13/1-1994

S K L E P

Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 13/1-1994

s k l e n i l o :

Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe državnega zbora o parlamentarni preiskavi, objavljene v Uradnem listu RS, št. 66/93, pod zap. št. 2406, se ustavi.

O b r a z l o ž i t e v :

Izvršni svet skupščine mesta Ljubljane je v vlogi z dne 28/12-1993 predlagal, naj ustavno sodišče oceni ustavnost in zakonitost odredbe državnega zbora o uvedbi parlamentarne preiskave o domnevno škodljivem, nedopustnem in nezakonitem ter neustavnem delovanju ter poslovanju izvršnega sveta skupščine mesta Ljubljane ter o sumu zlorabe pooblastil nekaterih javnih funkcionarjev in drugih tovrstnih nepravilnosti; predlagal je tudi, da ustavno sodišče zadrži izvrševanje te odredbe in prepove preiskovalni komisiji opravljanje preiskovalnih dejanj.

V isti vlogi je poleg tega predlagal, naj ustavno sodišče oceni tudi ustavnost zakona o parlamentarni preiskavi in poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93). Kasneje je predlagatelj svoj predlog dopolnil. Predvsem je še navedel, da iz 160. člena ustave izhaja, da je ustavno sodišče pristojno, da odloča o ustavnosti vseh odločitev državnega zbora, torej tudi o aktu o odreditvi parlamenarne preiskave. Po mnenju predlagatelja ustavno načelo o delitvi oblasti izključuje možnost, da bi smel odločitve državnega zbora presojati katerikoli drug državni organ ali sodišče; v primeru, da ustavno sodišče ne bi bilo pristojno ocenjevati odločitev državnega zbora, ne bi bilo zagotovljeno spoštovanje ustavnosti in zakonitosti.

Ustavno sodišče je ustavilo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane odredbe, ker je ugotovilo, da ta akt državnega zbora ni predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil in da zaradi tega ni pristojno, da odloča o njegovi ustavnosti in zakonitosti.

V 93. členu ustave je določeno, da državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. Odreditev parlamentarne preiskave je glede na to akt državnega zbora, s katerim se začne postopek parlamentarne preiskave o določeni javni zadevi z določeno nalogo. Značilnost predpisa oziroma drugega splošnega akta pa je njegova splošnost in abstraktnost, to je, da se njegova vsebina nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oziroma splošni akt ureja. Akt o uvedbi parlamentarne preiskave po svoji vsebini torej očitno nima takih značilnosti, da bi ga lahko uvrstili med predpise oziroma druge splošne akte, ampak je, kot je bilo zgoraj že pojasnjeno, akt, s katerim se začne neki parlamentarni postopek - podobno kot so to razni sklepi, ki jih parlament sprejema npr. ob koncu prve ali druge faze zakonodajnega postopka, odločitev po 168. členu ustave o začetku postopka za spremembo ustave in podobno. Po določbi 160. člena ustave lahko ustavno sodišče odloča le o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, in v postopku ustavne pritožbe o posamičnih aktih, če so z njimi kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Glede na to ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega akta in zato tudi ne, da odloči o začasnem zadržanju izvrševanja tega akta (prvi odstavek 161. člena ustave).

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave ob uporabi 1. alinee drugega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je ustavno sodišče sprejelo soglasno, ob pritrdilnem ločenem mnenju sodnikov dr. Toneta Jerovška in dr. Lovra Šturma.

P r e d s e d n i k

dr. Peter Jambrek

Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jerovška in Šturma

Ustavno sodišče je ustavilo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe državnega zbora o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 66/93), ker je ugotovilo, da ta akt državnega zbora ni predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil in da zaradi tega ni pristojno, da odloča o njegovi ustavnosti in zakonitosti. Menilo je, da akt o uvedbi parlamentarne preiskave po svoji vsebini torej očitno nima takih značilnosti, da bi ga lahko uvrstili med predpise oziroma druge splošne akte, ampak je akt, s katerim se začne neki parlamentarni postopek, podobno kot so to razni sklepi, ki jih parlament sprejema, na primer ob koncu prve ali druge faze zakonodajnega postopka. Značilnost predpisa oziroma drugega splošnega akta pa je njegova splošnost in abstraktnost. To je, da se njegova vsebina nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oz. splošni akt ureja.

Stališče ustavnega sodišča je pravno nepravilno. Razlogi za ustavitev postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti omenjene odredbe niso bili podani.

Razlogi odklonilnega stališča so naslednji:

V 93. členu ustave je določeno, da državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo 1/3 poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. Pravilno je stališče predlagatelja, da mora zakonodajalec določiti, kaj se šteje za zadeve javnega pomena. Parlamentarne preiskave ni mogoče odrejati arbitrarno od primera do primera, pač pa mora biti dejanski stan kršitev v zadevah javnega pomena normativno opredeljen. Sklep poslovniške narave o parlamentarni preiskavi, na katerega se sklicuje državni zbor v svoji odredbi, je izrazito podnormiran. V 1. in 5. členu sklepa, na katerega se odredba sklicuje, ni opredeljeno, zaradi kakšnih kršitev oziroma nepravilnosti ali v družbi nedopustnega ravnanja ali zlorabe pooblastil oziroma javnih funkcij je dovoljena parlamentarna preiskava. Ker v omenjenem sklepu takšnih določil ni, je državni zbor v odredbi ustvaril materialno-pravno normo, da bi v posledici takšne odreditve lahko sprejel odločitev, to je sklep o začetku parlamentarne preiskave zoper izvršne svete mesta Ljubljane oziroma določene izvršne svete skupščin občin. V odredbi je rečeno, da se odreja "parlamentarna preiskava o domnevnem škodljivem, nedopustnem in nezakonitem ter neustavnem delovanju in poslovanju Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane, Izvršnih svetov Skupščin občin Postojna, Trbovlje in Izola ter vseh tistih izvršnih svetov občin, pri katerih delovanju so bile s strani službe družbenega knjigovodstva ali drugih pristojnih državnih organov ugotovljene nepravilnosti in nezakonitosti ter o sumu zlorabe pooblastil nekaterih javnih funkcionarjev in drugih tovrstnih nepravilnosti". Že iz same odredbe je razvidno, da se tu določajo kriteriji za opredelitev, kakšne kršitve oziroma ravnanja bi pomenila zadevo javnega pomena. Odredba se tudi ne nanaša na določene subjekte, saj je v njej rečeno, da se uvaja preiskava tudi zoper vse tiste izvršne svete občin, pri katerih delovanju so bile .... Odredba torej izrazito ustvarja normo, ki je ni v sklepu poslovniške narave, ki je bil podlaga za odrebo.

Vsaka institucija države mora imeti nad sabo mehanizem kontrole, ki je utemeljena na legalitetnem načelu. Če bi sledili stališču ustavnega sodišča, potem bi bili akti državnega zbora o uvedbi parlamentarne preiskave, ki si sami ustvarjajo podlago, kaj šteti za zadevo javnega pomena, izven vsake kontrole. To pa je v hudem nasprotju z ustavnim načelom o pravni državi. Zato je pravilno stališče predlagatelja, da ni mogoče odrediti parlamentarne preiskave za zadevo, za katero ni zakon že vnaprej določil, da je zadeva javnega pomena. V konkretnem primeru pa bi to moralo biti določeno vsaj v sklepu poslovniške narave o parlamentarni preiskavi. V nasprotnem primeru je namreč možna zloraba instituta parlamentarne preiskave, kot je določena v 93. členu ustave. Upoštevati je namreč potrebno, da po ustavi mora državni zbor odrediti parlamentarno preiskavo, kadar to zahteva 1/3 poslancev državnega zbora. To pomeni, če ni materialnih kriterijev za določitev zadev javnega pomena, da lahko 1/3 poslancev določi katerokoli zadevo za zadevo javnega pomena in nato državni zbor odredi parlamentarno preiskavo. Ker po poslovniku državni zbor o zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave ne glasuje, to pomeni, da nad uvajanjem parlamentarne preiskave ni nikakršne omejitve in tudi ne kontrole. Pravilno je tudi stališče predlagatelja, da, če bi zakonodajalec imel namero, da zadevo javnega pomena določi z aktom o odreditvi parlamentarne preiskave, bi ta pravni akt državni zbor moral sprejeti z večino, določeno v 313. členu državnega zbora, in po postopku, določenem za sprejem zakonov.

Tudi ni mogoče slediti stališču ustavnega sodišča, da je omenjeno odredbo mogoče primerjati z raznimi sklepi, ki jih parlament sprejema ob koncu prve ali druge faze zakonodajnega postopka. V teh sklepih gre za izrazito procesne sklepe odločanja, da je določena faza zaključena in da naj vlada oziroma drug predlagatelj pripravi akt za naslednjo zakonodajno fazo. Ti vmesni sklepi še ne povzročajo nikakršnih pravnih posledic, saj so sklepi znotraj zakonodajnega procesa, medtem ko je akt o odreditvi parlamentarne preiskave akt, ki osumljenim posameznikom, organom ali drugim nosilcem javnih ali državnih funkcij lahko povzroči hude posledice. Zato gre za akt izjemno občutljive narave, pri katerem ne more biti dopuščena nikakršna arbitrarnost.

Z odločitvijo ustavnega sodišča, da ne gre za akt, ki bi bil predmet ustavne presoje, se je ustavno sodišče izognilo zelo občutljivemu, vendar pomembnemu vprašanju, ali je ta akt presegel naravo procesnega akta. Že po nazivu pa gre za odredbo, ki tudi sicer v pravni znanosti praviloma šteje za abstraktni akt s katerim se urejajo pravna razmerja za nedoločen krog subjektov oziroma za subjekte, ki sicer niso določeni, so pa določljivi. Prav takšen akt je tudi omenjena odredba. Ker je ustavno sodišče pristojno, da odloča o skladnosti zakonov, ki jih je sprejel državni zbor in ker sporna odredba predstavlja v delu svoje vsebine materijo zakonske ali vsaj poslovniške narave, zato ker v tem delu vsebuje originarne pravne norme, je ustavno sodišče pristojno, da odloča tudi o skladnosti takih aktov državnega zbora z ustavo. Če ustavno sodišče ne sprejme takega stališča, potem lahko nastajajo v državnem zboru akti, ki ne bodo podvrženi niti abstraktni kontroli pred ustavnim sodiščem niti konkretni kontroli pred rednim sodstvom, kljub temu, da bodo urejali za posameznike, organe in družbo izjemno pomembna in občutljiva vprašanja medsebojnih odnosov, v konkretnem primeru odnosov med državo in lokalnimi skupnostmi.

Take kontrole pa bodo seveda pomenile tudi poskuse obvladovanja avtonomije lokalnih skupnosti, zagotovljene z 9. členom ustave.

Glede na navedeno bi ustavno sodišče torej moralo sprejeti predlog in začeti postopek vsebinske presoje ustavnosti in zakonitosti odredbe.

S o d n i k a

dr. Tone Jerovšek

dr. Lovro Šturm