Jedro

Enotno dovoljenje za gradnjo je sicer res pozitivna in konstitutivna (favoriabilna) odločba, ki ustanavlja pravico gradnje, vendar obenem nalaga obveznosti in se zato ne izvršuje po ZUP. Če se investitor ne drži pogojev, pod katerimi je bila gradnja dovoljena, ima to za posledico inšpekcijske ukrepe in ne prisilne izvršbe po ZUP.

Izrek

Pritožba se kot neutemeljena zavrne in se potrdi sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije št. U 981/98-24 z dne 7.7.1999.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrnilo zahtevo tožečih strank, da se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu: 1. z začasno odredbo po 1. odstavku 69. člena v zvezi z 2. odstavkom 30. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) odloži izvršitev odločbe tožene stranke z dne 21.5.1998, s katero je bila zavrnjena njihova pritožba zoper enotno dovoljenje za gradnjo Oddelka za okolje in prostor ter premoženjskopravne zadeve Upravne enote L., Izpostave B. z dne 16.12.1997, izdano investitorjema T.G.-A. in R.A. za spremembo namembnosti stanovanjskega objekta P. na parc. št. 154/1 k.o. B. v otroški vrtec in jezikovno šolo ter za izvedbo pripadajoče zunanje in prometne ureditve na tem zemljišču (I. faza) in 2. z začasno odredbo po 2. odstavku 69. člena ZUS investitorjema T.G.-A. in R.A. prepoveduje adaptacija podstrešja zgradbe P. v telovadnico.

Zahtevo tožnikov, da se začasno do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadrži izvršitev izdanega enotnega dovoljenja za gradnjo je sodišče prve stopnje zavrnilo z utemeljitvijo, da za odložitev izvršitve v upravnem sporu izpodbijanega akta na podlagi 1. odstavka 69. člena v zvezi s 30. členom ZUS mora biti izpolnjenih več zakonskih pogojev, med drugim tudi ta, da se izpodbijani akt sploh izvršuje po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki ureja izvršbo. Če ta pogoj ni izpolnjen, sodišče zahtevo zavrne.

Predmet upravnega spora in zahteve tožnikov za izdajo začasne odredbe je enotno dovoljenje za gradnjo, izdano na podlagi 33. a člena in 1. odstavka 35. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO). Ta akt pa se ne izvršuje po določbah ZUP. To pomeni, da odložitev izvršitve takega akta ni možna, zaradi česar tudi ni možna izdaja začasne odredbe po 1. odstavku 69. člena v zvezi z 2. odstavkom 30. člena ZUS. Že zato je bilo potrebno zavrniti zahtevo tožnikov za odložitev izvršitve v upravnem sporu izpodbijane odločbe. Zahtevo tožnikov, da sodišče z začasno odredbo investitorjema prepove adaptacijo podstrešja zgradbe v telovadnico, sodišče zavrača z utemeljitvijo, da se izpodbijani akt na adaptacijo podstrešja sploh ne nanaša, ker z enotnim dovoljenjem za gradnjo ni bilo odločeno o adaptaciji podstrešja, kar pomeni, da se ta del zahteve za izdajo začasne odredbe nanaša na neko razmerje, o katerem po navedbah tožeče stranke v upravnem postopku še ni bilo odločeno. Za izdajo take zahtevane začasne odredbe kot jo predlagajo tožniki ni pogojev, ker se začasna odredba v smislu 2. odstavka 69. člena ZUS lahko izda le glede na sporno pravno razmerje. Sporno pravno razmerje je tisto razmerje, o katerem je bilo ali bi moralo biti dokončno odločeno s posamičnim aktom, ki se izpodbija s tožbo.

V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje tožniki uveljavljajo pritožbene razloge iz 1. do 3. točke 1. odstavka 72. člena ZUS. Navajajo, da je v upravnem sporu izpodbijana odločba take vrste, da za stranke pomeni spremembo obstoječega pravnega stanja, v katerem sta investitorja pridobila pravico do spremembe namembnosti prvotne stanovanjske hiše v poslovni namen z izvedbo pripadajoče zunanje in prometne ureditve, kar preje nista imela, s čemer je za pritožnike na novo nastala dolžnost trpeti in dopuščati izvrševanje pravic investitorjev. Menijo, da je enotno dovoljenje za gradnjo pozitivna in konstitutivna (favorabilna) odločba, lastnost take (dokončne pozitivne) odločbe pa je njena izvršljivost po ZUP.

Navajajo še, da se vzpostavlja tudi obveznost za upravni organ, ki je odločbo izdal (učinek pravnomočnosti), za investitorja (ki pravico lahko izvršuje samo na tak način in v takem obsegu, kot je določena v izreku odločbe) in tudi za pritožnike, ki so kot prizadete stranke sodelovali v upravnem postopku zaradi svojih pravno varovanih koristi in bi bilo tudi od njih možno doseči prisilno izpolnitev obveznosti po ZUP. Nedopustni predlog za izdajo začasne odredbe bi moralo sodišče zavreči, ne pa da ga je brez vsebinske presoje utemeljenosti zavrnilo kot neutemeljenega. Zato uveljavljajo pritožbeni razlog bistvene kršitve določb postopka iz 1. odstavka 51. člena ZUS. Težko popravljiva škoda za zdravje in druge osebne dobrine pritožnikov ter škoda na njihovem premoženju je v zahtevi za izdajo začasne odredbe dovolj verjetno izkazana, z odložitvijo izvršitve izpodbijane odločbe ne bi bila ogrožena nobena javna korist in tudi investitorjema ne bi nastala kakšna večja nepopravljiva škoda. Ta odločilna dejstva bi lahko ugotovilo tudi sodišče, če bi postopalo v skladu s 1. odstavkom 51. člena ZUS, ker pa jih ni ugotavljalo, uveljavljajo tudi pritožbeni razlog nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Osebne dobrine morajo biti v našem pravnem redu deležne učinkovitega pravnega varstva, saj je škoda na njih nepopravljiva. Tudi pravica do adaptacije podstrešja je pogojena z obstojem sporne pravice do spremembe namembnosti stanovanjske hiše, saj izhaja in sledi iz izreka enotnega dovoljenja za gradnjo, da se z njo začne šele I. faza in je tako sestavni del z njo določenega spornega pravnega razmerja. Zato menijo, da je napačna presoja sodišča, da ni pogojev za izdajo začasne odredbe za prepoved adaptacije podstrešja stanovanjske hiše. Adaptacija podstrešja se že izvaja, čeprav drži, da je postopek za dovolitev le-te še v teku. Pritožniki predlagajo pritožbenemu sodišču, da ugodi pritožbi in spremeni izpodbijani sklep prvostopnega sodišča tako, da ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe in izda predlagano začasno odredbo, nasprotnim strankam pa naloži, da morajo pritožnikom solidarno povrniti stroške prvostopnega in pritožbenega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sklepa pritožbenega sodišča, podrejeno pa predlagajo, da ga razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo odločanje.

Tožena stranka, investitorja kot prizadeti stranki in državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa na pritožbo niso odgovorili.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča niso utemeljeni v pritožbi navajani ugovori zoper izpodbijani sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe po 1. in 2. odstavku 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 51/97 in 65/97 - popravek). Ker je sodišče prve stopnje zahtevo za odložitev izvršitve v upravnem sporu izpodbijane odločbe po 1. odstavku 69. člena v zvezi z 2. odstavkom 30. člena ZUS pravilno obravnavalo po vsebini (torej ugotavljalo, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe), jo je pravilno kot neutemeljeno zavrnilo in je ni moglo zavreči, kot zmotno menijo pritožniki, da bi moralo storiti. Ker je sodišče pravilno ugotovilo, da se izpodbijana odločba ne izvršuje po ZUP, ni bilo dolžno ugotavljati tudi drugih pogojev iz 1. odstavka 69. člena v zvezi z 2. odstavkom 30. člena ZUS (verjetne izkazanosti težko popravljive škode in drugih pogojev po teh določbah). Enotno dovoljenje za gradnjo je sicer res pozitivna in konstitutivna (favorabilna) odločba, ki ustanavlja pravico gradnje, vendar obenem ne nalaga obveznosti in se zato ne izvršuje po ZUP. Zato je zmotno mnenje pritožnikov, da se z enotnim dovoljenjem za gradnjo upravnemu organu in strankam upravnega postopka nalagajo obveznosti. S tem dovoljenjem se namreč določa le pravica investitorja do gradnje pod tam določenimi pogoji, upravnemu organu (ki vodi upravni postopek in o zahtevi investitorja odloči) in prizadetim strankam kot udeležencem postopka za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi (pritožnikom), pa se s takim dovoljenjem ničesar ne nalaga. Če se investitor ne drži pogojev, pod katerimi je bila gradnja dovoljena, ima to za posledico inšpekcijske ukrepe in ne prisilne izvršbe po ZUP, kot zmotno menijo pritožniki. Ker se enotno dovoljenje za gradnjo ne izvršuje po ZUP, pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na verjetno izkazanost ostalih pogojev po 1. odstavku 69. člena v zvezi z 2. odstavkom 30. člena ZUS niso pravno pomembni in na drugačno odločitev ne morejo vplivati. Čeprav pritožniki navajajo, da se je z enotnim dovoljenjem za gradnjo spremenilo stanje, pa niso zahtevali izdaje začasne odredbe po 2. odstavku 69. člena ZUS in tudi niso konkretno predlagali, kako naj bi se začasno uredilo stanje.

Sodišče prve stopnje je utemeljeno zavrnilo tudi zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe po 2. odstavku 69. člena ZUS, s katero naj bi se investitorjema prepovedala adaptacija oziroma ureditev podstrešja njune stanovanjske hiše v telovadnico, ter navedlo pravilne razloge. Na podlagi 2. odstavka 69. člena ZUS tožnik sicer lahko zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice. Toda tudi po presoji pritožbenega sodišča ni verjetno izkazano pravno razmerje, ki bi ga bilo potrebno urediti z začasno odredbo, saj je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da o zahtevi investitorjev za izdajo dovoljenja za preureditev podstrešja v telovadnico še ni bilo odločeno in kar navajajo tudi pritožniki. Zato je zmotno mnenje pritožnikov, da se z enotnim dovoljenjem za gradnjo dovoljuje tudi namembnost podstrešja stanovanjske hiše investitorjev za telovadnico. Ker je sodišče prve stopnje utemeljeno zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja po 2. odstavku 69. člena ZUS že zato, ker ni verjetno izkazano pravno razmerje, tudi pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na verjetno izkazanost hujših škodljivih posledic, na odločitev ne morejo vplivati. Zato jih sodišče niti ni presojalo.

Iz navedenih razlogov je pritožbeno sodišče na podlagi 73. člena v zvezi z 68. členom ZUS pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.