj bi imel zaradi odhoda A.A. veliko materialno škodo, ki mu bo nastala, ker v kratkem času manjkajočega delavca ne bi mogel nadomestiti z drugim delavcem. Gre namreč za dela, ki zahtevajo veliko specialnega znanja, ki ga je imenovani delavec že osvojil. Pri tem se tožnik sklicuje na dokaze, navedene v tožbi.

5. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

6. O sproženem upravnem sporu je sodišče, ob uporabi določb 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), seznanilo tudi A.A., ki v danem roku odgovora ni podal. 7. Sodišče je sprejelo v izreku sklepa navedeno odločitev, iz naslednjih razlogov:

8. V skladu z določbo prvega odstavka 32. člena ZUS-1 tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena. Na podlagi drugega odstavka tega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Glede na vsebino vloge tožnik v obeh primerih, tako s primarnim kot s podrednim predlogom za začasno pravno varstvo (med katerima tudi sicer ni videti vsebinske razlike in ki ju tudi utemeljuje z istimi razlogi) predlaga izdajo t.i. odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. 9. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča mora sodišče prve stopnje ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe preizkusiti tudi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe. V tem smislu je moralo med drugim preizkusiti, ali je tožnik aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper odločbo, na katero veže predlog za izdajo začasne odredbe, oziroma ali izkazuje na zakonu utemeljeno pravno korist za upravni spor zoper to odločbo.

10. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZUS-1 je tožnik v upravnem sporu oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. V postopku izdaje izpodbijane odločbe se je odločalo o prošnji A.A. za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo kot dovoljenja, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Nosilec pravice, o kateri se je odločalo, je tujec in ta je bil stranka konkretnega upravnega postopka. Glede na citirano določbo 17. člena ZUS-1 pa se zastavlja vprašanje, kakšen je bil v upravnem postopku položaj tožnika - tujčevega delodajalca. V tej zvezi sodišče ni spregledalo stališč sodne prakse, oblikovanih na temelju pred sprejemom ZTuj-2A obstoječih določb 31. člena in šestega odstavka 37. člena ZTuj-2 glede položaja delodajalca v postopku izdaje ali podaljšanja dovoljenja za prebivanje tujca v RS (zadeve Upravnega sodišča št. III U 226/2012, I U 153/2015, pa tudi I U 310/2013). Ugotavlja pa, da je z ZTuj-2A prišlo do spremembe zakonske ureditve, ki je uvedla institut enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. O tem se odloča v postopku pred upravno enoto, ki pa od Zavoda po uradni dolžnosti zahteva, da poda soglasje k izdaji ali podaljšanju takšnega dovoljenja (37. in 37a. člen ZTuj-2). Ob tej spremembi je bila v zakon dodana nova določba prvega odstavka 37a. člena, po kateri se v primeru, ko soglasje za izdajo enotnega dovoljenja ni zavrnjeno iz razlogov na strani tujca, odločba o zavrnitvi izdaje enotnega dovoljenja vroči tudi delodajalcu. Pri tem zakon ne določa, da se delodajalec o izdani odločbi le obvesti, ampak izrecno, da se mu odločba vroči. S tem je zakonodajalec za primere, ki jih zajema navedena določba, delodajalca vključil v postopek glede enotnega dovoljenja ter mu po presoji sodišča priznal pravno korist in aktivno legitimacijo za izpodbijanje izdane zavrnilne odločbe. V primerih, ko je bilo soglasje zavrnjeno zaradi razlogov, ki niso na strani tujca, bo namreč odločbo lahko vsebinsko učinkovito izpodbijal prav delodajalec in ne sam tujec. Takšna ureditev tudi ni v neskladju z določbami Direktive 2011/98/EU z dne 13. decembra 2011 (glej zlasti 4. člen), ki se poleg ostalih z določbami ZTuj-2 implementira v pravni red RS. V obravnavanem primeru izdana odločba je bila, očitno na navedeni pravni podlagi, vročena (tudi) tožniku kot tujčevemu delodajalcu. Tožnik je bil, kot je razbrati iz obrazložitve izpodbijane odločbe in upravnih spisov, v konkretni upravni postopek pritegnjen tudi že pred izdajo odločbe, ko je bil z vročitvijo dopisa z dne 2. 3. 2016 seznanjen z ugotovitvami postopka. Po navedenem sodišče šteje, da je upravni organ v konkretnem postopku tožniku priznal na zakonu utemeljeno pravno korist in položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje izpodbijane odločbe, zato mu tudi sodišče ne odreka aktivne legitimacije in pravne koristi za upravni spor zoper to odločbo in s tem povezano začasno pravno varstvo. Pravnega interesa za slednje mu ne odreka niti zaradi določbe tretjega odstavka 60. člena ZTuj-2 o začetku teka roka, v katerem mora tujec zapustiti državo (pravnomočnost odločbe), glede na to, da je v obravnavanem primeru upravni organ o tem odločil v izreku izpodbijane odločbe in v izreku odločbe začetek teka tega roka vezal na dokončnost odločbe.

11. Glede na že citirane določbe (drugega odstavka) 32. člena ZUS-1 je pogoj za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu vsaj verjetno izkazana škoda, ki konkretno grozi tožniku in je težko popravljiva, obenem pa je takšna, da pretehta javno korist, ki se zasleduje z izpodbijanim aktom. Pri tem je, upoštevaje zakonsko ureditev in ustaljeno sodno prakso, trditveno in dokazno breme na tožniku, ki predlaga izdajo začasne odredbe. Tožnik mora v predlogu za izdajo začasne odredbe konkretno navesti težko popravljivo škodo in jo vsaj do stopnje verjetnosti tudi izkazati (presoja utemeljenosti predloga se namreč opravi na podlagi predloga in priloženih dokazil). Navedenim zahtevam tožnik ni zadostil. Njegove navedbe, da kot samostojni podjetnik za opravljanje svoje dejavnosti potrebuje A.A., ki je bil dober in vesten delavec in je samostojno opravljal delo zastopnika, so povsem splošne. Povsem pavšalno pa je tudi tožnikovo zatrjevanje, da bi mu z izvršitvijo 2. točke izreka izpodbijane odločbe nastala nenadomestljiva škoda, saj da bi imel zaradi odhoda delavca A.A. veliko materialno škodo, ki je v kratkem času ne bi mogel nadomestiti z drugim delavcem, ker gre za dela, ki zahtevajo veliko specialnega znanja. Pri tem tožnik zatrjevane škode, ki naj bi bila materialna, ne opredeli po višini, pa tudi sicer je ne konkretizira. Prav tako ne obrazloži, zakaj naj bi bila škoda težko popravljiva oziroma kakšna naj bi bila nenadomestljiva specialna znanja tujca, na katera se sklicuje. Svojih - kot rečeno, tudi sicer presplošnih - navedb glede škode, s katero utemeljuje predlog za izdajo začasne odredbe, verjetno tudi ne izkaže. Ker že iz navedenih razlogov izhaja, da zakonski pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe niso izpolnjeni, je sodišče sklenilo, kot izhaja iz izreka sklepa, ne da bi se spuščalo v nadaljnje razloge, zaradi katerih tožnikovemu predlogu za izdajo začasne odredbe ni mogoče ugoditi.

12. Sodišče se v tem sklepu prav tako ni ukvarjalo z vprašanjem (ne)dopustnosti tožbe zoper akt z dne 1. 3. 2016, s katerim Zavod ni podal soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, ker tožnik predloga za izdajo začasne odredbe ni vezal na tožbo zoper ta akt. To ostaja stvar nadaljnjega postopka.